엘살바도르 정부는 국가의 치안 정책을 대대적으로 개편하고 갱단 폭력을 사실상 종식시키면서, 경제의 가장 큰 제약 요인으로 여겨졌던 문제를 제거했다. 이민, 수출, 투자 등 여러 분야에서 측정 가능한 개선이 나타났지만, 지금까지 경제성장률의 개선은 제한적이었다.
엘살바도르는 인구 640만 명의 작은 나라로, 과테말라·온두라스·니카라과와 국경을 맞대고 있다. 대통령 나이브 부켈레는 서반구에서 가장 인기 있는 동시에 가장 논란이 많은 지도자 가운데 한 명이다. 암호화폐 비트코인을 법정통화로 채택한 것부터 거대한 치안 국가 체제를 구축한 것까지, 그의 정책은 반복적으로 엘살바도르를 국제사회의 주목을 받게 했다. 비트코인 도입은 막대한 언론 보도를 불러왔지만 실질적인 경제적 성과로 이어지지 못한 반면, 갱단에 대한 강경 단속은 불과 얼마 전까지만 해도 세계에서 가장 폭력적인 국가 가운데 하나였던 엘살바도르의 일상을 완전히 바꾸어 놓았다.
수십 년 동안 연구자들은 범죄가 엘살바도르 경제의 핵심 제약 요인이라는 데 대체로 동의해왔다. 폭력은 사람들을 해외로 이주하게 만들고, 투자를 위축시키며, 기업 비용을 증가시키고, 국가를 장기간의 저성장 상태에 가두는 데 기여했다.
부켈레 대통령의 치안 정책은 사실상 이러한 제약을 제거했다. 과거의 진단이 맞았다면 현재 엘살바도르 경제는 빠르게 성장하고 있어야 한다. 그러나 지금까지의 증거는 그렇게 명확하지 않다. 살인과 길거리 강도는 급감했고, 해외 이주는 둔화했으며, 투자는 증가했다. 그러나 경제성장은 제한적으로 개선되는 데 그쳤고, 국가의 수출 기반 역시 여전히 협소하다.
엘살바도르의 사례는 범죄와 폭력 문제가 여전히 만연한 멕시코를 비롯한 중미 국가들에게도 중요한 의미를 갖는다. 확정적인 결론을 내리기에는 아직 이르지만, 엘살바도르의 경험은 안보가 번영을 위해 필요하기는 하지만, 그것만으로는 성장 전략이 될 수 없다는 점을 보여준다.
오래된 함정: 내전은 엘살바도르의 발전을 어떻게 가로막았는가?
엘살바도르는 1979년부터 1992년까지 이어져 약 7만 5,000명의 목숨을 앗아간 내전의 충격에서 완전히 회복하지 못했다. 1990년대 초 이후 경제는 꾸준히 성장해왔지만, 다른 국가들과 비교한 상대적 생활수준은 거의 개선되지 않았다.
내전 이전 엘살바도르의 1인당 소득은 미국의 약 11~12% 수준이었다. 다시 말해 미국인은 엘살바도르 국민보다 약 8~9배 더 부유했다(그림 1 참조). 전쟁 기간 엘살바도르의 상대적 소득은 미국의 약 6~7% 수준까지 추락했다. 이후 절대적인 소득 수준은 결국 위기 이전 수준을 회복했지만, 부유한 경제권과 비교했을 때 잃어버린 격차를 되찾는 데에는 거의 성공하지 못했다.
그림 1: 미국 대비 엘살바도르의 1인당 GDP(2015년 불변가격 기준)
출처: 세계개발지표(World Development Indicators)를 활용한 저자 계산
엘살바도르의 수출도 비슷한 이야기를 보여준다. 내전이 끝난 이후 엘살바도르는 새로운 성장 동력이 될 만한 수출 산업을 육성하지 못했다. 오랫동안 가장 중요한 수출 산업 가운데 하나였던 섬유산업은 그 이전 10년간 정체된 데 이어 최근 10년 동안 세계시장 점유율이 점차 하락했다. 농업은 전반적으로 안정적인 수준을 유지했고, 다른 산업은 여전히 규모가 작다(그림 2 참조).
