I. 서론
미국에서는 선출직 공무원을 뽑기 위해 연방, 주, 지방 선거가 실시된다. 연방 선거에서는 국가 원수인 대통령이 각 주의 주민들이 투표한 선거인단을 통해 간접 선출된다. 연방 의회의 모든 상하원 의원은 각 주 주민들에 의해 직접 선출된다. 주 선거에서는 여러 선출직 공직자가 뽑히는데 대표적으로는 주지사와 주 의회 상하원 의원이 있다. 또한 지방 선거에서는 카운티, 시, 타운십, 자치구, 마을 단위에서 공직자가 선출된다,
미국 선거 제도는 고도로 분권화되어 있다. 미국 헌법(미 연방 헌법)은 연방 공무원 선거에 대한 기준을 정하고 있지만, 50개 주의 주법이 예비 선거, 유권자 자격(헌법적 정의를 넘어), 대통령 선거인 선출 방식, 주 및 지방 선거 운영 등 미국 선거의 대부분의 측면을 규제한다. 모든 선거(연방, 주 및 지방 선거)는 각 주 정부에서 관리하며, 선거 시스템 운영의 많은 측면은 카운티 또는 지방 정부에 위임된다.
미 연방법에 따라 대통령과 연방 의회 의원 선거는 짝수 해에 실시되며, 대통령 선거는 4년마다, 연방 상하원 의원 선거는 2년마다 실시된다. 대통령 선거 2년 후에 실시되는 총선거를 중간 선거라고 한다. 주 및 지방 공직자 선거는 각 주 및 지방 정부의 재량에 따라 실시되며, 이러한 선거의 상당수는 편의와 비용 절감을 위해 대통령 선거 또는 중간 선거와 동시에 치러진다. 반면, 일부 다른 주 및 지방 선거는 홀수 해에 치러질 수도 있다. 연방, 주 및 지방 선거의 예비 선거 실시 날짜 또한 각 주 및 지방 정부의 재량에 달려 있다. 특히 대통령 예비 선거는 역사적으로 각 주에서 시차를 두고 1월이나 2월에 시작하여 11월 대선 전인 6월 중순 경에 종료된다.
이러한 기본 정보를 바탕으로 본 논문에서는 미국의 선거 제도를 살펴본다. 본 논문은 먼저 미국 선거 제도를 개괄적으로 설명한 후 미국 의회(상원과 하원)와 미국 선거 제도의 특징에 대해 설명한다. 마지막으로 미국 선거 제도를 캐나다 및 멕시코 선거 제도와 비교한다.
II. 미국 선거
1. 연방 선거
미국은 대통령 중심제 정부를 가지고 있는데, 이는 행정부와 입법부가 별도로 선출된다는 것을 의미한다. 미국 헌법 제2조는 선거인단에 의해 선출되는 미국 대통령 선거가 전국적으로 동일한 날에 이루어져야 한다고 규정하고 있다. 그러나 헌법 제1조는 의회 선거가 다른 시기에 실시될 수 있음을 명시하고 있다. 의회 선거와 대통령 선거는 4년마다 동시에 치러지며, 2년마다 치러지는 의회 선거는 중간 선거라고 한다.
미국 헌법은 미국 하원의원은 25세 이상, 7년 이상 미국 시민이어야 하며, 대표하는 주의 (법적) 거주자여야 한다고 명시하고 있다. 상원의원은 30세 이상, 9년 이상 미국 시민이어야 하며, 대표하는 주의 (법적) 거주자여야 한다. 미국 대통령과 부통령은 만 35세 이상이어야 하고, 미국에서 출생한 시민이어야 하며, 최소 14년 동안 미국에 거주해야 한다. 투표용지에 등재되는 후보자의 자격을 규제하는 것은 주 의회의 책임이다. 하지만 투표용지에 등재되려면 후보자는 종종 법적으로 정해진 수의 서명을 받거나 기타 주별 요건을 충족해야 한다.
A. 대통령 선거
a) 대통령 선거 절차 개요
미국의 대통령 선거 절차는 표 1에서 설명한 절차를 따른다.
미국의 대통령과 부통령은 대통령 선거에서 함께 선출된다. 미국의 대통령 선거는 간접 선거이며, 선거인단이 행사한 투표로 승자가 결정된다. 각 주의 유권자들은 여러 정당의 선거인단 명단에서 선거인단을 선택하고, 선거인단은 일반적으로 각 정당의 후보에게 투표하겠다고 미리 약속한다(투표용지에는 개별 선거인단의 이름이 아닌 대통령 후보의 이름이 일반적으로 표시된다). 대선 승자는 최소 270명의 선거인단 표를 얻은 후보이다. 대선 후보는 선거인단 표집계에서는 이기고 (전국) 일반 유권자 투표에서는 패배할 수도 있다. 이런 경우는 미국 역사상 1824년, 1876년, 1888년, 2000년, 그리고 2016년 다섯 번 발생했다. 미국 수정헌법 제12조(1804년)가 비준되기 전에는 대통령 선거에서 차점자가 미국의 부통령이 되었다.
선거인단 투표는 각 주에서 선출된 선거인이 한 표를 행사한다. 1961년 미국 수정헌법 제23조가 발효되기 전까지는 컬럼비아 특별구 주민들은 선거인단에서 대표권을 행사할 수 없었다. 오늘날에는 선거인들이 일반적으로 사전에 특정 정당 대선 후보에게 투표하도록 되어 있기 때문에, 해당 주의 유권자 득표에 반해 표를 행사하는 선거인(불성실 선거인)의 발생 사례는 아주 드물다.
미국 주법에 따르면 각 주에서 선거인단 투표 방식을 규제한다. 메인주와 네브래스카주를 제외한 모든 주에서는 주에서 가장 많은 표를 얻은 대선 후보가 모든 선거인단 표를 차지한다(“승자독식” 제도). 메인주에서는 1972년부터, 네브래스카주에서는 1996년부터 주 전체 선거의 승자에게 2명의 선거인단이 배정되는데 나머지 선거인단의 표(메인주 2개, 네브래스카주 3개)는 각 주 의회 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 후보에게 표가 배정된다.
표 1: 미국 대선 절차
b) 선거인단
i) 선거인단 개요
미국에서 선거인단이란 4년마다 열리는 대통령 선거에서 대통령과 부통령을 선출하기 위한 목적으로 구성되는 대통령 선거인단을 말한다. 선거인단 구성 절차는 미국 헌법 제2조에 명시되어 있다. 각 주의 선거인단 수는 해당 주의 의회 의원 수와 같으며, 이는 상원의원 수(2명)에 하원의원 수를 더한 값이다. 각 주는 의회가 정한 법적 절차를 통해 선거인을 임명한다. 상원의원과 하원의원을 포함한 연방 공직자는 선거인이 될 수 없다. 또한, 미국 수정헌법 제23조는 연방 컬럼비아 특별구에 3명의 선거인단을 부여하여 총 선거인단 수를 535명에서 538명으로 늘렸다. 대통령과 부통령을 선출하려면 선거인단 과반수(270명 이상)가 필요하다. 과반수 득표자가 없을 경우, 하원에서 대통령을 선출하기 위한 임시 선거를, 상원에서 부통령을 선출하기 위한 임시 선거를 실시한다.
각 주와 컬럼비아 특별구는 11월 대선일에 주 전체 또는 지역 전체 유권자 투표를 실시하여 대통령과 부통령에 대한 투표 공약을 바탕으로 선거인단을 선출한다. 일부 주법은 불성실 선거인단을 금지하고 있다. 메인주와 네브래스카주를 제외한 모든 주는 정당 블록 투표, 즉 일반 티켓 방식을 사용하여 선거인단을 선출한다. 즉, 모든 선거인단이 한 명의 최고 득표 후보에게 배정된다. 메인주와 네브래스카주는 각 선거구당 한 명의 선거인단(메인주 2개, 네브래스카주 3개)을, 각 주 전체 선거에서 가장 많은 표를 얻은 후보에게는 두 명의 선거인단을 배정한다. 선거인단은 12월에 회의를 열고 투표하며, 대통령과 부통령의 취임식은 1월에 거행된다.
