Введение
Когда Соединённые Штаты и Европейский Союз вводят экономические санкции против государства, логика проста: сделать цену определённых политик – разработки ядерного оружия, региональной агрессии, нарушений прав человека – настолько болезненной в экономическом плане, чтобы целевое правительство изменило курс. Это теория давления и подчинения, основанная на предположении, что экономическая боль трансформируется в политические изменения. Нигде эта логика не применялась столь интенсивно и столь продолжительно, как в отношении Ирана. С момента Исламской революции 1979 года Иран живёт под последовательными волнами американских и международных санкций. К началу 2020 х годов он стал одной из наиболее жёстко санкционированных стран мира.
Тем не менее иранское государство не рухнуло. Основные позиции Ирана в сфере безопасности и внешней политики в значительной степени остались неизменными, несмотря на санкционное давление. Иран не отказался от своих ядерных амбиций, программы баллистических ракет или сети региональных прокси. Напротив, произошло нечто более парадоксальное: Исламская Республика использовала давление санкций для укрепления контроля над иранской экономикой, маргинализации независимых бизнес-актеров, расширения экономического присутствия Революционной гвардии и закрепления политической экономики, которая во многих отношениях стала более устойчивой к внешнему давлению, чем была до усиления санкций. В данной статье утверждается, что западные санкции против Ирана не функционировали как инструмент развития, вынуждающий к политической либерализации. Напротив, они действовали как инструмент развития иного рода – тот, который иранское государство использовало внутри страны для углубления авторитарного контроля над экономикой.
Политическая экономика Ирана под давлением: от сопротивления к укоренению
Предреволюционная экономика Ирана была доминирована крупным частным сектором, международно интегрированной нефтяной промышленностью и относительно диверсифицированной промышленной базой. Революция заменила значительную часть этого гибридной системой, в которой государство, духовные фонды, известные как боньяды, а впоследствии и КСИР стали основными экономическими акторами. Санкции не создали эту систему, но ускорили и углубили её.
Механизм прост. Когда западные санкции отрезали иранский бизнес от международных финансовых систем, глобальных цепочек поставок и иностранных инвестиций, единственными акторами, способными продолжать деятельность, оставались те, кто имел государственную защиту – доступ к субсидированному иностранному валютному обмену, освобождение от импортных ограничений и логистические сети для обхода банковских блокад. На практике это означало боньяды и КСИР, которые развили обширные неформальные торговые сети в Ираке, ОАЭ, Турции и Центральной Азии. Для обычных иранских предпринимателей и частного сектора санкции оказались разрушительными. Для компаний, связанных с КСИР, они создали почти монополию на выжившие каналы торговли.
Валютный кризис, вызванный санкциями, ясно иллюстрирует эту динамику. Когда иранский риал оказался под сильным давлением после кампании «максимального давления» администрации Трампа в 2018 году – резко упав по отношению к иностранным валютам, особенно на параллельном рынке, – те, кто имел доступ к государственно распределяемой твёрдой валюте по официальным курсам, могли импортировать товары и перепродавать их по рыночным ценам с огромной прибылью. Эта возможность арбитража была сосредоточена почти исключительно в сетях КСИР и боньядов. Средний класс и городская беднота несли бремя инфляции. Связанная элита накапливала богатство.
Эта модель внешнего давления, перераспределяющая богатство вверх в пользу связанных с режимом акторов, не является уникальной для Ирана. Научные исследования по Зимбабве, России и Северной Корее задокументировали аналогичную динамику. То, что делает Иран отличительным, – это масштаб и продолжительность. Особенность Ирана в данном отношении заключается в длительном временном периоде и величине: четыре десятилетия нарастающего давления позволили КСИР выстроить экономическую империю в строительстве, телекоммуникациях, энергетике, финансах и импортных отраслях. В результате КСИР стал одной из наиболее влиятельных экономических сил в Иране; однако трудно оценить, какой процент экономики он контролирует.
КСИР: санкции как бизнес-модель
Корпус стражей Исламской революции был создан в 1979 году как идеологическая армия революции, отличная от регулярных вооружённых сил Ирана и подчиняющаяся напрямую Верховному лидеру. Его экономическая экспансия началась постепенно в 1990 е годы, но резко ускорилась после 2005 года, когда президент Махмуд Ахмадинежад предоставил компаниям, связанным с КСИР, ряд крупных инфраструктурных контрактов. К моменту подписания ядерной сделки JCPOA в 2015 году КСИР уже был слишком экономически могущественным, чтобы его можно было отодвинуть на периферию, даже если бы политическое руководство Ирана этого пожелало.
