서론
미국과 유럽연합이 특정 국가에 경제 제재를 가할 때, 그 근본적인 논리는 간단합니다. 핵무기 개발, 지역적 공격성, 인권 침해 등 특정 정책의 비용을 경제적으로 매우 고통스럽게 만들어, 목표 국가가 정책을 바꾸도록 만드는 것입니다. 이는 압박과 순응의 이론으로, 경제적 고통이 정치적 변화로 이어진다는 가정에 기반합니다.
이 논리가 가장 강하게, 그리고 가장 오래 적용된 사례가 바로 이란입니다. 1979년 이슬람 혁명 이후, 이란은 미국과 국제 사회의 연속적인 제재 속에서 살아왔습니다. 2020년대 초까지, 이란은 세계에서 가장 강력하게 제재받는 국가 중 하나가 되었습니다.
그럼에도 불구하고 이란 국가는 붕괴하지 않았습니다. 제재 압박에도 불구하고, 이란의 핵심 안보 및 외교 정책은 크게 변하지 않았습니다. 이란은 핵 야망이나 탄도미사일 프로그램, 지역 대리 세력 네트워크를 포기하지 않았습니다.
오히려 더 역설적인 현상이 발생했습니다. 이슬람 공화국은 제재의 압박을 이용하여 이란 경제에 대한 통제력을 강화하고, 독립적 기업 활동을 약화시키며, 혁명수비대(IRGC)의 경제적 영향력을 확대하고, 많은 면에서 제재 이전보다 외부 압력에 더 강한 정치경제 구조를 확립했습니다. 본 글은, 서방의 이란 제재가 정치적 자유화를 강제하는 개발 도구로 기능하지 못했음을 주장합니다. 오히려, 이 제재는 내부적으로 경제에 대한 권위주의적 통제를 심화시키는 개발 도구로 작동했습니다.
압박 속 이란의 정치경제: 저항에서 심화로
혁명 이전, 이란 경제는 대규모 민간 부문, 국제적으로 통합된 석유 산업, 비교적 다양화된 산업 기반에 의해 지배되었습니다. 혁명은 이 구조의 대부분을 교체하고, 국가, 성직자 재단(bonyads), 그리고 궁극적으로 IRGC가 주요 경제 주체가 되는 혼합 시스템을 도입했습니다. 제재는 이 시스템을 창출하지 않았지만, 이를 가속화하고 심화시켰습니다.
이 메커니즘은 간단합니다. 서방 제재가 이란 기업을 국제 금융 시스템, 글로벌 공급망, 외국인 투자로부터 차단하면서, 운영을 계속할 수 있는 유일한 주체는 국가 보호를 받고, 보조 환율을 이용하며, 수입 제한에서 면제되고, 은행 봉쇄를 우회할 수 있는 물류망을 가진 주체였습니다. 실제로 이는 bonyads와 IRGC를 의미하며, 이들은 이라크, UAE, 터키, 중앙아시아를 아우르는 광범위한 비공식 무역 네트워크를 개발했습니다. 평범한 이란 기업과 민간 부문에는 제재가 파괴적이었지만, IRGC와 연결된 기업들에게는 생존 채널에 대한 사실상의 독점권을 제공했습니다.
제재로 인한 통화 위기는 이 역학을 명확히 보여줍니다. 2018년 이후 트럼프 행정부의 ‘최대 압박’ 캠페인 이후, 이란 리알은 외환 시장, 특히 암시장 거래에서 크게 평가절하되었습니다. 국가 배정 외화를 공식 환율로 사용할 수 있는 자들은 상품을 수입하고 시장 가격으로 재판매하여 막대한 이익을 올릴 수 있었습니다. 이러한 차익거래 기회는 거의 전적으로 IRGC와 bonyads 네트워크 내에 집중되었습니다. 중산층과 도시 빈민은 인플레이션을 감당했고, 연결된 엘리트는 부를 축적했습니다.
이 외부 압력에 따른 부의 위계적 재분배 패턴은 이란만의 현상은 아닙니다. 짐바브웨, 러시아, 북한에서도 유사한 현상이 문서화되었습니다. 그러나 이란이 독특한 점은 기간과 규모에 있습니다. 40년간의 지속적 압박은 IRGC가 건설, 통신, 에너지, 금융, 수입 산업에서 경제적 제국을 구축할 수 있게 했습니다. 결과적으로 IRGC는 이란에서 가장 영향력 있는 경제 권력 중 하나가 되었으며, 그 통제 범위를 정확히 평가하기는 어렵습니다.