각국의 생산 역량이 얼마나 고도화되어 있는지를 평가하는 경제복잡성지수(Economic Complexity Index)에서 엘살바도르의 성과는 겉보기에는 긍정적이지만, 실질적으로는 그렇지 않다. 엘살바도르는 순위에서 11개국을 앞질렀지만, 수출 품목에 새롭게 추가된 상품은 소수에 불과했고, 이들이 1인당 소득에 기여한 규모도 연간 1인당 7달러 수준으로 미미했다.
그림 2: 산업별 세계시장 점유율, 1995~2024년
출처: 경제복잡성 아틀라스(Atlas of Economic Complexity), 저자 계산
주: 회색 선에는 서비스, 화학제품, 금속, 전자제품, 광물, 석재 제품, 기계류 및 차량이 포함됨
지난 20년 동안 수출은 GDP 대비 약 11%포인트 증가해 33%에 이르렀다. 그러나 증가의 구성은 이상적이지 않다. 성장은 제조업과 산업 수출에서 발생한 것이 아니다. 경제적으로 긍정적인 파급효과를 창출할 수 있는 이들 부문은 실질 1인당 기준으로 정체돼 있다.
대신 수출 증가는 주로 여행과 관광에서 나왔다. 관광 수출은 1995년 1인당 약 30달러에서 2024년 약 550달러로 증가했다. 만성적인 폭력으로 악명 높았던 국가라는 점을 감안하면 상당한 성과다(그림 3 참조). 그러나 관광 중심의 성장은 보다 복잡한 교역 산업에서 나타나는 생산성 향상, 공급업체 네트워크 구축, 기술 이전, 숙련도 향상 등의 효과를 만들어내기에는 충분하지 않을 가능성이 크다.
그림 3: 산업별 실질 1인당 수출, 1995~2024년
출처: 세계개발지표(World Development Indicators)를 활용한 저자 계산
이러한 정체는 이미 오래전부터 정확히 진단되어 있었다. 부켈레 집권 이전, 국내외 개발기관과 학계 연구자, 정책 분석가들은 엘살바도르가 스스로 강화되는 ‘저성장 균형(low-growth equilibrium)’에 갇혀 있다고 대체로 평가했다. 높은 범죄율과 폭력은 미국 등 해외로의 이주를 촉진하고, 국내 투자와 소비를 위축시키며, 기업들이 보호비용과 갈취 비용을 부담하게 만들었고, 정부 역시 한정된 재원을 치안에 투입하도록 만들었다.
약한 경제성장, 낮은 일자리 창출, 제한적인 공공투자는 다시 높은 실업률과 범죄, 추가적인 해외 이주로 이어졌다. 그 결과 엘살바도르는 투자는 지나치게 적고, 해외 이주는 지나치게 많으며, 생산성 증가율은 낮고, 정부의 재정 여력도 제한적인 국가가 되었다.
치안 정책의 변화는 엘살바도르에 어떤 영향을 미쳤는가?
부켈레는 취임 직후 그야말로 강압적이라고 할 수밖에 없는 치안 정책을 시행했다. 정부는 갱단 조직원으로 의심되는 사람들을 대규모로 검거해 수감했으며, 이 과정에서 상당수는 적법절차에 따른 보호를 충분히 받지 못했다. 이를 통해 정부는 수십 년 동안 지역사회를 장악하고 기업을 갈취하며 주민들의 일상생활에 영향력을 행사해온 갱단의 힘을 크게 약화시켰다.
인권 측면의 대가는 매우 컸다. 대규모 체포를 가능하게 한 비상사태 권한은 기본적인 법적 보호장치를 약화시켰고, 집단 구금으로 인해 많은 사람들이 재판 없이 수감되었으며, 무죄추정의 원칙 역시 심각하게 훼손되었다.