Санкции, парадоксальным образом, предоставили КСИР убедительное оправдание для дальнейшего расширения. Поскольку западные санкции были направлены против конкретных компаний и отдельных лиц, иранские власти могли представить приватизацию оставшихся государственных активов как необходимость – передать контроль внутренним акторам, “невосприимчивым к внешнему давлению”, вместо того чтобы оставлять активы под угрозой. На практике “внутренние акторы, невосприимчивые к внешнему давлению” зачастую означали структуры, связанные с КСИР. Этот процесс, подробно задокументированный Центром по документированию нарушений прав человека в Иране, переместил часть санкционированных и полуприватизированных активов в орбиту государственных и связанных с КСИР структур под прикрытием “сопротивления санкциям”.
КСИР также стал незаменимым управляющим архитектуры обхода санкций в Иране. Через подставные компании, зарегистрированные в третьих странах, неформальные сети хавала и контроль ключевых пограничных переходов КСИР выстроил логистическую инфраструктуру, которая поддерживала внешнюю торговлю Ирана. Эта инфраструктура – не просто обходной механизм, она превратилась в основной источник дохода. Любое значительное смягчение санкций угрожало бы монополии КСИР на эти каналы, предоставляя организации прямой институциональный интерес в сохранении конфронтационной позиции по отношению к Западу.
Экономическое влияние КСИР не осталось ограниченным границами Ирана. Через Силы «Кудс» и аффилированные сети он развил значительные коммерческие интересы в Ираке, Сирии, Ливане и Йемене – интересы, которые частично финансируются через ту же неформальную торговую архитектуру, созданную для обхода западных санкций. Этот региональный экономический след усиливает институциональный стимул КСИР сопротивляться любым договорённостям, которые могли бы демонтировать инфраструктуру, лежащую в его основе. То, что начиналось как механизм выживания под давлением санкций, эволюционировало в самоподдерживающуюся политическую экономию, выходящую за пределы границ и во многих отношениях спроектированную как необратимую. Чем дольше сохраняется санкционная архитектура, тем глубже укореняется эта сеть и тем труднее представить дипломатическое решение, которое одновременно не угрожало бы финансовым основам одной из самых могущественных институций Исламской Республики.
Вывод поразителен: организация, поведение которой западные санкции были направлены ограничить – КСИР, признанный Соединёнными Штатами иностранной террористической организацией в апреле 2019 года, – стала главным бенефициаром экономической архитектуры, созданной санкциями. Это не ирония. Это структурная особенность принудительной экономической стратегии, применяемой к авторитарным государствам с мощными внутренними силовыми институтами.
Переосмысление экономического принуждения: что нам говорит случай Ирана
Это вовсе не означает, что санкции не оказали никакого влияния на поведение Ирана. Само СВПД, подписанное в 2015 году после многолетнего усиленного давления, показало, что санкции могут способствовать достижению договорённости, если они являются многосторонними, устойчивыми и сопровождаются надёжным дипломатическим выходом. Подход администрации Обамы сочетал давление с вовлечением – в отличие от последующей кампании “максимального давления”. Урок заключается не в том, что санкции никогда не работают, а в том, что они действуют лишь при определённых условиях, которые на практике редко выполняются.
Более фундаментальная проблема заключается в том, что можно назвать политической экономией уклонения. Санкции создают дефицит. Дефицит порождает ренту. В авторитарных государствах способность захватывать ренту концентрируется среди тех, кто ближе всего к репрессивной власти. Чем дольше продолжаются санкции, тем глубже эти сети захвата ренты укореняются в политической экономике и тем более устойчивыми они становятся как к внешнему давлению, так и к внутренним реформам. В этом и заключается парадокс западной политики в отношении Ирана: инструмент, предназначенный для ослабления режима, за десятилетия помог финансировать и укрепить его наиболее трудноустранимый компонент.