선거인단 제도는 1787년 제헌 회의에서 처음 도입된 이후 미국에서 끊임없이 논쟁의 대상이 되어 왔으며, 19세기 후반부터 오늘날까지는 더욱 논란이 커지고 있다. 선거인단 제도를 개정하기 위한 안이 헌법의 다른 어떤 부분 사항보다 많이 제출되었다. 선거인단 제도를 폐지하려는 개정안은 1969년 하원에서 통과되었지만, 상원을 통과하지는 못했다.
이 선거인단 제도의 지지자들은 선거인단 제도를 통한 대통령 선거에서 승리하려면 전국적으로 폭넓은 지지를 받아야 한다고 주장하는 반면, 비판자들은 선거인단 제도가 국민의 의사를 제대로 반영하지 못한다고 주장한다.
ii) 선거인단 제도 절차
미국 헌법 제2조 1항, 2항은 각 주가 해당 주의 의회 대표단 수(하원 의원 수와 상원 의원 2명 합산)와 동일한 수의 선거인단을 임명하도록 규정하고 있다. 이 조항은 각 주 의회가 해당 주의 선거인단 선출 방식을 결정할 수 있는 권한을 부여하지만, 연방 공직자가 선거인단으로 지명되는 것은 금지한다. 11월 첫째 월요일 다음 화요일인 대통령 선거일 이후, 각 주와 연방 선거구는 자체 법률에 따라 선거인을 선출한다. 이후, 각 주는 임명된 선거인을 확인하고 확인증(Certificate of Ascertainment)에 기록하며, 임명된 선거인들은 각자의 관할 구역에서 회의를 열고 후보자에 대한 투표증(Certificate of Vote)을 제출한다. 두 증명서는 모두 의회로 보내져 개봉 및 집계된다.
주에서는 일반적으로 선거인단이 해당 주의 최고 득표 대선 후보에게 투표하겠다는 서약을 요구한다. 선거인이 불성실한 선거인이 되는 것을 방지하기 위해 대부분의 주에서는 선거인단의 서약을 강제하는 다양한 법률을 제정했다.
각 주의 선거인은 12월 둘째 주 수요일 다음 첫 번째 화요일인 12월 14일에서 20일 사이에 각 주의 주도(州都)에 모여 투표한다. 투표 결과는 의회로 보내져 집계되며, 의회에서는 1월 첫째 주에 부통령이 주재하는 상하원의 합동 회의에서 집계한다.
대선 후보가 과반수 득표에 실패했을 경우, 임시 선거가 실시된다. 하원은 50개 주에서 각각 한 표씩 투표하는 대통령 선거를 개최한다. 상원은 부통령을 선출할 책임이 있으며, 각 상원의원은 1표씩 투표권을 갖는다. 선출된 대통령과 부통령은 1월 20일에 취임한다.
1964년 이래 미국에는 538명의 선거인이 있었다. 각 주는 535명의 선거인을 선출하는데, 이 숫자는 각 주의 의회 대표단의 총합과 같다. 추가된 3명의 선거인은 1961년에 비준된 미 수정 헌법에서 나왔으며, 이 수정 헌법에 따르면 연방 정부의 소재지(즉, 워싱턴 D.C.)는 3명의 선거인을 가질 자격을 부여받았다.
그림 1: 미국 주(state)별, 대선 선거인 수 (출처: 위키피디아)
B. 의회 선거
a) 미국 의회 개요
미국 의회는 미 연방의 입법부로 하원과 상원으로 구성된 양원제 의회이다. 상원, 하원 모두 워싱턴 D.C.에 있는 미국 의회의사당에서 회의를 갖는다.
미 의회 의원은 직접 선거로 선출되지만, 상원의 공석은 주지사의 임명으로 채워질 수도 있다. 그림 2에서 볼 수 있듯이, 미 의회는 총 535명의 의원으로 구성되어 있으며, 여기에는 상원의원 100명과 하원의원 435명이 포함된다. 미국 부통령은 상원 의장으로서, 상원에서 가부가 동수일 경우에만 투표권을 가진다.
그림 2: 현재 미국 의회 구조 (출처: 위키피디아)
미 의회는 2년 임기로 소집되며, 격년 1월에 시작된다. 하원과 상원은 일반적으로 두 개의 회기로 나뉘며, 각 회기는 매년 한 번씩 열린다. 선거는 짝수 해 선거일에 실시된다. 하원의원은 2년 임기의 기한으로 선출된다. 1929년 재분배법은 435명의 하원의원을 규정했으며, 통일의회선거구법은 하원의원을 단일 선거구에서 선출하도록 규정하고 있다. 또한 각 주에 최소 한 명의 하원의원이 있는 경우, 미국 인구 조사 결과에 따라 10년마다 전체 인구를 기준으로 하원의원 선거구를 주별로 재배분해야 한다. 각 상원의원은 6년의 임기로 해당 주에서 선거구별로 선출되며, 임기는 시차가 있다. 따라서 2년마다 상원의원의 약 3분의 1이 선거에 출마한다. 주 인구나 규모에 관계없이 각 주에는 상원의원이 2명씩 있기 때문에 현재 미국 50개 주에 각 2명씩 총 100명의 상원의원이 있다.
미국 헌법 제1조는 하원 의원의 경우 25세 이상, 상원 의원의 경우 30세 이상이어야 하며, 하원의 경우 7년, 상원의 경우 9년 이상 미국 시민권을 유지해야 하고, 자신이 대표하는 주의 주민이어야 한다고 규정한다. 상, 하원 의원은 다음선거에 무제한 출마할 수 있다.
그림 3: 각 주별 미국 하원의원 의석 수 (출처: 브리태니커 백과사전)
미국 의회는 미국 헌법에 의해 창설되어 1789년에 처음 소집되었다. 법적으로 의무화되어 있지는 않지만, 19세기 후반 이후 의회 의원들은 일반적으로 민주당이나 공화당, 두 주요 정당 중 하나에 소속되어 있으며, 제3당이나 무소속 의원과 소속 정당이 없는 경우는 드물다. 의원들은 언제든지 정당을 변경할 수 있지만, 이는 드문 일이다.
b) 미국 의회의 역할 및 권한
미국 헌법 제1조는 “이 헌법에 부여된 모든 입법권은 상원과 하원으로 구성된 미국 의회에 부여된다”라고 명시하고 있다. 하원과 상원은 입법 과정에서 동등한 파트너로서, 상하 양원의 동의 없이는 법률을 제정할 수 없다. 이밖에 헌법은 각 상하원에 고유한 권한을 부여한다. 상원은 조약을 비준하고 대통령의 임명자를 승인하는 반면, 하원은 세수 증대를 위한 법안을 발의한다.
미 하원은 대통령, 연방 판사 및 기타 연방 공무원에 대한 탄핵을 발의하고 의결하며, 상원은 탄핵 사건에 대한 유죄 판결 및 해임에 대해 표결을 한다. 탄핵된 사람을 해임하려면 상원의원 3분의 2 찬성이 필요하다.
미 의회는 “세금, 관세, 공과금 및 소비세를 부과하고 징수하여 미국의 채무를 상환하고 공동 방위와 일반 복지를 제공할 수 있는” 권한을 통해 재정 및 예산 정책에 대한 권리를 갖는다.
