Einleitung
Wenn die Vereinigten Staaten und die Europäische Union Wirtschaftssanktionen gegen ein Land verhängen, ist die zugrunde liegende Logik einfach: Die Kosten bestimmter Politikansätze – Entwicklung von Atomwaffen, regionale Aggression, Menschenrechtsverletzungen – sollen so schmerzhaft werden, dass die betroffene Regierung ihren Kurs ändert. Es ist eine Theorie von Druck und Anpassung, gestützt auf die Annahme, dass wirtschaftlicher Schmerz in politischen Wandel übersetzt wird. Nirgendwo wurde diese Logik intensiver oder über einen längeren Zeitraum angewandt als im Iran. Seit der Islamischen Revolution von 1979 lebt der Iran unter aufeinanderfolgenden Wellen amerikanischer und internationaler Sanktionen. Anfang der 2020er Jahre gehörte das Land zu den am stärksten sanktionierten Staaten der Welt.
Doch der iranische Staat ist nicht zusammengebrochen. Irans zentrale sicherheits- und außenpolitische Positionen sind trotz des Sanktionsdrucks weitgehend unverändert geblieben. Der Iran hat weder seine nuklearen Ambitionen noch sein Programm für ballistische Raketen oder sein Netzwerk regionaler Stellvertreter aufgegeben. Stattdessen ist etwas Paradoxeres geschehen: Die Islamische Republik hat den Druck der Sanktionen genutzt, um ihren Zugriff auf die iranische Wirtschaft zu festigen, unabhängige Wirtschaftsakteure zu marginalisieren, den wirtschaftlichen Einfluss der Revolutionsgarden auszuweiten und eine politische Ökonomie zu verankern, die in vielerlei Hinsicht widerstandsfähiger gegenüber äußerem Druck ist als vor der Verschärfung der Sanktionen. Dieser Artikel argumentiert, dass westliche Sanktionen gegen den Iran nicht als Entwicklungswaffe funktioniert haben, die politische Liberalisierung erzwingt. Vielmehr haben sie als Entwicklungswaffe anderer Art gewirkt. Als eine, die der iranische Staat nach innen eingesetzt hat, um seine autoritäre Kontrolle über die Wirtschaft zu vertiefen.
Irans politische Ökonomie unter Druck: Von Widerstand zu Verfestigung
Irans vorrevolutionäre Wirtschaft wurde von einem großen Privatsektor, einer international integrierten Ölindustrie und einer vergleichsweise diversifizierten industriellen Basis geprägt. Die Revolution ersetzte vieles davon durch ein hybrides System, in dem der Staat, die als Bonyads bekannten klerikalen Stiftungen und schließlich die Revolutionsgarden zu den dominierenden wirtschaftlichen Akteuren wurden. Sanktionen haben dieses System nicht geschaffen, aber sie haben es beschleunigt und vertieft.
Der Mechanismus ist einfach. Als westliche Sanktionen iranische Unternehmen von internationalen Finanzsystemen, globalen Lieferketten und ausländischen Investitionen abschnitten, konnten nur jene Akteure weiter operieren, die über staatlichen Schutz verfügten: Zugang zu subventionierten Devisen, Ausnahmen von Importbeschränkungen und logistische Netzwerke zur Umgehung von Bankenblockaden. In der Praxis bedeutete dies die Bonyads und die Revolutionsgarden, die ausgedehnte informelle Handelsnetzwerke über den Irak, die Vereinigten Arabischen Emirate, die Türkei und Zentralasien hinweg aufgebaut hatten. Für gewöhnliche iranische Unternehmer und den Privatsektor waren die Sanktionen verheerend. Für mit den Revolutionsgarden verbundene Unternehmen schufen sie nahezu ein Monopol auf die verbleibenden Handelskanäle.
Die durch Sanktionen ausgelöste Währungskrise verdeutlicht diese Dynamik besonders klar. Als der iranische Rial nach der „Maximum Pressure“-Kampagne der Trump-Regierung ab 2018 stark unter Druck geriet und gegenüber Fremdwährungen, insbesondere auf dem Parallelmarkt, massiv an Wert verlor, konnten jene mit Zugang zu staatlich zugeteilten Devisen zu offiziellen Wechselkursen Waren importieren und sie zu Marktpreisen mit enormem Gewinn weiterverkaufen. Diese Arbitragemöglichkeit konzentrierte sich fast vollständig innerhalb der Netzwerke der Revolutionsgarden und der Bonyads. Die Mittelschicht und die städtischen Armen trugen die Inflation. Die vernetzte Elite akkumulierte das Vermögen.
