나카말 협정: 실체 없는 상징

월요일 체결된 바누아투-호주 간 나카말 협정(Nakamal Agreement)은 태평양 도서 지역에서 중국과 벌이고 있는 호주의 ‘영구적인 경쟁’에서 외교적 승리로 평가받고 있다. 그러나 이 협정은 상징성만큼이나 실질적인 내용을 담고 있을까?

바누아투는 “자국 영토가 어떠한 외국 군사기지나 군사 인프라를 위해 사용되는 것을 허용하지 않겠다”고 합의했다. 또한 바누아투는 “태평양도서국포럼(PIF) 회원국들의 모든 경찰 지원 요청을 우선적으로 고려”하기로 했으며, “자국의 핵심 인프라가 군사화, 어떠한 형태의 외국 간섭 또는 승인되지 않은 접근으로부터 자유롭게 유지되도록 하겠다”고 약속했다.

바누아투는 또한 “바누아투의 핵심 인프라와 관련된 제3국과의 협력 제안에 대해 호주와 협의하겠다”고 합의했다.

표면적으로 이러한 약속들은 특히 치안 분야에서 중국과 바누아투 사이의 증가하는 안보 관계에 대한 호주의 우려를 충족시키는 것으로 보인다. 또한 2018년 중국이 바누아투와 군사기지 건설을 논의하고 있다는 소문이 제기된 이후 호주가 가지고 있던 불안감을 고려할 때, 이는 호주의 ‘거부 전략(strategy of denial)’을 강화하는 것으로 보인다.

그러나 이러한 주요 내용을 넘어 살펴보면, 나카말 협정은 호주의 ‘설탕 러시 외교(sugar-rush diplomacy)’의 최신 사례이다. 이는 태평양 도서국들이 중국과 더 긴밀한 관계를 발전시키는 것을 막기 위해 호주가 최근 체결해 온 일련의 양자 안보 협정과 조약을 의미한다.

이러한 협정들은 실질적인 내용보다는 상징성이 더 강하다. 단기적으로는 호주 정부에 강력한 정치적 발표 효과를 제공하지만, 장기적으로는 태평양 지역에서 호주의 관계와 전략적 이해관계에 대해 호주 국민들에게 잘못된 안보 의식을 심어줄 수 있다.

거래주의(Transactionalism)

나카말 협정의 일부 요소는 긍정적으로 평가할 만하다. 호주 원주민과 토레스 해협 도서민, 호주 남해 도서민 공동체, 그리고 니바누아투인(Ni-Vanuatu) 사이의 “지속적인 문화적 연결”을 인정한 것은 이미 오래전에 이루어졌어야 할 조치였다.

또한 “스토리안(storian)을 공동 이해를 구축하는 방식으로 강조”하는 나카말 위원회 설립 계획은 지역적으로 의미 있는 대화와 합의 형성에 기반한 호주의 태평양 지역 관여 방식에 새로운 모델이 될 가능성을 가진다.

“이동성 제도 개선” 역시 오랫동안 바누아투가 우선순위로 요구해 온 사항이다.

그러나 이러한 “상호 존중”에 대한 표현과 바누아투의 가치 및 우선순위에 대한 배려는 협정이 가진 거래적 성격 때문에 약화된다.

호주는 바누아투로부터 외교 및 개발 정책의 자율성을 제한하려는 양보를 이끌어냈다. 그 대가로 호주는 바누아투의 경제적·재정적 안정성을 지원하기 위한 “예산 지원”, “디지털 인프라와 소프트웨어”, “강화된” 경찰 지원, 그리고 “바누아투의 경제 전환”을 위한 지원을 제공할 예정이다.

잭 코벳(Jack Corbett)과 필자가 새로운 저서에서 주장했듯이, 거래주의는 좋은 이웃 관계에 기반한 진정한 파트너십이 아니다.