1913년 미 수정헌법 제16조는 의회의 과세 권한을 확대하여 인구 조사에 관계없이 소득세를 이에 포함시켰다. 미 헌법은 또한 의회에 자금을 조달할 독점적인 권한을 부여하며, 이러한 재정 권한은 의회가 행정부에 대해 수행하는 주요 견제 기능 중 하나이다. 미 의회는 미국 국채를 통해 자금을 차입하고, 외국과의 무역 및 주(state) 간의 무역을 규제하고, 화폐를 주조할 수 있다. 일반적으로 상원과 하원은 동등한 입법 권한을 가지지만, 세입 및 세출 법안은 하원에서만 발의할 수 있다.
이밖에 미 의회는 전쟁 선포, 군대 모집 및 유지, 군 관련 규칙 제정 등 국방에 있어 중요한 역할을 담당한다. 일부 비평가들은 미 행정부가 헌법에 명시된 전쟁 선포 권한을 의회로 부터 빼앗았다고 주장한다. 역사적으로 보면 미 대통령이 전쟁 발발 절차를 주도했지만, 1812년 전쟁, 멕시코-미국 전쟁, 스페인-미국 전쟁, 제1차 세계 대전, 제2차 세계 대전에 대해서는 대통령이 의회에 공식적 전쟁 선언을 요청하고 승인받았다. 그러나 1903년 시어도어 루스벨트 대통령이 파나마에 군대를 투입한 것은 의회의 승인을 받지 못했다. 1993년 마이클 킨슬리는 “의회의 전쟁 권한은 헌법에서 가장 노골적으로 무시된 조항이 되었다”며 “의회의 전쟁 권한이 실제로 약화된 것은 제2차 세계 대전 이후”라고 주장했다. 전쟁에 관한 의회와 대통령의 권한의 범위에 대한 의견 불일치는 미국 역사 전반에 걸쳐 주기적으로 발생해 왔다.
의회는 또 우체국과 우편 도로를 설립하고, 특허와 저작권을 발행하며, 도량형 기준을 정하고, 대법원 이하의 하급 법원을 설립하는 “권한과 이 헌법에 따라 미국 정부 또는 그 부서나 공무원에게 부여된 관련 권한을 집행하는 데 필요하고 적절한 모든 법률을 제정”할 수 있다. 헌법 제4조는 의회에 새로운 주를 미 연방에 가입시킬 권한도 부여한다.
무엇보다 미 의회의 가장 중요한 비(非)입법적 기능 중 하나는 미 행정부를 조사하고 감독하는 권한이다. 의회의 감독권은 일반적으로 각 위원회에 위임되며 의회의 소환권으로 수행된다. 일부 비평가들은 의회가 정부 부서를 감독하는 데 있어 적절한 역할을 하지 못했다고 비난했다. 플레임 사건에서 헨리 A. 왁스먼 하원의원을 포함한 비평가들은 이 사건에서 의회가 적절한 감독 역할을 하지 못했다고 비난했다. 미국 상, 하원의 주요 위원회는 표 2, 3에 적시되어 있다.
표 2: 미 상원 주요 상임 및 특별 위원회
표 3: 미 하원 주요 상임 및 특별 위원회
i) 미국 상원의 권한
먼저 모든 연방 법률을 통과시키려면 상원의 승인이 필요하다. 또 미 헌법은 상원에 연방 정부의 권한을 “견제하고 이와 균형을 맞추기 위한” 몇 가지 고유한 권한을 부여한다. 여기에는 대통령의 정부 공직자 임명에 대해 상원의 자문을 받고 동의를 구해야 한다는 요건이 포함된다. 아울러 외국 정부와의 모든 조약에는 상원의 동의가 필요하며, 이밖에 미 상원은 모든 탄핵 심판을 담당하고, 선거인단 과반수를 얻은 사람이 없을 경우 부통령을 선출한다.
입법
법안은 미 의회 상하 양원에서 발의될 수 있다. 그러나 미 헌법은 “세수 증대를 위한 모든 법안은 하원에서 발의되어야 한다”고 규정하고 있다. 따라서 상원은 세금 부과 법안을 발의할 권한은 없다. 더욱이 하원은 상원이 세출법안이나 연방 기금 지출을 승인하는 법안을 발의할 권한도 없다고 주장하기도 한다. 상원이 세입법안을 발의하는 것을 금지하는 미 헌법 조항은 영국 의회의 관행에 기반한 것이다.
미 헌법은 하원에 세입법안을 발의할 권한을 부여했지만, 실제 지출에 관한한 상원이 하원과 동등한 지위를 갖는다. 우드로 윌슨은 이와 관련해 다음과 같이 썼다:
상원은 일반 세출법안을 수정할 수 있는 권한이 최대한 광범위하게 허용되었다. 상원은 원하는 내용을 추가할 수 있고, 원래 조항에서 완전히 벗어나 완전히 새로운 법률 조항을 추가할 수 있으며, 지출 금액뿐만 아니라 지출 대상까지 변경할 수 있어, 거의 완전히 새로운 성격의 법안을 만들 수 있다.
세입 법안을 포함한 모든 법안이 법률로 제정되려면 상하 양원의 승인이 필요하다. 양원은 동일한 법안을 통과시켜야 하며, 이견이 있는 경우 수정안을 서로 송부하거나 상하 양원 의원이 참여하는 협의 위원회를 통해 해결할 수 있다.
공직자 임명 승인
대통령은 상원의 권고와 동의를 받아야만 특정 공직자를 임명할 수 있다. 상원의 승인이 필요한 공무원으로는 내각 구성원, 대부분의 연방 행정 기관 수장, 각국 대사, 대법원 판사, 기타 연방 판사가 있다. 미 헌법 제2조 제2항에 따라 많은 정부 공직자의 임명은 잠재적인 상원 인준 대상이다. 그러나 미 의회는 상원의 동의 없이도 많은 공무원의 임명을 승인하는 법안을 통과시켰다(일반적으로 상원 인준 요건은 가장 중요한 최종 결정권을 가진 공무원에게만 적용된다). 일반적으로 대통령 지명자는 상원 위원회에서 청문회를 먼저 거친다. 그 후 지명은 전체 상원에서 심의된다. 대부분의 지명자는 인준된다. 그러나 매년 소수의 사례에서 상원 위원회는 고의로 지명에 대한 조치를 취하지 않고 이를 차단한다. 또한, 대통령은 인준 가능성이 낮아 보이는 공직자 지명을 철회하는 경우도 있다. 이 때문에 상원 본회의에서 지명자를 전면 거부하는 경우는 드물다(미국 역사상 내각 지명자가 전면 거부된 사례는 단 9건뿐이다).
그러나 이러한 상원의 권한에는 몇 가지 한계가 있다. 예를 들어, 미 헌법은 대통령이 상원의 자문과 동의 없이 의회 휴회 중에 공직자를 임명할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 휴회 중의 임명은 일시적으로만 유효하며, 다음 의회 회기가 끝나면 다시 공석이 된다. 그럼에도 불구하고, 대통령들은 상원이 자신의 지명자를 거부할 가능성을 피하기 위해 휴회 중의 임명을 자주 사용해 왔다. 또한 대법원이 Myers v. United States에서 판결한 바와 같이 상원의 조언과 동의는 특정 행정부 공무원의 임명에는 필요하지만 해임에는 필요하지 않다. 그러나 대통령의 의회 휴회 중 임명은 상당한 의회의 저항에 직면해 왔으며 결국 1960년 미국 상원은 휴회 임명에 반대하는 (법적 구속력이 없는) 결의안을 통과시켰다.
