Kaum eine Formulierung taucht in heutigen außenpolitischen Reden häufiger auf als die „regelbasierte internationale Ordnung“ (RBIO). Westliche Staats- und Regierungschefs berufen sich auf sie, wenn sie Russlands Invasion der Ukraine verurteilen, wenn sie Chinas selbstbewusstem Auftreten im Südchinesischen Meer entgegentreten oder wenn sie zu multilateraler Zusammenarbeit beim Klimaschutz aufrufen. Die Formulierung ist zum prägenden Schlagwort westlicher Außenpolitik geworden. Doch in weiten Teilen der Welt, insbesondere im Globalen Süden, löst die RBIO nicht Beruhigung aus, sondern tiefe Skepsis. Die Frage, die dieser Artikel stellt, ist daher direkt: Ist die regelbasierte internationale Ordnung tatsächlich ein universeller Rahmen, oder handelt es sich um eine selektive Ordnung, die vor allem den Interessen jener mächtigen Staaten dient, die sie entworfen haben?
Dies ist kein Argument dafür, dass internationale Regeln, Normen und Institutionen wertlos wären. Sie sind von enormer Bedeutung. Das hier vertretene Argument ist präziser: Die RBIO, wie sie derzeit konstruiert und angewendet wird, ist von strukturellen Widersprüchen durchzogen; ihre Verfechter nehmen sich selbst regelmäßig von ihren Beschränkungen aus, und ihre institutionelle Architektur spiegelt eine Machtverteilung aus der Mitte des 20. Jahrhunderts wider, die mit der heutigen Welt nicht mehr übereinstimmt. Diese Widersprüche zu verstehen, ist nicht nur für Wissenschaftler der internationalen Beziehungen wesentlich, sondern für alle, die begreifen wollen, warum ein so großer Teil der Welt das Vertrauen in das internationale System verliert.
Was ist die regelbasierte internationale Ordnung?
Bevor bewertet wird, ob die RBIO ein Mythos ist, lohnt es sich zu klären, was sie eigentlich ist. Der Begriff selbst ist erstaunlich jung. Analysten des Lowy Institute haben darauf hingewiesen, dass die Formulierung „regelbasierte Ordnung“ erst nach dem Kalten Krieg geprägt wurde, auch wenn ihre Verfechter ihre Ursprünge in der Regel auf die Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg zurückführen (Lowy Institute o. J. a). Der ältere Begriff war die „liberale internationale Ordnung“ (LIO), mit der jene Institutionen, Normen und wirtschaftlichen Arrangements beschrieben wurden, die nach 1945 vor allem von den Vereinigten Staaten und ihren Verbündeten geschaffen wurden: die Vereinten Nationen, der Internationale Währungsfonds (IWF), die Weltbank und später die Welthandelsorganisation (WTO).
Mit anderen Worten: Der eigentliche Zweck solcher Organisationen war im Idealfall immer derselbe: eine Welt, die von Normen und nicht von Macht regiert wird, in der Staaten ihre Differenzen mit friedlichen Mitteln beilegen und in der die Achtung der staatlichen Souveränität Vorrang hat. Das System, das daraus hervorging, erwies sich jedoch einerseits als „ehrgeizig und universell“ in seiner Struktur, zugleich aber als „von den Vereinigten Staaten getragen, die sich selbst als unangefochtene Führungsmacht der entstehenden Ordnung betrachteten“.
Ein Rahmen, geschaffen von den Mächtigen, für die Mächtigen
Die institutionelle Architektur der RBIO entstand in einer bestimmten historischen Phase und wurde von bestimmten Staaten geschaffen, um bestimmten vorgefassten Zwecken zu dienen. Im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen gibt es fünf ständige Mitglieder mit Vetorecht: die USA, das Vereinigte Königreich, Frankreich, Russland und China. Es genügt, dass einer dieser mächtigen Nachkriegsstaaten sein Veto einlegt, um die gemeinsamen Bemühungen der internationalen Gemeinschaft zu blockieren. „Wenn ein ständiges Mitglied in einem Konflikt selbst als Kriegspartei oder als Unterstützer einer Kriegspartei auftritt, schützt der Sicherheitsrat den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit nicht.“
Die unmittelbaren Folgen dieser Struktur sind offensichtlich. Allein im Jahr 2024 legten die Vereinigten Staaten drei Vetos gegen Resolutionen zur Gaza-Krise ein, darunter zu einer Einstellung der Feindseligkeiten und zum Antrag Palästinas auf UN-Mitgliedschaft. Russland und China wiederum machten im Zusammenhang mit der Ukraine- und der Nahostkrise von ihrem Vetorecht Gebrauch. Einem 2024 veröffentlichten Bericht von Oxfam zufolge besteht die kollektive Folge dieser Praxis darin, dass die fünf ständigen Mitglieder ihre besonderen Stimm- und Verhandlungsmächte genutzt haben, um eigene Interessen zu fördern. Dadurch litten mehr als 230 Millionen Menschen in 23 Krisen weltweit unter humanitärer Not, darunter mehr als eine Million Todesopfer.
