Das Nakamal-Abkommen: Symbolik ohne Substanz

Die Unterzeichnung des Nakamal-Abkommens zwischen Vanuatu und Australien am Montag wird als diplomatischer Erfolg für Australien in seinem „permanenten Wettbewerb“ mit China in der pazifischen Inselregion gefeiert. Doch ist es ebenso substanziell, wie es symbolträchtig ist?

Vanuatu hat zugesagt, „nicht zuzulassen, dass sein Territorium für irgendeine ausländische Militärbasis oder militärische Infrastruktur genutzt wird“. Zudem wird Vanuatu „jeder polizeilichen Anfrage von Mitgliedern des Pacific Islands Forum Vorrang einräumen“ und hat darüber hinaus vereinbart, dass „seine kritische Infrastruktur frei von Militarisierung, jeder Form ausländischer Einmischung oder unbefugtem Zugang bleiben soll“. Vanuatu hat außerdem zugesagt, Australien zu geplanten Engagements Dritter in seiner kritischen Infrastruktur zu konsultieren. Auf den ersten Blick scheinen diese Verpflichtungen Australiens Sorgen über Vanuatus wachsende Sicherheitsbeziehungen zu China zu zerstreuen, insbesondere im Bereich der Polizeizusammenarbeit. Sie scheinen zudem Australiens „Strategie der Verweigerung“ voranzubringen, vor allem angesichts australischer Ängste über Gerüchte aus dem Jahr 2018, wonach China mit Vanuatu über den Bau einer Militärbasis verhandelt habe.

Blickt man jedoch über diese Schlagzeilen hinaus, ist das Nakamal-Abkommen das jüngste Beispiel für Australiens „Sugar-Rush“-Diplomatie: eine jüngere Reihe bilateraler Sicherheitsabkommen und Verträge mit pazifischen Inselstaaten, die diese davon abhalten sollen, engere Beziehungen zu China aufzubauen. Diese Vereinbarungen sind eher symbolisch als substanziell: Kurzfristig verschaffen sie der australischen Regierung eine kraftvolle Ankündigung; langfristig könnten sie den Australiern ein falsches Gefühl von Sicherheit hinsichtlich unserer Beziehungen und strategischen Interessen im Pazifik vermitteln.

Transaktionalismus

Einige Elemente des Nakamal-Abkommens sind lobenswert. Die Anerkennung der „dauerhaften kulturellen Verbindungen“ zwischen australischen Aborigines und Torres-Strait-Insulanern, Australian South Sea Islanders und Ni-Vanuatu ist längst überfällig. Der Plan, ein Nakamal-Komitee zu schaffen, das „Storian als unseren Weg zum Aufbau gemeinsamen Verständnisses“ betonen soll, stellt ein spannendes mögliches Modell für Australiens Engagement im Pazifik dar – eines, das in lokal anschlussfähigem Dialog und Konsensbildung verwurzelt ist. Verbesserte „Mobilitätsregelungen“ gehören seit Langem zu den Prioritäten Vanuatus.

Diese Gesten in Richtung „gegenseitigen Respekts“ und Sensibilität gegenüber Vanuatus Werten und Prioritäten werden jedoch durch den transaktionalen Charakter des Abkommens untergraben. Australien hat Vanuatus Zustimmung zu Zugeständnissen erwirkt, die darauf abzielen, seine außen- und entwicklungspolitische Autonomie zu begrenzen. Im Gegenzug wird Australien nicht näher spezifizierte „Budgethilfe zur Unterstützung der wirtschaftlichen und fiskalischen Sicherheit Vanuatus“, „digitale Infrastruktur und Software“, eine „aufgewertete“ Polizeihilfe sowie Unterstützung für „Vanuatus wirtschaftliche Transformation“ bereitstellen.