IRGC: 제재를 비즈니스 모델로 활용
이슬람 혁명수비대(IRGC)는 1979년 혁명의 이념적 군대로 설립되었으며, 정규 이란 군과는 구분되고 최고 지도자에게 직접 보고합니다. 경제 확장은 1990년대에 점진적으로 시작되었으나, 2005년 이후 마흐무드 아마디네자드 대통령이 IRGC 계열 기업들에게 주요 인프라 계약을 연속적으로 부여하면서 급격히 가속화되었습니다. 2015년 핵 합의(JCPOA) 체결 시점에는, 이란 정치 지도부가 원했더라도 IRGC를 배제하기에는 이미 경제적 권력이 지나치게 강력했습니다.
역설적으로, 제재는 IRGC가 더 확장할 명분을 제공했습니다. 서방 제재가 특정 기업과 개인을 겨냥했기 때문에, 남은 국유 자산의 민영화를 국내 주체에게 이전하는 것이 필요하다고 설명할 수 있었고, 이는 외부 압력에 면역된 주체를 의미했습니다. 실제로 이 ‘국내 주체’는 종종 IRGC 계열 조직이었습니다. 이 과정은 Iran Human Rights Documentation Center에서 상세히 기록되었으며, 일부 제재 대상 및 반민영화 자산이 IRGC와 국가 연결 조직의 영향권으로 이동했습니다.
IRGC는 또한 이란 제재 회피 구조의 핵심 관리자로 자리 잡았습니다. 제3국에 등록된 페이크 기업, 비공식 하왈라(Hawala) 네트워크, 주요 국경 통제권을 통해, IRGC는 외부 무역을 유지하는 물류 인프라를 구축했습니다. 이 인프라는 단순한 우회 수단이 아니라, 현재 핵심 수익 창출 자산이 되었습니다. 제재가 완화될 경우, IRGC의 독점권이 위협받아, 제재 지속을 위한 조직적 동기가 직접적으로 강화됩니다.
IRGC의 경제적 영향력은 이란 국경을 넘어섭니다. 쿠드스(Quds) 부대 및 관련 네트워크를 통해, 이라크, 시리아, 레바논, 예멘에서 상당한 상업적 이해관계를 구축했으며, 이는 동일한 비공식 무역 구조를 통해 일부 자금이 조달됩니다. 이러한 지역 경제적 기반은 IRGC가 자신을 지탱하는 인프라를 해체하려는 어떤 합의에도 저항하도록 만드는 제도적 동기를 강화합니다. 제재 압력 속에서 생존 기제로 시작된 구조는, 중요한 측면에서 되돌릴 수 없도록 설계된 자급자족적 정치경제로 진화했습니다.
결과적으로, 서방 제재의 직접적인 대상이었던 조직, 즉 IRGC(미국이 2019년 4월 외국 테러 조직으로 지정한 기관)가 제재 구조에서 가장 큰 수혜자가 되었습니다. 이는 아이러니가 아니라, 권위주의 국가와 강력한 국내 보안 기관에 적용되는 강제적 경제 외교의 구조적 특징입니다.
경제적 강제 조치 재고: 이란 사례가 우리에게 주는 교훈
이는 이란의 행동에 대한 제재가 전혀 효과가 없었다는 의미가 아니다. 2015년에 체결된 JCPOA(핵협정)는 수년간의 압박 끝에 이루어진 것으로, 제재가 다자적이고 지속적이며 신뢰할 만한 외교적 출구와 함께 적용될 경우 협상 결과를 이끌어낼 수 있음을 보여주었다. 오바마 행정부의 접근법은 압박과 관여를 결합한 방식이었으며, 이후의 ‘최대 압박’ 캠페인은 이를 충분히 따르지 않았다. 교훈은 제재가 전혀 효과가 없다는 것이 아니라, 실제로 제재가 효과를 발휘하는 조건이 매우 제한적이라는 점이다.
보다 근본적인 문제는 ‘회피의 정치경제’라고 부를 수 있는 영역이다. 제재는 희소성을 만든다. 희소성은 임대료(혹은 초과이익)를 발생시킨다. 권위주의 국가에서는 이러한 임대료를 확보할 능력이 강제 권력에 가장 가까운 자들에게 집중된다. 제재가 길어질수록 이러한 임대료 확보 네트워크는 정치경제 속에 더욱 깊이 뿌리내리며, 외부 압력과 내부 개혁 모두에 대해 더욱 저항성을 갖게 된다. 이는 서방의 이란 정책의 핵심 역설이다. 즉, 체제를 약화시키기 위해 설계된 수단이 수십 년 동안 체제의 가장 강경한 요소를 재정적으로 지원하고 강화하는 역할을 했다는 점이다.