Dies gilt nicht nur für den Sicherheitsrat, sondern auch für Organisationen wie den Internationalen Währungsfonds (IWF) und die Weltbank, in denen ein gewichtetes Abstimmungssystem gilt: Geld steht dort in direktem Zusammenhang mit Einfluss. Dadurch verfügen reichere westliche Länder über die Oberhand, wenn es darum geht, die Regeln der internationalen Finanzordnung festzulegen. Joseph Stiglitz, früherer Ökonom der Weltbank und Nobelpreisträger, argumentiert, dass die politischen Empfehlungen von IWF und Weltbank – etwa Austerität, Deregulierung und Privatisierung – Armut und Einkommensungleichheit häufig eher verschärfen als lindern. Damit werde die Souveränität von Entwicklungsländern untergraben, indem ihnen ein ausländisches Wirtschaftsmodell aufgezwungen werde, das nicht zu den lokalen Bedingungen passe. Die Strukturanpassungsprogramme der 1980er und 1990er Jahre sind vielfach dafür dokumentiert worden, Entwicklungsfortschritte rückgängig gemacht und Millionen Menschen in Lateinamerika, Afrika und Asien in Armut gestürzt zu haben.
Das Problem der Selektivität: Regeln für einige, nicht für andere
Eine der größten Schwächen der RBIO als Institution liegt möglicherweise nicht unbedingt in der Natur des Systems selbst, sondern vielmehr in der Art und Weise, wie es umgesetzt wurde. Einige der entschiedensten Verfechter der RBIO sind zugleich zu einigen der größten Brecher ihrer Regeln geworden, ein Umstand, der nicht unbemerkt geblieben ist.
Das vielleicht beste Beispiel dafür ist die Invasion des Irak im Jahr 2003, die dem Bericht der von der niederländischen Regierung eingesetzten Davids-Kommission zufolge einen Verstoß gegen das Völkerrecht darstellte. In dem Bericht heißt es, die Auslegung der UN-Sicherheitsratsresolution 1441 könne „vernünftigerweise nicht dahingehend verstanden werden, dass sie einzelnen Mitgliedstaaten den Einsatz militärischer Gewalt erlaubt“. Im Jahr 2004 bezeichnete UN-Generalsekretär Kofi Annan die Invasion als völkerrechtswidrig. Dasselbe tat Elizabeth Wilmshurst, die stellvertretende Rechtsberaterin des britischen Außenministeriums, die aus Protest zurücktrat und erklärte, die Invasion sei „ein Angriffskrieg“.
Dieser Gegensatz zwischen der internationalen Reaktion auf die russische Invasion der Ukraine, mit schnellen Sanktionen, diplomatischer Isolation und einer Verurteilungsrhetorik im Namen der regelbasierten Ordnung, und den Reaktionen vieler Akteure im Globalen Süden, die diese Ereignisse beobachtet haben, ist weithin wahrgenommen worden. Matias Spektor argumentiert, dass Entwicklungsländer durchaus Raum haben, die Selektivität und Inkonsistenz westlicher Regelsetzung zu kritisieren, gerade weil diese sich auf moralische Entscheidungsbegründungen stützt. Diese Kritik wird dadurch möglich, dass die USA und ihre Verbündeten ihre Entscheidungen mit moralischen Werten erklären, etwas, das Staaten wie China oder Russland bei der Formulierung ihrer Politik nicht in gleicher Weise tun.