Существует также поразительная параллель с Венесуэлой. После 2017 года, когда США ужесточили санкции против Венесуэлы, последовал полный экономический коллапс, однако государственные структуры власти оказались удивительно устойчивыми. Хотя произошли некоторые изменения в характере политических элит Венесуэлы, санкции не привели к желаемым политическим переменам. Подобно случаю с Ираном, санкции в значительной степени затронули лишь гражданское население, тогда как военные и политические элиты продолжали пользоваться особым доступом к иностранной валюте, импортируемым продуктам питания и топливу. В 2021 году доклад ООН Специального докладчика по вопросу односторонних принудительных мер подчеркнул, что санкции «непропорционально» нанесли ущерб рядовым гражданам Венесуэлы, не повлияв на поведение политической элиты страны. Эта логика полностью совпадает с иранской: санкции, наложенные на государства с сильными внутренними силовыми структурами, как правило, укрепляют эти институты, а не ослабляют их. Признание этой параллели не означает отказа от использования принудительных мер в международных отношениях; оно означает необходимость тщательно учитывать, как авторитарные государства справляются с подобным давлением.
Для исследователей международных отношений это указывает на необходимость более нюансированного понимания экономического принуждения. Традиционная модель рассматривает целевое государство как единый актор, который либо подчиняется, либо сопротивляется. На практике же санкции взаимодействуют с существующими моделями политической экономики таким образом, что порождают распределительные последствия – победителей и проигравших внутри целевого государства, – которые могут систематически укреплять, а не ослаблять устойчивость режима. Будущие исследования должны уделять меньше внимания вопросу о том, «работают» ли санкции в совокупности, и больше – тому, какие внутренние акторы выигрывают, а какие страдают, и что эта карта распределения означает для политической стабильности.
С другой стороны, санкции не обязательно должны быть исключительно принудительными мерами. Они также функционируют как средства сдерживания и коммуникации. Ограничение доступа к технологиям, финансированию и сетям закупок может помочь увеличить издержки и задержать наращивание военных возможностей, особенно когда речь идёт о передовых технологиях. Более того, санкции могут транслировать последствия эскалации как целевому государству, так и его союзникам. В случае Ирана, похоже, что хотя санкции не смогли изменить приоритеты политики страны, они могли способствовать увеличению издержек, связанных с реализацией этих политик.
За пределами унитарного государства: внутрисистемная динамика режима
Важно отметить, что данный анализ не подразумевает, будто иранское государство является однородным актором, чьи интересы одинаково затрагиваются санкциями. Напротив, санкции оказали дифференцированное воздействие даже внутри режима. Технократическая элита, ответственная за экономическую политику и внешние связи, включая определённые части бюрократического аппарата, а также бизнесменов и политиков, связанных с частным сектором, пострадала от санкций, которые препятствовали их усилиям по стабилизации экономики, привлечению иностранных инвестиций и возвращению страны в международную экономическую систему. Другие элементы режима, такие как Корпус стражей Исламской революции и определённые части духовного истеблишмента, напротив, получили преимущества от санкций благодаря своей роли в неформальных торговых маршрутах, стратегических отраслях и системах генерации доходов. Это привело к внутренним противоречиям внутри режима, когда одни игроки стремятся к ограниченному взаимодействию или к смягчению санкций, тогда как другие имеют как идеологические, так и практические мотивы для сохранения конфронтационной позиции.
Заключение
Иран относится к числу наиболее жёстко санкционированных стран мира, и Исламская Республика сегодня, пожалуй, сильнее в плане экономического доминирования КСИР, внутреннего аппарата безопасности режима и его регионального военного присутствия, чем была в момент начала кампании “максимального давления”. Причина этого не в том, что санкции повсеместно неэффективны. Дело в специфической политической экономии Ирана, которая позволила государству использовать дефицит: санкции создали дефицит и ренту, которая зачастую захватывалась сетями, связанными с режимом, направляя издержки на население и выгоды – к институтам революции.
Западные политики неоднократно исходили из предположения, что достаточный уровень экономической боли приведёт к политической умеренности. Иранский случай показывает, что это предположение основано на ошибочной модели того, как авторитарные государства на самом деле реагируют на принуждение. Вместо того чтобы вынудить политические перемены, продолжительные санкции углубили экономическую империю КСИР, маргинализировали иранский частный сектор и средний класс и предоставили наиболее жёстким институтам режима прямую финансовую заинтересованность в затяжной конфронтации с Западом.
Если экономическое принуждение должно служить подлинным стратегическим целям на Ближнем Востоке и за его пределами, оно должно быть разработано с гораздо более сложным пониманием того, как целевые государства поглощают, распределяют и в конечном счёте используют внешнее давление. Случай Ирана – это не провал санкций как таковых, а провал в понимании политической экономики государств, против которых они направлены.
Ссылки