조약 비준
상원은 조약 비준에도 중요한 역할을 한다. 미 헌법은 대통령이 상원의 자문과 동의에 의미를 부여하고 또 각 주에 동등한 투표권을 부여하기 위해 “출석 상원의원 3분의 2의 찬성”의 조건하에서 조약을 체결할 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 모든 국제 협정이 국제법상 조약으로 간주되더라도 미국 국내법상 조약으로 간주되는 것은 아니다. 미 의회는 상원의 동의 없이 대통령이 행정 협정을 체결할 수 있도록 하는 법률을 통과시켰다. 마찬가지로, 대통령은 상원에서 3분의 2 이상의 찬성이 아닌, 상하 양원에서 단순 과반수의 찬성으로 의회-행정부 협정을 체결할 수도 있다. 미 헌법에는 행정 협정이나 의회-행정부 협정에 대한 언급이 없기 때문에 로렌스 트라이브와 존 유와 같은 일부 학자들은 이러한 협정이 조약 비준 절차를 우회해 사실상 회피 목적용이라며 위헌이라고 주장한다. 그러나 미 법원은 이러한 협정의 유효성을 인정했다.
탄핵 재판
미 헌법은 하원에 연방 공무원을 “반역, 뇌물 수수 또는 기타 중범죄 및 경범죄”로 탄핵할 수 있는 권한을 부여하고, 상원에게는 이러한 탄핵을 심판할 수 있는 권한을 부여한다. 현직 미국 대통령에 대한 탄핵 재판이 진행되는 경우, 미 대법원장이 재판을 주재한다. 탄핵 재판에서 상원 의원은 헌법상 선서 또는 확언을 해야 한다. 유죄 판결은 출석 상원의원의 3분의 2 이상의 찬성을 필요로 한다. 유죄 판결을 받은 공무원은 자동으로 직위에서 해임되며, 상원은 피고인의 직무 수행을 금지할 수 있다. 탄핵 절차 중에는 더 이상의 처벌이 허용되지 않지만, 탄핵 당사자는 일반 법원에서 형사 처벌을 받을 수 있다.
미 하원은 그 동안 16명의 공무원을 탄핵했으며, 그중 7명은 유죄 판결을 받았다(1명은 상원이 재판을 완료하기 전에 사임했다). 탄핵된 대통령은 미 역사상 단 세 명뿐이다. 1868년 앤드류 존슨, 1998년 빌 클린턴, 그리고 2019년과 2021년 도널드 트럼프이다. 존슨, 클린턴, 그리고 두 차례의 트럼프 탄핵 재판은 모두 무죄로 끝났다. 존슨의 경우, 상원에서 유죄 판결에 필요한 3분의 2 찬성에 한 표가 모자랐다.
부통령 선출
미 수정헌법 제12조에 따라, 상원은 선거인단에서 과반수 득표를 얻은 부통령 후보가 없을 경우 부통령을 선출할 권한을 갖는다. 수정헌법 제12조는 상원이 선거인단 득표 상위 두 후보 중 한 명을 선출하도록 규정하고 있다. 하지만 선거인단 득표에서 교착 상태가 발생하는 경우는 드물다. 상원이 교착 상태를 깨뜨린 것은 단 한 번 뿐이다. 1837년, 상원은 리처드 멘토 존슨을 부통령으로 선출했다. 선거인단이 대통령 선출에서 교착 상태가 되면 하원이 대통령을 선출한다.
ii) 미국 하원의 권한
미국 하원은 모든 세입 법안 발의, 연방 공무원 탄핵 개시, 선거인단 투표 동수일 경우 대통령 선출 등의 독점적인 권한을 가지고 있다. 상원과 함께 법률 제정 권한도 공유한다.
미 하원의 조직과 성격은 정당의 영향 하에서 발전해 왔는데, 정당은 하원의 의사 진행을 통제하고 다수당을 결집하는 데 필요한 수단을 제공한다. 하원의장, 다수당 및 소수당 대표와 같은 정당 지도자들은 하원 운영에 핵심적인 역할을 한다. 그러나 정당 규율(즉, 모든 정당 구성원이 같은 방식으로 투표하는 경향)은 항상 강력하지는 않았다. 2년마다 재선되어야 하는 하원 의원의 경우 정당과 지역구의 이익이 상충될 때 정당보다는 지역구의 이익에 따라 투표하는 경우가 많기 때문이다.
하원에서 또 다른 중요한 요소는 위원회 제도이다. 위원회에서 의원들은 청문회 개최, 전체 하원에서 심의할 법안 작성, 하원 절차 규제 등의 목적을 위해 전문화된 그룹으로 나뉜다. 각 상임 위원회는 다수당 소속 의원이 의장을 맡는다. 거의 모든 법안은 먼저 해당 위원회에 회부되며, 일반적으로 본회의는 해당 상임 위원회가 본회의에 법안을 “보고”하기 전까지는 법안에 대해 조치를 취할 수 없다. 주요 정책 분야를 중심으로 약 20개의 상임위원회가 구성되어 있으며, 각 위원회는 직원, 예산, 그리고 소위원회를 갖추고 있다. 각 위원회는 공익 관련 사안에 대한 청문회를 개최하고, 법안이나 결의안으로 정식 발의되지 않은 법안을 제안하고, 조사를 수행할 수 있다. 중요한 상임위원회로는 세출 예산, 세입 수단(재정 관련 사안을 다루는 위원회), 그리고 규칙 위원회가 있다. 또한 특정 사업을 위해 일정 기간 동안 활동하는 특별위원회도 있다.
각 위원회는 또한 의회가 행정부 기관을 통제하는 데 중요한 역할을 한다. 내각 관료와 기타 공무원들이 정책을 설명하기 위해 위원회에 자주 소환된다. 미 헌법(제1조 6항)은 의회의 의원이 행정부 관직을 맡는 것을 금지하고 있으며, 이는 내각제 정부와 주요한 차이점이다.
2. 주 선거
a) 개요
주 의회의 통제를 받는 주법과 주 헌법은 주 선거 및 지방 선거를 규제한다. 주의 다양한 공무원이 선거로 선출된다. 권력분립은 연방 정부뿐만 아니라 주에도 적용되기 때문에, 주 의회와 행정부(주지사)는 별도로 선출된다. 주지사와 부지사는 모든 주에서 선출되지만, 일부 주에서는 공동 후보로, 일부 주에서는 별도로, 일부는 다른 선거 주기에 따라 선출된다. 아메리칸 사모아, 괌, 북마리아나 제도, 푸에르토리코, 미국령 버진아일랜드의 주지사도 선출된다. 일부 주에서는 주 법무장관이나 국무장관과 같은 행정직도 선출된다. 모든 주의 의회와 준(準)주 관할 의회 의원도 선출된다. 일부 주에서는 주 대법원 판사와 기타 사법부 판사들이 선출된다. 일부 주에서는 주 헌법 개정안도 투표용지에 포함된다.
편의와 비용 절감을 위해 이러한 주 및 지방 선거는 대부분 연방 대통령 선거나 중간 선거와 동시에 치러진다. 그러나 일부 주는 홀수의 “비(非) 선거년”에 주 선거를 치른다.
b) 주지사
주지사는 주의 최고 관리자로서 주 법률을 시행하고 주 행정부의 운영을 감독할 책임이 있다. 주지사는 각 주를 대표하는 지도자로서 행정명령, 예산, 입법안 및 거부권 등 다양한 수단을 사용하여 새롭고 개정된 정책과 프로그램을 추진한다. 주지사는 주의 수장으로서 주를 대표하여 연방 정부와의 정부 간 연락 담당자로서의 역할도 한다.
주지사들은 주의 여러 부서 및 기관 책임자들의 지원과 도움을 받아 관리 및 리더십 책임과 목표를 수행하며, 이들 공직자 중 상당수는 주지사들이 임명할 권한을 가지고 있다. 대부분의주지사는 주 법원 판사를 임명할 권한도 가지고 있는데, 이 경우 지명위원회가 제출한 명단을 통해 임명한다.
주지사는 많은 역할과 책임을 공유하지만, 주지사의 권한 범위는 주 헌법, 법률, 전통에 따라 주마다 다르며, 정치 평론가와 기타 정치 관찰자들은 주지사를 그 권한의 규모와 범위에 따라 분류하는 경우가 많다.