Dieses Muster, bei dem äußerer Druck Vermögen nach oben zu regimenahen Akteuren umverteilt, ist nicht auf den Iran beschränkt. Wissenschaftliche Arbeiten zu Simbabwe, Russland und Nordkorea haben ähnliche Dynamiken dokumentiert. Was den Iran jedoch unterscheidet, sind Ausmaß und Dauer. Vier Jahrzehnte zunehmenden Drucks ermöglichten es den Revolutionsgarden, ein Wirtschaftsimperium in den Bereichen Bauwesen, Telekommunikation, Energie, Finanzwesen und Importindustrie aufzubauen. In der Folge wurden die Revolutionsgarden zu einer der einflussreichsten Wirtschaftsmächte des Irans; dennoch lässt sich nur schwer bestimmen, welchen Anteil der Wirtschaft sie tatsächlich kontrollieren.
Die Revolutionsgarden: Sanktionen als Geschäftsmodell
Das Korps der Islamischen Revolutionsgarden wurde 1979 als ideologische Armee der Revolution gegründet, getrennt von der regulären iranischen Armee und direkt dem Obersten Führer unterstellt. Seine wirtschaftliche Expansion begann schrittweise in den 1990er Jahren, beschleunigte sich jedoch nach 2005 dramatisch, als Präsident Mahmud Ahmadinedschad mit den Revolutionsgarden verbundenen Unternehmen eine Reihe großer Infrastrukturaufträge zusprach. Als das Atomabkommen JCPOA 2015 unterzeichnet wurde, waren die Revolutionsgarden bereits wirtschaftlich zu mächtig, um noch an den Rand gedrängt zu werden – selbst wenn die politische Führung Irans dies gewollt hätte.
Paradoxerweise lieferten die Sanktionen den Revolutionsgarden eine überzeugende Rechtfertigung für eine weitere Expansion. Da westliche Sanktionen auf bestimmte Unternehmen und Einzelpersonen zielten, konnten die iranischen Behörden die Privatisierung verbliebener Staatsvermögen als Notwendigkeit darstellen: Die Kontrolle müsse an inländische Akteure übertragen werden, die gegen ausländischen Druck immun seien, statt die Vermögenswerte angreifbar zu lassen. In der Praxis bedeuteten „gegen ausländischen Druck immune inländische Akteure“ häufig Einrichtungen, die den Revolutionsgarden nahestanden. Dieser Prozess, der vom Iran Human Rights Documentation Center ausführlich dokumentiert wurde, brachte einige sanktionierte und teilprivatisierte Vermögenswerte unter dem Deckmantel des Widerstands gegen Sanktionen in den Einflussbereich staatsnaher und mit den Revolutionsgarden verbundener Akteure.
Die Revolutionsgarden wurden zudem zum unverzichtbaren Manager der iranischen Architektur zur Umgehung von Sanktionen. Über in Drittstaaten registrierte Scheinfirmen, informelle Hawala-Netzwerke und die Kontrolle wichtiger Grenzübergänge entwickelten die Revolutionsgarden jene logistische Infrastruktur, die Irans Außenhandel am Leben hielt. Diese Infrastruktur ist nicht bloß ein Ausweichmechanismus; sie ist inzwischen ein zentrales einnahmenschaffendes Gut. Jede substanzielle Lockerung der Sanktionen würde das Monopol der Revolutionsgarden auf diese Kanäle bedrohen und der Organisation damit ein unmittelbares institutionelles Interesse an der Fortsetzung einer konfrontativen Haltung gegenüber dem Westen geben.
Der wirtschaftliche Einfluss der Revolutionsgarden ist nicht auf die Grenzen des Irans beschränkt geblieben. Über ihre Quds-Einheit und angegliederte Netzwerke haben sie erhebliche kommerzielle Interessen im Irak, Syrien, Libanon und Jemen entwickelt. Interessen, die ihrerseits teilweise durch dieselbe informelle Handelsarchitektur finanziert werden, die zur Umgehung westlicher Sanktionen aufgebaut wurde. Dieser regionale wirtschaftliche Fußabdruck verstärkt den institutionellen Anreiz der Revolutionsgarden, sich jeder Einigung zu widersetzen, die die zugrunde liegende Infrastruktur demontieren könnte. Was als Überlebensmechanismus unter dem Druck von Sanktionen begann, hat sich zu einer selbsttragenden politischen Ökonomie entwickelt, die Grenzen überschreitet und in wesentlichen Teilen darauf angelegt ist, unumkehrbar zu sein. Je länger die Sanktionsarchitektur bestehen bleibt, desto tiefer verankert sich dieses Netzwerk, und desto schwerer wird es, sich eine diplomatische Lösung vorzustellen, die nicht zugleich die finanziellen Grundlagen einer der mächtigsten Institutionen der Islamischen Republik bedroht.
