La signature lundi de l’accord de Nakamal entre le Vanuatu et l’Australie est présentée comme une victoire diplomatique pour l’Australie dans sa « compétition permanente » avec la Chine dans la région des îles du Pacifique. Mais cet accord est-il aussi substantiel qu’il est symbolique ?
Le Vanuatu a accepté de « ne pas autoriser que son territoire soit utilisé pour une base militaire étrangère ou une infrastructure militaire étrangère ». Le Vanuatu s’engage également à « accorder la priorité à toute demande de police adressée aux membres du Forum des îles du Pacifique » et a en outre accepté que « ses infrastructures critiques restent exemptes de militarisation, de toute forme d’ingérence étrangère ou d’accès non autorisé ». Le Vanuatu a aussi convenu de « consulter l’Australie concernant tout engagement proposé avec des pays tiers dans ses infrastructures critiques ».
À première vue, ces engagements semblent répondre aux préoccupations australiennes concernant le développement des relations sécuritaires croissantes entre le Vanuatu et la Chine, notamment dans le domaine de la coopération policière. Ils semblent également renforcer la « stratégie de déni » de l’Australie, en particulier compte tenu des inquiétudes australiennes liées aux rumeurs apparues en 2018 selon lesquelles la Chine aurait discuté avec le Vanuatu de la construction d’une base militaire.
Mais au-delà de ces éléments mis en avant, l’accord de Nakamal constitue le dernier exemple de la « diplomatie au sucre rapide » de l’Australie : une série récente d’accords et de traités bilatéraux de sécurité conclus avec des pays insulaires du Pacifique afin de les dissuader de développer des relations plus étroites avec la Chine.
Ces arrangements sont davantage symboliques que substantiels : à court terme, ils permettent au gouvernement australien de faire une annonce politique forte ; à long terme, ils risquent de donner aux Australiens un faux sentiment de sécurité concernant leurs relations et leurs intérêts stratégiques dans le Pacifique.
Le transactionnalisme
Certains éléments de l’accord de Nakamal sont dignes d’être salués. La reconnaissance des « liens culturels durables » entre les peuples aborigènes australiens et les habitants du détroit de Torres, les Australiens des îles de la mer du Sud et les Ni-Vanuatu était attendue depuis longtemps.
La création prévue d’un comité Nakamal qui « mettra l’accent sur le storian comme notre manière de construire une compréhension commune » représente un modèle potentiel intéressant pour l’engagement de l’Australie dans le Pacifique, fondé sur un dialogue localement pertinent et sur la construction du consensus. L’amélioration des « dispositifs de mobilité » constitue également une priorité ancienne du Vanuatu.
Cependant, ces références au « respect mutuel » et à la sensibilité envers les valeurs et les priorités du Vanuatu sont affaiblies par la nature transactionnelle de l’accord.
L’Australie a obtenu du Vanuatu des concessions destinées à limiter son autonomie en matière de politique étrangère et de développement. En échange, l’Australie fournira un « soutien budgétaire destiné à aider le Vanuatu à assurer sa stabilité économique et financière », des « infrastructures numériques et des logiciels », une assistance policière « renforcée » ainsi qu’un soutien à la « transformation économique du Vanuatu ».
Comme Jack Corbett et moi-même le soutenons dans notre nouveau livre, le transactionnalisme n’est pas le véritable partenariat d’un bon voisin. Un véritable partenaire soutiendrait le droit du Vanuatu à accéder à des financements de développement provenant de sources multiples, y compris la Chine, et respecterait la capacité du gouvernement vanuatais à prendre des décisions prudentes en matière d’endettement.
Un véritable partenaire accepterait que le Vanuatu, comme les autres États insulaires du Pacifique, soit libre de développer des relations avec plusieurs partenaires et ferait confiance à sa capacité à évaluer intelligemment son intérêt national ainsi que les implications régionales de ses choix en matière de sécurité.
Ce problème n’est pas dû aux responsables australiens qui ont travaillé sans relâche pour conclure cet accord. Il reflète plutôt le fait que les Australiens ont été tellement conditionnés à voir le Pacifique principalement à travers le prisme de la « menace chinoise » qu’il est devenu politiquement impossible pour le gouvernement australien d’annoncer de grands engagements dans la région sans chercher simultanément à empêcher la Chine d’y établir une présence.
La Chine et l’application de l’accord
Même si l’accord de Nakamal prétend répondre à cet objectif, il est en réalité difficilement applicable dans la pratique. Le traité prévoit une procédure de règlement des différends très faible.
Si le Vanuatu viole l’accord, par exemple en acceptant un financement chinois pour des infrastructures sans consulter l’Australie, Canberra dispose de peu de moyens d’action. Si l’Australie ripostait en suspendant son soutien, cela pourrait encourager le Vanuatu à se rapprocher davantage de la Chine — exactement l’inverse de l’objectif recherché par l’accord.
En réalité, l’Australie a déjà tenté cette approche. Après que le Vanuatu a refusé de signer la première version de l’accord de Nakamal, qui imposait davantage de restrictions à sa capacité à rechercher des investissements chinois dans ses infrastructures critiques, le Vanuatu a été exclu du programme australien de visa d’engagement dans le Pacifique et l’Australie a retiré les 500 millions de dollars australiens d’aide au développement qu’elle avait promis.
Le Vanuatu a ensuite engagé des négociations avec la Chine sur l’accord de Namele, et les restrictions concernant les investissements chinois dans les infrastructures critiques ont été considérablement réduites dans la nouvelle version de l’accord de Nakamal.
Le caractère transactionnel de l’accord signifie également que l’Australie a, en quelque sorte, signé un chèque en blanc. Le gouvernement du Vanuatu est parfaitement conscient de la pression politique exercée en Australie pour conclure cet accord après l’humiliation provoquée par l’échec de la visite du Premier ministre Albanese en septembre 2025, qui devait permettre de signer la première version.
Il sait également que le gouvernement australien subirait des conséquences politiques importantes si la Chine établissait une présence stratégique au Vanuatu. Après tout, lorsqu’elle était dans l’opposition, Penny Wong avait décrit l’accord de sécurité entre la Chine et les Îles Salomon comme « la pire erreur de politique étrangère de l’Australie depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale ».
En conséquence, les attentes du gouvernement vanuatais concernant les dépenses australiennes prévues dans le cadre de l’accord seront — à juste titre — élevées. Mais que se passera-t-il si le Vanuatu a besoin d’un financement d’infrastructures que l’Australie ne peut pas ou ne veut pas fournir ? Que se passera-t-il si les priorités australiennes changent — comme cela s’est produit à plusieurs reprises au cours du siècle dernier — et que son attention se détourne du Vanuatu ?
Pour être un bon voisin, l’Australie doit reconnaître que, même si ses préoccupations stratégiques peuvent évoluer, sa géographie ne changera pas. Elle doit construire avec le Vanuatu et ses voisins du Pacifique des relations durables fondées sur le respect et la confiance, qui soient « plus importantes que la puissance et l’argent », plutôt que de rechercher le gain politique rapide d’une diplomatie de court terme.
Notes & Notes de bas de page