주, 준(準)주마다 주지사 후보 및 공직자의 최소 연령, 미국 시민권, 주 거주 요건이 다르다. 주지사 후보의 최소 연령 요건은 관련 조항 없음에서 부터 35세까지 등 다양하다. 주지사 후보의 미국 시민권 요건은 정식 조항 없음에서 부터 20년까지이다. 주 거주 요건은 정식 조항 없음에서 부터 7년까지이다.
c) 주 의회
미국에서 주 의회는 50개 각 주의 입법부이다.
주 의회는 일반적으로 미국 연방 의회가 국가 차원에서 국가적 의무를 수행하는 것과 같은 방식으로 주를 대신하여 주 업무를 수행한다. 일반적으로 연방 차원에서 존재하는 것과 동일한 견제와 균형 시스템이 주 의회, 주 행정관(주지사), 그리고 주 사법부 간에도 존재한다.
27개 주에서는 주 의회를 ‘legislature’ 또는 ‘state legislature’라고 부르고, 19개 주에서는 ‘general assembly’라고 부른다. 매사추세츠와 뉴햄프셔에서는 주 의회를 ‘general court’라고 부르고, 노스다코타와 오리건에서는 ‘legisative assembly’라고 부른다.
주 의회의 책임은 각 주 헌법에 따라 각 주마다 다르다.
모든 주 의회의 주요 기능은 주의 법률 제정이다. 주 의회는 또한 주 정부의 예산을 승인한다. 주 의회는 주 정부 기관을 설립하고, 정책을 수립하며, 예산을 승인할 수 있다. 예를 들어, 주 의회는 해당 주 내 환경 보존 활동을 관리하는 기관을 설립할 수 있다. 일부 주에서는 주 의원이 다른 공무원을 선출하기도 한다.
주 의회는 주 관할 구역 내에서 운영되는 기업을 규제할 권한을 갖는 경우가 많다. 또한 주 관할 구역 내 법원을 규제한다. 여기에는 심리 대상 사건의 유형 결정, 법원 수임료 책정, 변호사 행위 규제 등이 포함된다.
주 의회의 다른 책임과 관련하여, 미국 헌법 제5조에 따라 주 의원은 상하원에서 발의된 헌법 개정안을 비준할 권한을 보유하며, 미국 헌법 개정안을 제안하기 위한 전당대회 소집 권한도 보유한다.
미 연방 헌법 제2조에 따라, 주 의회는 주의 대통령 선거인단을 임명하는 방식을 선택한다. 과거에는 일부 주 의회가 각 주의 연방 상원의원을 임명했지만, 1913년 수정헌법 제17조가 비준되면서 주 유권자의 직접 선거로 뽑게 되었다.
때로는 주 의회가 단순히 법안 통과만으로는 달성할 수 없고, 오히려 주 헌법을 개정해야 하는 경우도 있다. 각 주는 주 의회나 주민, 또는 둘 다의 충분한 지지 없이는 주 헌법을 개정하기 어렵게 만드는 구체적인 조치를 취하고 있다.
주 의회 조직
네브래스카주를 제외한 모든 주는 양원제 의회를 가지고 있다. 주 상원은 일반적으로 주지사의 공직자 임명을 승인하고 탄핵 소추안을 심리할 독점적인 권한을 가진다. (일부 주에서는 대규모 선거구에서 선출된 의원들로 구성된 별도의 행정 위원회가 인준 기능을 수행한다.)
네브래스카는 원래 다른 주들과 마찬가지로 양원제 의회를 운영했지만, 1936년 선거와 함께 발효된 주민투표로 주 하원이 폐지되었다. 단원제 의회는 네브래스카 의회라고 불리지만, 의원들은 주 상원의원이라고 불린다.
20세기에는 양원제 의회의 규모와 복잡성이 커지면서 주 의회는 미 연방 의회의 활동과 구조를 더욱 모방하게 되었고, 이는 종종 직원 수 증가와 의원 급여 인상과 함께 이루어졌다. 대부분의 주 의회는 여전히 비상근으로 운영되지만, 일부 주는 주 의회를 확대하여 연중 회의를 개최하고 있다.
d) 각 주의 지방 선거
각 주 내 지방 차원에서 카운티와 시 정부 직책은 일반적으로 선거를 통해 선출되며, 특히 지방 입법부는 그러하다. 지방 정부 또는 사법부의 공직 선출 방식은 카운티 또는 시마다 다르다. 지방의 선출직의 예로는 카운티 단위의 보안관, 시 단위의 시장 및 교육 위원 등이 있다. 주 선거와 마찬가지로, 특정 지역 공직 선거는 대통령 선거, 중간 선거 또는 임시 선거와 동시에 치러질 수 있다.
III. 미국 선거 제도의 특징
1. 선거 방식
미국의 여러 선거 지역에서는 다양한 선거 투표 방식이 사용되는데, 가장 일반적인 방식은 소선거구제(first-past-the-post system)로, 가장 높은 득표율을 얻은 후보가 당선된다. 조지아주는 2차 투표제를 사용하는데, 과반수 득표자가 없을 경우, 가장 높은 득표율을 얻은 두 후보 간에 결선 투표를 실시한다.
그림 4: 미국 선거 방식 (출처: 위키백과)
2002년 이후 여러 지역에서는 즉석 결선 투표를 도입했다. 유권자들은 단일 후보에게 투표하는 대신 선호도 순으로 후보의 순위를 매긴다. 이 시스템에서는 과반수 득표자가 없을 경우, 가장 낮은 득표율을 얻은 후보가 탈락하고, 그 후보의 득표는 차순위 후보에게 분배된다. 이 러한 과정은 한 후보가 과반수 이상의 득표를 얻을 때까지 계속된다. 2016년, 메인주는 주 전체 선거에서 즉석 결선투표(주에서는 순위선택 투표라고 함)를 도입한 최초의 주가 되었지만, 주 헌법 조항에 따라 이 시스템은 연방 선거와 주 예비선거에서만 사용된다.
2. 투표 자격
한 개인의 투표 자격은 미 헌법에 명시되어 있으며 주 차원에서도 규율된다. 미 헌법은 18세 이상 시민의 경우 인종, 피부색, 성별, 또는 연령을 이유로 투표권을 거부할 수 없다고 명시하고 있다. 이러한 기본적인 자격 이외에도, 유권자 자격을 규제하는 것은 주 의회의 책임이다. 일부 주에서는 유죄 판결을 받은 범죄자, 특히 중범죄자의 투표를 일정 기간 또는 무기한으로 금지한다. 중범죄 유죄 판결로 인해 현재 또는 영구적으로 투표 자격이 없는 미국 성인의 수는 530만 명으로 추산된다. 일부 주에는 법적으로 무능력자로 선언된 사람의 투표권을 금지하는 기존 헌법 조항을 유지하고 있다. 하지만 이러한 조항은 일반적으로 더 이상 유효하지 않은 것으로 간주되어 해당 조항이 있는 경우 재검토 또는 삭제가 고려되고 있다.
워싱턴 D.C., 푸에르토리코 및 기타 해외 미국 영토에 거주하는 약 430만 명의 미국 시민은 미국 50개 주에 거주하는 시민과 동일한 수준의 연방 대표권을 가지고 있지 않다. 이 지역에는 미국 하원에서 투표권이 없는 하원 의원만 선출할 수 있고 미국 상원 의원은 선출하지 못한다. 또한 이들 미국 영토에 거주하는 시민은 선거인단에도 대표권이 없으므로 대선 후보에게 투표할 수 없다. 단 워싱턴 D.C.에 거주하는 시민은 수정 헌법 제23조에 따라 대선 후보에게 투표할 수 있다.