Wie Jack Corbett und ich in unserem neuen Buch argumentieren, ist Transaktionalismus nicht die echte Partnerschaft eines guten Nachbarn. Ein echter Partner würde Vanuatus Recht unterstützen, Entwicklungsfinanzierung aus mehreren Quellen, einschließlich China, zu erhalten, und die Fähigkeit der Regierung Vanuatus respektieren, umsichtige Kreditentscheidungen zu treffen. Ein echter Partner würde akzeptieren, dass Vanuatu, wie andere pazifische Inselstaaten auch, frei sein sollte, Beziehungen zu mehreren Partnern zu verfolgen, und darauf vertrauen, dass es sein nationales Interesse und die regionalen sicherheitspolitischen Folgen seines Handelns klug einschätzen kann. Das ist nicht die Schuld der australischen Beamten, die unermüdlich daran gearbeitet haben, dieses Abkommen zu sichern. Vielmehr spiegelt es wider, dass Australier so sehr daran gewöhnt wurden, den Pazifik vor allem durch die Linse der „China-Bedrohung“ zu betrachten, dass es für die australische Regierung politisch untragbar geworden ist, große Zusagen in der Region anzukündigen, die nicht zugleich darauf abzielen, China einen Brückenkopf zu verwehren.

China und Durchsetzung

Doch obwohl das Nakamal-Abkommen vorgibt, genau dies zu leisten, ist es in der Praxis nicht durchsetzbar. Der Streitbeilegungsmechanismus des Vertrags ist zahnlos. Sollte Vanuatu gegen den Vertrag verstoßen, etwa indem es chinesische Infrastrukturfinanzierung annimmt, ohne Australien zu konsultieren, kann Australien wenig dagegen unternehmen. Würde Australien mit der Aussetzung seiner Unterstützung reagieren, könnte dies Vanuatu dazu ermutigen, sich China weiter anzunähern – genau das, was der Vertrag eigentlich verhindern soll.

Tatsächlich hat Australien dies bereits versucht: Nachdem Vanuatu sich geweigert hatte, die ursprüngliche Fassung des Nakamal-Abkommens zu unterzeichnen, die seine Fähigkeit, chinesische Investitionen in seine kritische Infrastruktur zu suchen, stärker eingeschränkt hätte, wurde Vanuatu aus Australiens Pacific Engagement Visa Scheme ausgeschlossen, und Australien zog seine zugesagte Entwicklungshilfe in Höhe von 500 Millionen australischen Dollar zurück. Anschließend trat Vanuatu mit China in Verhandlungen über das Namele-Abkommen ein, und die Beschränkungen für chinesische Investitionen in kritische Infrastruktur wurden in der neuen Fassung des Nakamal-Abkommens abgeschwächt.

Der Transaktionalismus des Nakamal-Abkommens bedeutet zudem, dass Australien im Grunde einen Blankoscheck unterschrieben hat. Die Regierung Vanuatus ist sich des politischen Drucks in Australien sehr bewusst, das Abkommen nach der Blamage des gescheiterten Besuchs von Premierminister Albanese im September 2025 zur Unterzeichnung der ursprünglichen Fassung doch noch zu sichern. Sie weiß auch, dass die australische Regierung politischen Gegenwind bekommen wird, sollte China in Vanuatu eine strategische Präsenz aufbauen. Schließlich bezeichnete Penny Wong in der Opposition das Sicherheitsabkommen zwischen China und den Salomonen als Australiens „schwersten außenpolitischen Fehler seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs“.

Infolgedessen werden die Erwartungen der Regierung Vanuatus an australische Ausgaben im Rahmen des Abkommens – berechtigterweise – hoch sein. Doch was geschieht, wenn Vanuatu Infrastrukturfinanzierung benötigt, die Australien nicht bereitstellen kann oder will? Was geschieht, wenn sich Australiens Prioritäten verschieben – wie es im Laufe des vergangenen Jahrhunderts wiederholt der Fall war – und seine Aufmerksamkeit von Vanuatu abwandert?

Um ein guter Nachbar zu sein, muss Australien anerkennen, dass seine strategischen Vorlieben schwanken mögen, seine Geografie sich jedoch nicht ändern wird. Wir müssen langfristige, respektvolle und vertrauensvolle Beziehungen zu Vanuatu und unseren pazifischen Nachbarn aufbauen, die „wichtiger sind als Macht und Geld“, statt dem kurzfristigen politischen Hochgefühl eines schnellen Erfolgs nachzujagen.