Die Konsequenz ist bemerkenswert: Gerade die Organisation, deren Verhalten westliche Sanktionen am direktesten einschränken sollten – die Revolutionsgarden, die von den Vereinigten Staaten im April 2019 als ausländische Terrororganisation eingestuft wurden –, ist zum Hauptnutznießer der durch Sanktionen geschaffenen Wirtschaftsarchitektur geworden. Das ist keine Ironie. Es ist ein strukturelles Merkmal wirtschaftlicher Zwangspolitik, wenn sie auf autoritäre Staaten mit mächtigen inneren Sicherheitsinstitutionen angewandt wird.
Wirtschaftlichen Zwang neu denken: Was der Fall Iran zeigt
Nichts davon bedeutet, dass Sanktionen keinerlei Wirkung auf das Verhalten des Irans gehabt hätten. Das 2015 unterzeichnete JCPOA selbst, das nach Jahren verschärften Drucks zustande kam, zeigte, dass Sanktionen zu einem Verhandlungsergebnis beitragen können, wenn sie multilateral und dauerhaft angelegt sind und von einem glaubwürdigen diplomatischen Ausweg begleitet werden. Der Ansatz der Obama-Regierung verband Druck mit Dialog auf eine Weise, wie es die spätere Kampagne des „maximalen Drucks“ nicht tat. Die Lehre lautet also nicht, dass Sanktionen niemals funktionieren, sondern dass sie nur unter bestimmten Bedingungen wirken. Bedingungen, die in der Praxis selten erfüllt sind.
Das grundlegendere Problem ist das, was man als politische Ökonomie der Umgehung bezeichnen könnte. Sanktionen erzeugen Knappheit. Knappheit schafft Mieten. In autoritären Staaten konzentriert sich die Fähigkeit, solche Mieten abzuschöpfen, bei jenen, die der Zwangsmacht am nächsten stehen. Je länger Sanktionen andauern, desto tiefer verankern sich diese Netzwerke der Mietabschöpfung in der politischen Ökonomie, und desto widerstandsfähiger werden sie sowohl gegenüber äußerem Druck als auch gegenüber inneren Reformen. Darin liegt das Paradox westlicher Iran-Politik: Das Instrument, das das Regime schwächen sollte, hat über Jahrzehnte dazu beigetragen, seinen unnachgiebigsten Bestandteil zu finanzieren und zu festigen.
Es gibt zudem eine auffällige Parallele zu Venezuela. Nach 2017, als die US-Sanktionen gegen Venezuela verschärft wurden, folgte ein vollständiger wirtschaftlicher Zusammenbruch, doch die Machtstrukturen des Staates erwiesen sich als erstaunlich widerstandsfähig. Zwar hat es gewisse Veränderungen in der Zusammensetzung der politischen Eliten Venezuelas gegeben, doch die Sanktionen haben nicht den gewünschten politischen Wandel herbeigeführt. Ähnlich wie im Fall Iran trafen die Sanktionen vor allem die Zivilbevölkerung, während militärische und politische Eliten weiterhin privilegierten Zugang zu Devisen, Lebensmittelimporten und Treibstoffen genossen. Im Jahr 2021 hob ein UN-Bericht der Sonderberichterstatterin für einseitige Zwangsmaßnahmen hervor, dass die Sanktionen die durchschnittlichen Bürger Venezuelas „unverhältnismäßig“ hart getroffen hätten, ohne das Verhalten der politischen Elite des Landes zu beeinflussen. Die Logik ist genau dieselbe wie im Fall Iran: Sanktionen gegen Staaten mit starken inneren Sicherheitsapparaten neigen dazu, diese Institutionen eher weiter zu stärken als zu schwächen. Diese Parallele anzuerkennen bedeutet nicht, dass auf Zwangsmaßnahmen in den internationalen Beziehungen verzichtet werden sollte; es bedeutet, dass sorgfältig geprüft werden muss, wie autoritäre Staaten mit solchem Zwangsdruck umgehen.
Für Wissenschaftler der internationalen Beziehungen verweist dies auf ein nuancierteres Verständnis wirtschaftlichen Zwangs. Der traditionelle Ansatz behandelt den Zielstaat als einheitlichen Akteur, der entweder nachgibt oder Widerstand leistet. In Wirklichkeit interagieren Sanktionen mit bestehenden Mustern politischer Ökonomie auf eine Weise, die Verteilungsfolgen hervorbringt – Gewinner und Verlierer innerhalb des Zielstaates –, die die Widerstandsfähigkeit des Regimes systematisch stärken statt schwächen können. Künftige Forschung sollte sich weniger darauf konzentrieren, ob Sanktionen insgesamt „funktionieren“, und stärker darauf, welche innerstaatlichen Akteure profitieren, welche geschädigt werden und was diese Verteilungskarte für die politische Stabilität bedeutet.