그럼에도 불구하고 이 정책은 놀라울 정도로 효과적이었고 대중적인 지지를 받았다. 엘살바도르의 고의적 살인율은 불과 몇 년 만에 인구 10만 명당 50건 이상에서 약 2건 수준으로 급감했다. 현재 엘살바도르는 인접 국가들과 비교해 확연히 더 안전한 나라가 되었다(그림 4 참조).
그림 4: 국가별 고의적 살인율
출처: 세계개발지표(World Development Indicators), UNODC, 엘살바도르 국가민간경찰(Policía Nacional Civil)
이러한 변화의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 범죄율이 높은 환경에서 기업들은 자본비용, 임금, 세금과 같은 일반적인 비용뿐 아니라 갈취, 보안, 이동 제한, 근로자에 대한 위협, 투자 자산을 제대로 보호할 수 있을지에 대한 불확실성 등 수많은 숨겨진 비용까지 감당해야 한다. 가계 역시 비슷한 제약에 직면한다.
따라서 갱단 활동이 크게 줄어들면 사람들이 일하고, 이동하고, 사업을 시작하고, 학교에 계속 다니며, 투자하기가 훨씬 쉬워질 것이다. 범죄 감소가 삶의 질을 개선한다는 명백한 효과를 넘어, 이러한 구조적인 경제적 효과도 존재한다.
해외 이주 역시 상당히 둔화했다. 내전 당시와 그 이후 엘살바도르 국민들은 대규모로 나라를 떠났으며, 매년 전체 인구의 0.5~2%가 해외로 이주했다. 이러한 대규모 이주는 현재 엘살바도르 국내 인구가 640만 명인 데 비해 미국에는 약 250만 명의 엘살바도르계 주민이 거주하는 이유를 설명하는 데 도움이 된다.
오늘날 인구 대비 순이민 규모는 1970년 이후 가장 낮은 수준에 근접해 있다(그림 5 참조). 범죄 감소가 그 원인 가운데 하나일 가능성이 크지만, 멕시코-미국 국경에 대한 통제가 강화된 것도 영향을 미쳤다.
그림 5: 엘살바도르 인구 대비 순이민 비율, 1960~2024년
출처: 세계개발지표(World Development Indicators)를 활용한 저자 계산
투자 역시 크게 증가했다. 부켈레가 취임하기 전 총고정자본형성은 대체로 GDP의 15~18% 수준이었으며 일부 인접 국가들보다 낮았다. 현재는 GDP의 약 23%까지 상승해 온두라스와 니카라과와 대체로 비슷한 수준에 이르렀다(그림 6 참조).
이러한 증가는 중요하다. 기업, 가계 및/또는 정부가 폭력 감소로 발생한 잉여를 단순히 소비하는 데 그치지 않고, 경제 자원의 더 큰 비중을 미래를 위해 투자하고 있음을 시사하기 때문이다. 다만 이러한 투자가 정확히 어느 부문으로 유입되고 있는지를 판단하기에는 아직 이르다.
그림 6: GDP 대비 고정투자 비율, 2010~2024년
출처: 세계개발지표(World Development Indicators)를 활용한 저자 계산
그렇다면 전반적인 경제성장은 어떠한가?
과거의 진단이 맞았다면 범죄, 해외 이주, 투자에서 나타난 이 세 가지 변화는 경제성장을 폭발적으로 끌어올렸어야 한다. 더 안전해지고, 더 많은 노동력을 국내에 유지하며, 더 많이 투자하는 국가는 더 빠르게 성장해야 하기 때문이다.
엘살바도르의 성장률은 실제로 높아졌지만, 치안 환경이 급격히 개선된 규모를 감안하면 기대만큼 큰 폭은 아니었다. 코로나19 팬데믹과 부켈레의 새로운 치안 정책 이전에는 1인당 GDP가 연평균 복리 기준 약 2.2% 성장했다. 범죄가 급감한 팬데믹 이후 기간의 같은 수치는 2.8%로, 개선 폭은 비교적 완만했다(그림 7 참조).
이로 인해 생활수준이 두 배로 높아지는 데 필요한 기간은 약 32년에서 25년으로 단축되었다. 그러나 이를 결정적인 경제 도약이라고 보기는 어렵다.