3. 유권자 등록
미 연방 정부가 연방 선거에 대한 관할권을 가지고 있지만, 대부분의 선거는 주 차원에서 결정된다. 노스다코타를 제외한 모든 미국 주에서는 투표를 원하는 시민에게 유권자 등록을 요구한다. 많은 주에서 유권자 등록은 카운티 또는 시 단위에서 이루어진다. 전통적으로 유권자는 주 또는 지방 자치 단체에 직접 등록하여 투표했지만, 1990년대 중반 미 연방 정부는 투표율을 높이기 위해 등록 절차를 간소화하기 위한 노력을 기울였다. 1993년 제정된 전국 유권자 등록법(“Motor Voter” 법)은 특정 유형의 연방 자금을 받는 주 정부가 운전면허증 등록 센터, 장애인 센터, 학교, 도서관, 우편 등록 등을 통해 통일된 등록 서비스를 제공함으로써 유권자 등록 절차를 간소화하도록 요구했다. 다른 주에서는 선거 당일 시민들에게 당일 등록을 허용하고 있다.
약 5천만 명의 미국인이 미등록 상태이다. 저소득층, 소수 인종 및 언어 소수 민족, 아메리카 원주민, 장애인에게 유권자 등록은 더 큰 어려움을 야기하는 것으로 보고되었다. 국제 선거 감시단은 미국 당국에 많은 미등록 시민의 수를 줄이기 위한 조치를 시행할 것을 촉구해 왔다.
많은 주에서 유권자 등록 시 자신의 정당 소속을 선언할 수 있다. 이러한 소속 선언에는 비용이 들지 않으며, 정당의 회비를 납부하는 당원이 되는 것도 아니다. 정당은 유권자의 소속 선언을 막을 수 없지만, 정회원 가입 요청을 거부할 수는 있다. 일부 주에서는 정당 소속 유권자만 해당 정당의 예비선거에서 투표할 수 있다. 정당 소속 선언은 전혀 요구되지 않으며, 조지아, 미시간, 미네소타, 버지니아, 위스콘신, 워싱턴을 포함한 일부 주에서는 무소속 등록을 시행하고 있다.
4. 비시민권자 투표
미 연방법은 비시민권자의 연방 선거 투표를 금지한다. 2024년 현재 7개 주 헌법은 해당 주의 모든 선거에서 “오직” 미국 시민만이 투표할 수 있다고 명시하고 있다. 해당 주는 앨라배마, 애리조나, 콜로라도, 플로리다, 루이지애나, 노스다코타, 오하이오이다.
5. 부재자 투표 및 우편 투표
선거일에 투표소에서 투표할 수 없거나 투표하고 싶지 않은 유권자는 주법에 따라 부재자 투표용지를 통해 투표할 수 있다. 원래 이 투표용지는 선거일에 투표소에 갈 수 없는 사람들을 위한 것이었다. 현재 일부 주에서는 유권자의 편의를 위해 이를 허용하고 있지만, 주법은 여전히 이를 부재자 투표용지라고 부른다. 부재자 투표용지는 우편으로 발송 및 반송하거나, 직접 신청하여 제출하거나, 잠금 장치가 있는 상자에 넣어 제출할 수 있다. 약 절반의 주와 준주에서는 부재자 투표용지를 요청하는 데 특별한 사유를 필요로 하지 않는 “무사유 부재자”를 허용하고 있으며, 다른 주에서는 질병이나 여행과 같은 정당한 사유를 요구한다. 일부 주에서는 영구 장애가 있는 유권자가 영구 부재자 투표자 자격을 신청할 수 있도록 허용하고, 다른 주에서는 모든 시민이 영구 부재자 투표자 자격을 신청할 수 있도록 허용하여 매 선거마다 자동으로 부재자 투표용지를 받게 되기도 한다. 그렇지 않은 주의 경우, 유권자는 선거 전에 부재자 투표용지를 신청해야 한다.
콜로라도, 하와이, 오리건, 유타, 워싱턴 주에서는 모든 투표용지가 우편으로 배달된다. 다른 많은 주에서는 모든 사람이 우편으로 투표하는 카운티가 있고 또 그런 특정 소규모 선거도 있다.
2020년 7월 현재, 26개 주에서는 지정된 대리인이 서명된 신청서에 신원이 명시된 다른 유권자를 대신하여 투표용지를 수집하고 제출할 수 있도록 허용하고 있다. 이러한 대리인은 일반적으로 가족 구성원이거나 동일 거주지에 거주하는 사람이다. 13개 주는 법적으로 투표용지 수집을 허용하거나 금지하지 않는다. 투표용지 수집을 허용하는 주 중 12개 주는 대리인이 수집할 수 있는 투표용지 수에 제한을 두고 있다.
거주 지역 이외의 지역에 주둔하는 현역 군인을 포함하여 미국 밖의 지역에 거주하는 미국인은 군인 및 해외 거주 시민 부재자 투표법(UOCAVA)에 따라 등록하고 투표할 수 있다. 거의 절반의 주에서는 이러한 투표용지를 우편으로 반송하도록 규정하고 있다. 다른 주에서는 우편과 팩스 또는 이메일을 함께 사용하는 것을 허용하며, 4개 주에서는 웹 포털 사용을 허용한다.
일부 유형의 사기 투표를 방지하기 위한 중요한 조치 중 하나는 투표 봉투에 유권자의 서명을 요구하는 것이다. 이 서명은 봉투에서 투표지를 꺼내 개표하기 전에 등록된 하나 이상의 서명과 비교된다. 모든 주에 서명 기준이 있는 것은 아니다. 젊은 유권자와 소수 민족 유권자의 서명이 다른 유권자보다 부당하게 거부되는 비율이 더 높고, 유권자가 거부에 대해 이의를 제기할 수 있는 능력이 전혀 없거나 제한적이라는 우려가 제기되었다. 다른 유형의 오류에 대해 전문가들은 직접 투표보다 부재자 투표에서 사기 투표가 더 많지만, 그런 악영향을 미친 것은 소수의 지방 선거뿐이라고 추정한다.
2020년 미국 대선 이후, 선거 결과에 대한 논란 속에서 일부 지역에서는 공식 개표 중단을 요구하는 소송의 근거로 개표가 해외에서 이루어졌다는 주장이 제기되었다. 선거 당시 사이버보안 및 인프라 보안국(CISA) 국장을 지낸 전 트럼프 행정부 관리 크리스 크렙스는 2020년 12월 인터뷰에서 “미국의 모든 투표는 미국에서 집계된다”라고 말했다.
두드러지는 한 가지 투표 추세는 현장 투표와 사전 투표에서는 공화당 쪽으로 유리하게 기울어지는 반면, 나중에 집계되는 부재자 및 우편 투표에서는 민주당 쪽으로 유리하게 기울어지는 경향이 있다는 것이다. 이러한 현상은 블루 시프트(blue shift)로 알려져 있으며, 선거 당일 밤에는 공화당이 승리했지만 모든 투표가 집계된 후에는 민주당에 밀려나는 상황으로 이어졌다. 하지만 폴리는 우편 투표나 부재자 투표가 어느 당에도 특별하게 유리하지 않다는 것을 발견했다.
6. 사전 투표
사전 투표는 유권자가 공식 선거일 전에 투표할 수 있는 공식적인 절차이다. 47개 주와 워싱턴 D.C.에서는 사전 투표가 허용되며, 어떠한 변명도 필요하지 않다. 오직 앨라배마, 뉴햄프셔, 오리건 주만이 사전 투표를 허용하지 않으며, 아이다호의 일부 카운티에서도 사전 투표를 허용하지 않는다.