Andererseits müssen Sanktionen nicht zwangsläufig nur Zwangsmaßnahmen sein. Sie wirken auch als Mittel der Eindämmung und Kommunikation. Beschränkungen des Zugangs zu Technologie, Finanzierung und Beschaffungsnetzwerken können dazu beitragen, die Kosten des Aufbaus militärischer Fähigkeiten zu erhöhen und diesen Aufbau zu verzögern, insbesondere wenn es um fortgeschrittene Technologien geht. Darüber hinaus können Sanktionen sowohl dem betroffenen Staat als auch seinen Verbündeten die Folgen einer Eskalation signalisieren. Im Fall Iran scheint es, dass Sanktionen zwar nicht in der Lage waren, die politischen Prioritäten Teherans zu verändern, wohl aber dazu beigetragen haben könnten, die Kosten für die Umsetzung dieser Prioritäten zu beeinflussen.
Über den einheitlichen Staat hinaus: Innerregime-Dynamiken
Es ist wichtig festzuhalten, dass diese Analyse nicht impliziert, der iranische Staat sei ein homogener Akteur, dessen Interessen von Sanktionen einheitlich betroffen wären. Im Gegenteil: Sanktionen haben selbst innerhalb des Regimes unterschiedliche Auswirkungen gehabt. Die technokratische Elite, die für Wirtschaftspolitik und Außenbeziehungen verantwortlich ist, darunter bestimmte Teile des bürokratischen Apparats sowie Unternehmer und politische Entscheidungsträger mit Verbindungen zum Privatsektor, wurde durch Sanktionen nachteilig getroffen. Diese erschwerten ihre Bemühungen, die Wirtschaft zu stabilisieren, ausländische Investitionen anzuziehen und das Land wieder in das internationale Wirtschaftssystem zu integrieren.
Andere Elemente innerhalb des Regimes, etwa das Korps der Islamischen Revolutionsgarden und bestimmte Teile des Klerus, haben von Sanktionen strukturell profitiert, aufgrund ihrer Rolle in informellen Handelsrouten, strategischen Industrien und Systemen zur Einnahmenerzielung. Daraus sind innere Widersprüche innerhalb des Regimes entstanden: Während bestimmte Akteure begrenzte Formen der Annäherung suchen oder eine Lockerung der Sanktionen anstreben, haben andere sowohl ideologische als auch praktische Motive, an einer konfrontativen Haltung festzuhalten.
Schlussfolgerung
Der Iran gehört zu den am stärksten sanktionierten Ländern der Welt. Und doch ist die Islamische Republik heute, gemessen an der wirtschaftlichen Dominanz der Revolutionsgarden, dem inneren Sicherheitsapparat des Regimes und seiner regionalen militärischen Präsenz, wohl stärker als zu Beginn der Politik des maximalen Drucks. Das liegt nicht daran, dass Sanktionen grundsätzlich wirkungslos wären. Es liegt daran, dass die spezifische politische Ökonomie Irans es dem Staat ermöglicht hat, Knappheit auszunutzen: Sanktionen erzeugten Knappheit und Renten, die häufig von regimenahen Netzwerken abgeschöpft wurden. Die Kosten wurden auf die Bevölkerung abgewälzt, während die Institutionen der Revolution profitierten.
Westliche Entscheidungsträger sind wiederholt davon ausgegangen, dass ausreichend wirtschaftlicher Schmerz politische Mäßigung hervorbringen werde. Der Fall Iran legt nahe, dass diese Annahme auf einem fehlerhaften Modell davon beruht, wie autoritäre Staaten tatsächlich auf Zwang reagieren. Statt politischen Wandel zu erzwingen, haben anhaltende Sanktionen das Wirtschaftsimperium der Revolutionsgarden vertieft, den iranischen Privatsektor und die Mittelschicht marginalisiert und den härtesten Institutionen des Regimes ein unmittelbares finanzielles Interesse an einer fortgesetzten Konfrontation mit dem Westen verschafft.
Wenn wirtschaftlicher Zwang im Nahen Osten und darüber hinaus tatsächlich strategischen Zwecken dienen soll, muss er mit einem deutlich differenzierteren Verständnis davon gestaltet werden, wie Zielstaaten äußeren Druck aufnehmen, verteilen und letztlich ausnutzen. Der Fall Iran ist kein grundsätzliches Scheitern von Sanktionen; er ist ein Scheitern daran, die politische Ökonomie jener Staaten zu verstehen, gegen die sie gerichtet sind.
Referenzen