진정한 파트너라면 바누아투가 중국을 포함한 여러 출처로부터 개발 금융을 받을 권리를 지지하고, 바누아투 정부가 신중한 차입 결정을 내릴 수 있는 능력을 존중해야 한다.

진정한 파트너라면 바누아투가 다른 태평양 도서국들과 마찬가지로 여러 국가와 관계를 발전시킬 자유가 있음을 인정하고, 바누아투가 자국의 국익과 지역 안보에 미칠 영향을 현명하게 판단할 수 있다는 점을 신뢰해야 한다.

이 문제는 협정을 성사시키기 위해 끊임없이 노력한 호주 관리들의 잘못이 아니다. 오히려 이는 호주 사회가 태평양 지역을 주로 ‘중국 위협’이라는 관점에서 바라보도록 길들여져 왔다는 점을 보여준다.

그 결과 호주 정부는 중국의 영향력 확대를 동시에 차단하려 하지 않는 한, 이 지역에 대한 대규모 지원과 약속을 발표하기 어려운 정치적 상황에 놓였다.

중국과 협정 이행 문제

그러나 나카말 협정이 이러한 목적을 달성한다고 주장하더라도, 실제로는 집행 가능성이 매우 제한적이다. 이 조약에는 실효성이 약한 분쟁 해결 절차가 포함되어 있다.

만약 바누아투가 호주와 협의 없이 중국의 인프라 자금을 받아 협정을 위반한다면, 호주가 취할 수 있는 조치는 거의 없다.

만약 호주가 지원 중단으로 대응한다면, 이는 바누아투가 중국과 더욱 가까워지도록 만들 수 있다. 이는 협정이 방지하려는 바로 그 결과다.

실제로 호주는 이미 이러한 방식을 시도한 바 있다. 바누아투가 핵심 인프라 분야에서 중국 투자를 받을 수 있는 권한을 더 제한하는 기존 버전의 나카말 협정 서명을 거부하자, 호주는 바누아투를 태평양 참여 비자 프로그램에서 제외했고 약속했던 5억 호주달러 규모의 개발 지원도 철회했다.

이후 바누아투는 중국과 나멜레 협정(Namele Agreement)에 관한 협상을 시작했으며, 중국의 핵심 인프라 투자 제한 조항은 새로운 나카말 협정 버전에서 완화되었다.

나카말 협정의 거래적 성격은 또한 호주가 사실상 ‘백지수표’를 서명했다는 의미이기도 하다.

바누아투 정부는 2025년 9월 알바니지 총리가 기존 협정 체결을 위해 방문했으나 실패했던 외교적 굴욕 이후, 호주 내에서 협정 체결에 대한 정치적 압력이 얼마나 큰지 잘 알고 있다.

또한 중국이 바누아투에 전략적 거점을 구축할 경우 호주 정부가 정치적 역풍을 맞게 될 것이라는 점도 알고 있다.

실제로 야당 시절 페니 웡(Penny Wong)은 중국-솔로몬제도 안보 협정을 “제2차 세계대전 이후 호주의 최악의 외교 정책 실수”라고 표현한 바 있다.

따라서 바누아투 정부가 협정에 따른 호주의 지원 규모에 대해 높은 기대를 갖는 것은 정당하다.

그러나 바누아투가 필요로 하는 인프라 금융을 호주가 제공할 수 없거나 제공하지 않으려 한다면 어떻게 될 것인가?

또한 지난 한 세기 동안 여러 차례 그러했듯이 호주의 우선순위가 변화하고 바누아투에 대한 관심이 줄어든다면 어떻게 될 것인가?

좋은 이웃이 되기 위해 호주는 전략적 관심사는 변할 수 있지만 지리적 현실은 변하지 않는다는 점을 인정해야 한다.

호주는 단기적인 정치적 성과를 추구하는 ‘설탕 러시’식 외교가 아니라, “힘과 돈보다 더 중요한” 바누아투 및 태평양 이웃 국가들과의 장기적이고 존중과 신뢰에 기반한 관계를 구축해야 한다.