7. 투표 장비
미국 건국 후 초기 투표는 손으로 개표하는 종이 투표용지를 사용했다. 1800년대 후반에는 선거 관리들이 인쇄한 종이 투표용지가 거의 보편화되었다. 1980년에는 미국 유권자의 10%가 손으로 개표하는 종이 투표용지를 사용했지만, 2008년에는 이 비율이 1% 아래로 떨어졌다.
기계식 투표기는 1892년 뉴욕주 록포트 선거에서 처음 사용되었다. 매사추세츠주는 1899년에 레버식 투표기를 도입한 최초의 주 중 하나였지만, 1907년 주 대법원은 레버식 투표기의 사용을 위헌으로 판결했다. 레버식 투표기는 논란에도 불구하고 인기를 얻었으며, 1964년 미국 대선에서는 대통령 투표자의 약 3분의 2가 레버식 투표기를 사용했다. 레버식 투표 기계 사용은 1980년에 투표의 약 40%로 감소했고, 2008년에는 6%로 감소했다. 펀치 카드 투표 장비는 1960년대에 개발되었으며, 1980년에는 투표의 약 3분의 1이 펀치 카드로 이루어졌다. 뉴욕주는 레버식 투표 기계와 펀치 카드 투표 장비 교체를 위한 기금을 배정한 2000년 미국 투표 지원법(HAVA)에 따라 레버식 투표를 단계적으로 폐지한 마지막 주였다. 뉴욕주는 2010년에 레버식 투표를 광학 스캐닝으로 교체했다.
1960년대에는 연필이나 잉크로 채워진 종이 투표지를 손으로 세는 대신 광학적으로 스캔할 수 있는 기술이 개발되었다. 1980년에는 투표의 약 2%가 광학 스캐닝을 사용했으며, 이는 2000년에는 30%, 2008년에는 60%로 증가했다. 1970년대에는 미국의 마지막 주요 투표 기술인 DRE 투표 기계가 개발되었다. 1980년에는 투표용지의 1% 미만이 DRE를 통해 투표되었지만 2000년에 10%로 증가한 후 2006년에 38%로 정점을 찍었다. DRE는 투표의 종이 흔적이 없는 완전 디지털 방식이기 때문에 이에 대한 반발로 인해 보급률은 2010년에 33%로 떨어졌다.
미국 카운티에서 사용하는 투표 장비는 해당 카운티의 역사적 부(富)와 관련이 있다. 2000년특정 카운티에서 펀치 카드를 사용한 것은 펀치 카드 기계가 가장 인기가 많았던 1969년 카운티의 부(富)와 양(+)의 상관관계를 보였다. 1989년 부자 카운티는 2000년에도 펀치 카드를 사용할 가능성이 낮았다. 이는 1960년대에는 부유했지만 그 이후 수십 년 동안 부가 감소한 카운티에서 펀치 카드를 사용했다는 생각을 뒷받침한다. 1960년대 이후 부를 유지해 온 카운티들은 천공 카드 기계가 인기를 잃자 이를 교체할 여유가 있었다.
8. 다단계 규제
미국에서 선거는 실제로 지방 당국에 의해 운영되는 데 지방, 주, 연방 법률 및 규정, 그리고 미국 헌법에 따라 시행된다. 이는 고도로 분권화된 시스템이다.
미국 주의 약 절반에서 주 국무장관이 선거를 담당하는 공무원이며, 다른 주에서는 국무장관이 해당 직무를 위해 임명된 사람 또는 위원회가 선거를 담당한다. 해당 공무원 또는 위원회는 주를 대신하여 투표를 인증, 집계 및 보고할 책임을 진다.
9. 투표용지 접근
투표용지 접근은 선거 출마 후보자 또는 정당이 유권자 투표용지에 등재될 수 있는 조건을 규제하는 법률을 말한다. 각 주에는 투표용지에 등재될 수 있는 사람과 그렇지 않은 사람을 결정하는 자체 투표용지 접근 법률이 있다. 미 헌법 제1조 제4항에 따르면, 연방 선거의 시간, 장소 및 방식을 규제하는 권한은 의회에서 달리 법률로 정하지 않는 한 각 주에 있다. 공직과 주에 따라 유권자는 투표용지에 이름이 없는 후보에게 기명투표를 할 수 있지만, 그러한 후보가 당선되는 경우는 극히 드물다.
10. 예비선거와 코커스
선거에 출마할 정당의 후보는 예비선거와 각 주, 컬럼비아 특별구, 푸에르토리코, 아메리칸사모아, 괌, 미국령 버진아일랜드의 코커스를 통해 선출된다.
예비선거는 관할 구역의 등록 유권자(지명 예비선거)가 차기 선거에 출마할 정당의 후보를 선택하는 선거이다. 예비선거에는 여러 유형이 있다. 전체 유권자가 투표할 자격이 있으며 유권자는 투표소에서 한 정당의 예비선거를 선택한다(개방형 예비선거). 또는 무소속 유권자만 투표소에서 정당의 예비선거를 선택할 수 있다(반폐쇄형 예비선거). 또는 등록된 정당 당원만 투표할 수 있다(폐쇄형 예비선거). 유권자가 모든 정당의 예비선거에 동일한 투표용지로 투표할 수 있는 포괄적 예비선거는 캘리포니아 민주당 對 존스 사건에서 미 수정헌법 제1조의 집회의 자유를 침해한다는 이유로 미국 대법원에 의해 위헌 판결을 받았다. 예비선거는 주지사 선거와 같이 주 차원에서 후보를 선출하는 데에도 사용된다.
코커스 역시 선거를 통해 정당 후보를 지명하지만, 예비선거와는 매우 다르다. 코커스는 선거구에서 열리는 회의로, 투표 이외에도 각 정당의 정강 정책과 투표율과 같은 현안에 대한 논의가 이루어진다. 아이오와, 뉴멕시코, 노스다코타, 메인, 네바다, 하와이, 미네소타, 캔자스, 알래스카, 와이오밍, 콜로라도, 컬럼비아 특별구 등 11개 주에서 하나 이상의 정당을 위한 코커스가 진행된다.
대선을 위한 예비선거 및 코커스 시즌은 1월 아이오와 코커스부터 6월 마지막 예비선거까지이다. 시즌 초반에 보다 많은 경선이 치러지는 “프런트 로딩(Front-loading)”은 후보 지명 과정에 영향을 미쳐, 모금 활동가와 기부자들이 지지하기 어렵다고 판단되는 후보를 빠르게 포기하게 만들면서 현실적으로 후보의 수가 줄어들 수 있다. 그러나 초기 예비선거에서 가장 좋은 성적을 거둔 후보가 항상 당의 후보로 선출되는 것은 아니다. 예비선거 시즌 전에 진행되는 “보이지 않는 예비선거”라는 기간도 있는데, 이는 후보자들이 본격적인 예비선거 시즌이 시작되기 훨씬 전부터 언론 보도와 자금 지원을 요청하는 시기이다.
각 주의 대통령 예비선거 또는 코커스는 일반적으로 간접 선거이다. 유권자들이 특정 후보를 직접 선출하는 대신, 각 정당의 전국 전당대회가 해당 주에서 몇 명의 대의원을 확보할지 결정한다. 이 대의원들은 다시 당의 대선 후보를 선출한다. 여름에 열리는 당 전당대회의 목적은 당의 원칙과 목표에 대한 선언문인 강령을 채택하고 당의 활동 규칙을 채택하는 것이다.
연방의원, 주 및 지방 공직자를 위한 예비선거가 실시되는 날짜는 주마다 다를 수 있다. 연방선거를 위해 의무적으로 정한 유일한 날짜는 대통령과 연방의회의 총선거를 위한 선거일이다. 그 외의 모든 선거는 각 주와 지방 정부의 재량에 달려 있다.