이와 유사한 사례는 베네수엘라에서도 관찰된다. 2017년 이후 미국의 제재가 강화되었을 때, 베네수엘라는 경제적 붕괴를 겪었지만 국가 권력 구조는 놀라울 정도로 지속되었다. 정치 엘리트의 성격에 일부 변화가 있었으나, 제재는 원하는 정치적 변화를 가져오지 못했다. 이란과 마찬가지로 제재는 주로 민간인에게 영향을 미쳤으며, 군대와 정치 엘리트는 외환, 식량 수입, 연료 접근에서 여전히 특혜를 누렸다. 2021년 유엔의 ‘일방적 강제조치 특별보고관’ 보고서에 따르면, 제재는 베네수엘라 일반 시민에게 “불균형적으로” 피해를 주었으나 정치 엘리트의 행동에는 영향을 미치지 못했다. 이 논리는 이란의 경우와 동일하다. 강력한 내부 보안 체계를 가진 국가에 대한 제재는 오히려 이러한 제도를 강화하는 경향이 있다. 이러한 유사점을 인정한다고 해서 국제관계에서 강제 수단 사용을 중단해야 한다는 의미는 아니며, 오히려 권위주의 국가들이 이러한 압력에 어떻게 대응하는지를 신중하게 고려해야 한다.
국제관계 연구자들에게 이는 경제적 강제 조치를 보다 정교하게 이해할 필요가 있음을 시사한다. 전통적 접근은 목표국가를 단일 행위자로 보고, 복종하거나 저항한다고 가정한다. 그러나 실제로 제재는 기존 정치경제 패턴과 상호작용하며, 목표 국가 내부에서 승자와 패자를 만들어 체제의 지속성을 강화할 수 있다. 향후 연구는 제재가 전체적으로 “작동하는지”보다, 어떤 국내 행위자가 이익을 얻고 누가 피해를 보는지, 이러한 분배 구조가 정치적 안정성에 어떤 함의를 갖는지에 초점을 맞춰야 한다.
한편, 제재는 반드시 강제 수단만으로 작동하지 않는다. 기술, 자금, 조달망 접근을 제한함으로써 군사 능력 구축 비용을 증가시키고 지연시킬 수 있으며, 특히 첨단 기술을 포함할 경우 효과적이다. 또한 제재는 목표국과 동맹국에 대해 상승 비용과 결과를 전달할 수 있다. 이란 사례에서, 제재가 이란의 정책 우선순위를 바꾸지는 못했으나, 정책 시행과 관련한 비용에는 영향을 미칠 수 있었다.
단일 국가를 넘어: 체제 내 역학
이 분석은 이란 국가가 제재의 영향에 대해 균일한 이해관계를 가진 단일 행위자라는 의미가 아니다. 오히려 제재는 체제 내부에서도 차별적으로 작용했다.
경제 정책과 외교를 담당하는 기술 관료층, 일부 관료 조직과 민간 부문 관련 기업인 및 정책 결정자는 제재로 인해 부정적 영향을 받았으며, 경제 안정화, 외국인 투자 유치, 국제 경제 체제 재통합 노력이 제약되었다.
반면, 이란 혁명수비대(IRGC)와 일부 성직자 집단은 비공식 무역 경로, 전략 산업, 수익 창출 시스템에서의 역할 덕분에 제재로부터 본질적으로 이익을 얻었다. 결과적으로 체제 내부에서는 일부 행위자가 제한적 참여나 제재 완화를 추구하는 반면, 다른 행위자는 이견을 유지하고 적대적 입장을 고수할 이념적·실질적 동기를 가진 모순이 발생했다.
결론
이란은 세계에서 가장 많은 제재를 받은 국가 중 하나이며, IRGC의 경제적 영향력, 내부 보안 기구, 지역 군사력 측면에서 현재 최대 압박 캠페인 초기보다 오히려 더 강력하다.
이는 제재가 전적으로 무효였기 때문이 아니라, 이란의 특정 정치경제 구조가 희소성을 이용하도록 했기 때문이다. 제재는 희소성과 임대료를 창출했으며, 비용은 국민에게 전가되고, 이익은 혁명 관련 기관에 돌아갔다.
서방 정책 결정자들은 경제적 고통이 정치적 완화를 가져올 것이라고 가정해 왔다. 이란 사례는 이 가정이 권위주의 국가가 실제로 강제력에 어떻게 대응하는지에 대한 잘못된 모델에 근거함을 보여준다. 정치적 변화를 강요하는 대신, 장기 제재는 IRGC의 경제 제국을 강화하고, 민간 부문과 중산층을 소외시키며, 가장 강경한 기관에 대서양적 대립을 지속할 직접적 재정적 이해관계를 부여했다.
중동 및 그 너머에서 경제적 강제 조치가 실제 전략적 목적에 부합하려면, 목표 국가가 외부 압력을 어떻게 흡수, 분배, 궁극적으로 이용하는지를 훨씬 더 정교하게 이해한 설계가 필요하다. 이란 사례는 제재 자체의 실패가 아니라, 제재가 겨냥한 국가의 정치경제를 이해하지 못한 실패를 보여준다.
참고문헌