그림 7: 실질 1인당 GDP 성장률, 2015~2025년
출처: 세계개발지표(World Development Indicators)를 활용한 저자 계산
이러한 결과에는 비교적 긍정적으로 해석할 수 있는 이유도 있다. 개선된 여건이 실제 투자 계획으로 이어지기까지는 시간이 필요하고, 그 투자가 다시 경제적 산출로 연결되기까지도 시간이 걸린다. 기업들은 사업 기회를 발굴하고, 자금을 조달하고, 인력을 고용하고, 시설을 건설하고, 시장에 진입해야 한다. 관광은 치안 개선에 비교적 빠르게 반응할 수 있지만, 제조업·물류·고부가가치 서비스업은 준비 기간이 더 길다. 2025년에 나타난 성장률의 소폭 반등은 이러한 효과가 이제 막 나타나기 시작했다는 신호일 수도 있다.
하지만 외국인직접투자(FDI) 지표는 덜 고무적이다. FDI는 아직 급증하지 않았다. 2022년 재정정책과 비트코인 실험을 둘러싼 우려로 금융시장이 국가부도 위험을 높게 평가하면서 투자가 감소한 뒤, 그 수준을 회복한 정도에 그치고 있다(그림 8 참조). 외국 기업들이 엘살바도르에 새로운 생산설비를 구축하기 위해 몰려들고 있다면 나타날 법한 지속적인 투자 증가세는 아직 보이지 않는다.
이 점이 중요한 이유는 FDI가 단순히 자본만 가져오는 것이 아니기 때문이다. 외국인직접투자는 기술, 경영 노하우, 시장 접근성, 공급업체 네트워크, 교육·훈련을 함께 가져오며, 이러한 요소들은 경제 전반으로 확산되는 효과를 낳는다.
그림 8: GDP 대비 외국인직접투자 유입 비율, 2010~2024년
출처: 세계개발지표(World Development Indicators)를 활용한 저자 계산
최근의 수출 데이터 역시 같은 방향을 가리킨다. 범죄 감소로 엘살바도르는 더 안전하고 매력적인 국가가 되었을 수 있지만, 교역 가능한 산업 전반이 구조적으로 변화하고 있다는 증거는 아직 뚜렷하지 않다. 서비스 수출, 특히 관광은 증가했지만, 더 복잡하고 다양한 상품과 서비스로 수출 기반이 확대되고 있지는 않다. 이 차이는 중요하다. 더 안전한 경제는 소비와 관광의 호황을 누릴 수 있지만, 그렇다고 해서 반드시 생산성이 크게 높아지는 것은 아니기 때문이다.
엘살바도르를 가로막는 새로운 제약 요인은 무엇일까?
치안을 개선한 바로 그 정치적 모델이 새로운 경제적 위험을 만들어냈을 가능성도 있다. 부켈레 집권 아래 엘살바도르의 민주주의 제도는 크게 약화되었다. 집권당인 *누에바스 이데아스(Nuevas Ideas)*와 그 동맹 세력은 대법원 헌법재판부 판사들을 해임하고 교체했으며, 헌법상 금지에도 불구하고 대통령 재선을 가능하게 했고, 기본권을 제한하는 비상사태를 반복적으로 연장했으며, 사법부의 독립성도 약화시켰다.
Freedom House의 자료를 보면 시민적 자유와 정치적 권리의 대부분 지표가 악화되었으며, Economist Intelligence Unit의 민주주의 지수 역시 비슷한 흐름을 보여준다(그림 9 참조).
그림 9: 시민적 자유 세부 항목 점수, 2012~2024년
출처: Freedom House, Freedom in the World 데이터
논리는 이렇다. 투자자들은 낮은 범죄율을 중요하게 여기지만, 동시에 법치주의도 중요하게 본다. 갱단을 상대로 신속하고 강력하게 행동할 수 있는 정부는 판사, 정치적 반대자, 기업, 계약, 재산권에 대해서도 똑같이 강하게 개입할 수 있다.