11. 미국 선거 시스템에 대한 비판 및 우려
A. 유권자 억압 및 선거 전복
분권화된 선거 제도로 인해 각 주의 투표법 및 절차가 달라 임시 투표용지, 우편 투표, 유권자 신분증, 유권자 등록, 투표기 및 개표, 중범죄 선거권 박탈, 선거 재검표 등 다양한 방식에서 주마다 서로 다르다. 따라서 한 주의 투표권 또는 유권자 억압은 다른 주보다 더 엄격하거나 관대할 수 있다. 2020년 미국 대선 이후, 분권화된 행정과 일관성 없는 주 투표법 및 절차는 정치적 동기를 가진 행위자들을 선거 관리자에 임명하여 이들에게 국민의 의사를 왜곡할 수 있는 자유를 부여함으로써 유권자의 뜻을 전복하려는 악의적 계획이 자행될 수 있음이 드러났다. 이러한 계획 중 하나는 이러한 선거 공무원들이 “대체 선거인단”을 임명하여 선거인단 운영을 특정 정당에 유리하게 왜곡할 수 있도록 허용하는 것이다.
B. 투표 집계 시간
미국은 선거일 밤(선거일 늦은 저녁)에 미완료 비공식 투표 집계 결과를 공개적으로 발표하여, 우편투표와 부재자 투표의 상당수가 아직 집계되지 않았음에도 불구하고 비공식적인 “예상 당선자”를 선언하는 오랜 전통을 가지고 있다. 이러한 전통은 선거일 밤의 미완료 비공식 집계 결과가 공식 집계 결과와 일치할 가능성이 높다는 가정에 기반을 두고 있지만, 공식 집계는 몇 주 후에 공식적으로 완료되고 인증된다. 이러한 가정과 이에 기반한 조기 선거 결과 발표 의 결정적인 약점은 일반 대중이 공식 집계가 완료되기 전에 발표되는 특정 “예상 당선자” 후보가 확실히 당선되었다고 오해할 가능성이 높다는 것이다. 하지만 실제로는 이들 예상 당선자 후보들이 어느 정도만 당선될 가능성이 있다는 것이다. 가능성의 크기(매우 신뢰할 수 있는 것부터 전혀 신뢰할 수 없는 것까지)는 선거 절차의 세부 사항이 주마다 다르기 때문에 “예상 당선자”는 주마다 다르다. 이러한 “예상 당선자”를 선언하는 문제는 선거일 몇 주 전에 실시된 투표를 포함하여 모든 비대면 투표에 영향을 미치며 늦게 도착한 투표에만 영향을 미치는 것이 아니다.
C. 구조적 비판
2014년 프린스턴 대학교 연구자들은 소위 “엘리트”와 특수 이익 로비에서 파생된 권력이 미국 정치 체제 내에서 “일반” 미국 시민의 영향력과 어떻게 비교되는지에 대한 연구를 수행했다. 그들은 미국이 진정한 대의 민주주의보다는 과두 정치에 더 가까워 보인다는 것을 발견했다. 이는 에이브러햄 링컨이 게티즈버그 연설에서 언급한 국민의, 국민에 의한, 국민을 위한 정부라는 개념을 약화시켰다. 실제로 이 연구는 일반 시민이 공공 정책에 미치는 영향력이 거의 없으며, 일반 시민은 정책에 대한 독립적인 영향력이 거의 또는 전혀 없다는 것도 발견했다.
샌포드 레빈슨은 선거자금 조달과 게리맨더링이 미국 민주주의에 심각한 악영향을 미치는 것 이외에, 미국 민주주의의 결함의 근본 원인 중 하나가 미국 헌법 자체에 있다고 주장한다. 예를 들어, 캘리포니아처럼 인구가 많은 주의 연방 상원 선거에서는 주 인구에 비례하는 대표제가 잘 작동하지 않는다. 인구 수와 관계없이 모든 주에서는 상원에서 두 석만을 허용하기 때문이다.
미국의 당파적인 선거 관리들에 의한 문제가 거의 발생하지 않더라도, 특히 주 국무장관과 같은 선거 관리들이 감독하는 선거는 불공정하다는 인상을 줄 수 있다. 리처드 헤이슨은 당파적 관리들이 선거를 감독할 수 있도록 허용하는 유일한 선진 민주주의 국가가 미국이며, 만약 미국이 무당파, 중립적 관리들이 선거를 감독하는 선거 모델로 전환하면 선거의 신뢰, 참여, 그리고 효과가 향상될 것이라고 주장했다.
또한 미국의 선거인단 제도는 일부 사람들에게 비민주적(일반 유권자 투표에서 승리하지 못한 후보가 대통령으로 선택될 수 있음)이라는 비판을 받아왔으며, 후보들이 경합주에만 선거 운동을 집중하는 문제를 야기한다는 비판도 받았다. 또한 인구가 많은 주에 비해 선거인단 수가 적은 소규모 주에 더 많은 권력을 부여한다는 비판도 받았다. 이는 캘리포니아에서 1표의 선거인단이 622,000명의 유권자를 대표하는 반면, 와이오밍에서는 1표의 선거인단이 195,000명의 유권자를 대표한다는 사실에서 잘 확인할 수 있다.
이밖에 소선거제는 뒤베르제의 법칙에서 가정한 바와 같이 사실상 순수한 양당제를 만들어내 대규모 정당의 다수 세력과 일치하지 않는 견해를 가진 사람들의 목소리를 억압하고 선거에서 유권자의 선택을 제한한다는 비판도 받았다.
IV. 미국 선거 제도와 멕시코 및 캐나다 선거 제도 비교
미국의 선거 제도는 캐나다 및 멕시코 선거 제도와 유사점과 차이점을 모두 가지고 있다. 세 나라 모두 연방제와 의회 양원제를 채택하고 있다. 이 세 나라의 모든 선거는 정해진 선거 일정에 따라 진행된다. 또한, 미국과 캐나다는 소선거구제를 채택하고 있다.
그러나 세 나라 사이에는 많은 차이점이 있다. 캐나다와 멕시코의 선거는 전국을 하나로 관할하는 국가 선거 관리 기구에 의해 관리되고 운영된다. 따라서 캐나다와 멕시코의 선거는 전국적으로 동일한 방식으로 진행된다. 반면, 미국의 선거는 각 주에서 관리하고 시행하기 때문에 주마다 선거 관리 방식이 다르게 진행된다. 가장 큰 차이점은 캐나다와 멕시코와 달리 미국은 선거인단을 통해 간접 선거 방식으로 정부 수반(대통령)을 선출한다는 것이다. 또한, 소선거구제를 채택한 미국과 캐나다와는 달리 멕시코는 소선거구제, 정당명부 비례대표제, 그리고/또는 혼합 비례대표제가 혼합된 혼합형 선거 제도를 채택하고 있다. 또한, 임기 제한이 있는 멕시코 의회 의원과는 달리 미국 의원에게는 임기 제한이 없어 무제한 재출마할 수 있다. 표 4, 5, 6은 미국, 캐나다, 멕시코 선거 제도의 유사점과 차이점을 보여준다.
표 4 & 5: 미국 對 캐나다 연방 선거 비교 (출처: Elections Canada, 2025)
표 6: 연방 선거 비교, 미국 對 멕시코
표 7: 멕시코 상원 의석 보유 정당 (출처: 위키피디아)
표 8: 멕시코 하원 의석 보유 정당 (출처: 위키피디아)
V. 결론
본 논문은 미국 선거 제도와 그 특징들을 설명했다. 대통령 선거와 의회 선거를 포함한 연방 선거와 지방 선거를 포함한 주 선거를 설명했다. 또한 본 논문은 미국 의회의 권한과 역할에 대해서도 설명했다. 이밖에, 본 논문은 미국 선거 제도를 캐나다 및 멕시코 선거 제도와 비교하고 미국, 캐나다, 멕시코 선거 제도의 유사점과 차이점을 보여주었다.
참고문헌