단기적으로는 정부의 강력한 재량권이 주는 이점이 비용보다 클 수 있다. 그러나 장기적으로 견제받지 않는 행정부 권력은 상당한 불확실성을 만들어낼 수 있다. 규모가 작고 되돌릴 수 있는 투자를 하는 기업은 이런 위험을 감수할 수 있지만, 제조업처럼 규모가 크고 회수가 어려운 투자를 하려는 기업은 법원, 세무당국, 규제기관, 그리고 미래 정부를 신뢰하지 못한다면 투자를 주저할 수 있다.
한편 엘살바도르의 재정 제약도 더욱 심해졌다. 엘살바도르는 경제가 달러화되어 있어 미국 달러를 주요 통화로 사용하며, 이 때문에 통화정책의 유연성이 제한적이다. 여기에 공공부채는 현재 GDP의 100%를 넘어섰고, 이는 팬데믹 이전 수준의 약 두 배다. 연간 이자 지급 비용만 GDP의 약 5%에 달한다.
2025년 2월 국제통화기금(IMF)은 수년간 지연된 협상 끝에 14억 달러 규모의 대출을 승인했다. 이 협정에는 정부가 비트코인 프로젝트에서 일부 후퇴하고, 3년에 걸쳐 재정적자를 GDP의 3.5%만큼 줄이는 조건이 포함됐다. 이 프로그램은 거시경제 안정성을 강화하는 데 도움이 될 것으로 보이지만, 동시에 재정 제약은 경제성장에 필요한 생산성 향상형 투자에 정부가 투입할 수 있는 여력을 제한한다.
범죄가 적다는 것만으로 경제발전을 촉진할 수 있을까?
엘살바도르는 분명 놀라운 성과를 이뤘다. 인권과 적법절차에 상당한 대가를 치르기는 했지만, 오랜 폭력의 역사를 가진 나라를 훨씬 더 안전하게 만들었고, 기존의 저성장 균형을 흔들어놓았다. 범죄는 급감했고, 해외 이주는 둔화했으며, 투자도 증가했다.
하지만 지금까지의 증거는 치안 개선이 새로운 경제발전 단계의 출발점이지 종착점은 아니라는 것을 보여준다. 성장률은 개선됐지만 결정적인 전환이라고 보기에는 충분하지 않다. 외국인직접투자는 회복했지만 급증하지 않았고, 관광과 서비스업은 성장했지만 보다 광범위한 생산 구조의 변화가 나타나고 있다는 증거는 아직 없다.
이 경험은 안보가 개발 문제의 일부일 뿐이라는 점을 보여준다. 오늘날 엘살바도르는 10년 전보다 훨씬 더 나은 성장 여건을 갖추고 있지만, 이러한 크게 개선된 조건을 실제 생산성 향상으로 전환하려면 여전히 산업, 기술과 인재, 제도, 기업 역량을 구축해야 한다.
범죄 감소는 많은 투자를 가능하게 만들었다. 그러나 치안 개선만으로는 유망한 산업을 성장시키고, 필요한 기술과 인력을 양성하거나 해외에서 끌어오고, 공급망을 구축하고, 신뢰할 수 있는 제도를 유지하며, 거시경제 안정을 보장할 수 없다.
부켈레 지지자들에게는 국가가 가장 어려운 문제를 이미 해결했으며, 경제적 성과는 시간이 지나면서 누적될 것이다. 반면 회의적인 시각에서는 치안국가가 평화를 가져왔지만 그 대가로 제도를 약화시켰고, 결국 이것이 경제발전에 필요한 투자를 저해할 것이라고 본다.
엘살바도르는 경제성장을 가속화할 수 있는 조건을 만들어냈지만, 이를 실제 성과로 연결하려면 여전히 성장 전략이 필요하다. 더 안전한 나라가 자동으로 더 부유해지는 것은 아니다. 투자와 수출을 놓고 세계시장에서 경쟁해야 하며, 이를 위해서는 적극적인 계획과 지속적인 실행이 필요하다.