Das Problem geht über historischen Groll hinaus. Der Gaza-Konflikt, der im Oktober 2023 begann, hat eine weitere Welle der Skepsis ausgelöst. Akteure des Globalen Südens – von der Bewegung der Blockfreien bis hin zu Ländern wie Südafrika, Namibia und Gambia – haben auf rechtliche Verfahren zurückgegriffen, insbesondere vor dem Internationalen Gerichtshof, um das zu kritisieren, was sie als selektive Durchsetzung des Völkerrechts betrachten. Die UN-Sicherheitsratsresolution 2728 vom März 2024, die nach einer Reihe blockierter Resolutionen einen Waffenstillstand forderte, hat viele in der Überzeugung bestärkt, dass die Ergebnisse des Sicherheitsrats stärker von den Interessen der Großmächte bestimmt werden als von einem übergeordneten Prinzip.
Die Herausforderung des Globalen Südens für die Ordnung
Die Frustration über die Doppelstandards der RBIO hat in vielen Ländern des Globalen Südens zu einer grundlegenden Neubewertung außenpolitischer Schritte geführt. Tatsächlich wurde das Ausbleiben einer Verurteilung der russischen Aggression gegen die Ukraine und die mangelnde Bereitschaft, sich den westlichen Sanktionen gegen Russland anzuschließen, von vielen westlichen Staaten als Zeichen eines Zerfalls der Einheit gedeutet. Diese Haltung kann jedoch ebenso als logische Reaktion auf Jahre verstanden werden, in denen diese Länder im Rahmen der RBIO ungerecht behandelt wurden.
Auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2024 wies Ghanas Präsident Nana Akufo-Addo auf eine innere Instabilität einer globalen Ordnung hin, in der sich der Globale Süden stets in einer benachteiligten Position wiederfindet. Auch auf dem Gipfel der G77 und Chinas im September 2023 erklärte Kubas Präsident Miguel Díaz-Canel: „Nachdem der Norden die Welt so viele Jahre lang nach seinen eigenen Interessen organisiert hat, ist nun der Süden an der Reihe, die Spielregeln festzulegen.“ Diese Äußerungen sind keine isolierten Aussagen; sie sind Ausdruck einer gemeinsamen Beschwerde von Ländern, die den größeren Teil der Staaten der Menschheit ausmachen.
Die Aufnahme weiterer Länder in BRICS – darunter Brasilien, Russland, Indien, China, Südafrika, Iran, Ägypten, Äthiopien und die Vereinigten Arabischen Emirate – ist ein Beispiel für diese Unzufriedenheit, trotz fortbestehender Konflikte innerhalb der Organisation. Zwar bietet diese Gruppe möglicherweise keine Alternative zur bestehenden Weltordnung, doch ist bemerkenswert, dass ihre wachsende Mitgliederzahl zeigt, dass immer mehr Länder kein System akzeptieren wollen, das auf westlicher Dominanz beruht. Besonders interessant ist in diesem Zusammenhang das Verhalten Indiens: Das Land unterstützt den Rahmen der RBIO in bestimmten Fällen, weigert sich jedoch, die vom Westen gezeichnete Darstellung der Ukraine als Bedrohung eben dieser Ordnung vollständig zu übernehmen.
Bedeutet das, dass die RBIO schlicht ein Mythos ist?
Es sollte festgehalten werden, dass dieses Argument nicht bedeutet, die RBIO sei eine völlig fiktive Größe oder besitze keinerlei Bedeutung. Internationale Organisationen spielen seit inzwischen fast acht Jahrzehnten eine entscheidende Rolle bei der Bewältigung von Konflikten, der Koordinierung humanitärer Hilfe, der Regulierung von Handelsbeziehungen und der Herausbildung von Normen. Es wäre intellektuell verfehlt, die Existenz der RBIO insgesamt allein deshalb zu verwerfen, weil sie sich selbst nicht zutreffend darstellt.
Festzuhalten ist vielmehr, dass die RBIO eine unvollständige Ordnung darstellt. Das bedeutet, dass sie für jene Staaten relativ gut funktioniert hat, die ihre Struktur mitgestaltet haben, innerhalb des Systems über erheblichen institutionellen Einfluss verfügen und selektive Regelsetzung im Einklang mit den eigenen Interessen betreiben. Für die große Mehrheit der Staaten der Welt war die RBIO hingegen häufig eher eine Quelle von Beschränkung als von Sicherheit.
Was Reform tatsächlich erfordern würde
Die Schwächen des RBIO-Systems anzuerkennen, sollte nicht bedeuten, die Idee einer internationalen Ordnung vollständig aufzugeben. Die zentrale Herausforderung besteht darin, die berechtigten Elemente des Projekts zu erkennen: eine regelbasierte Ordnung, in der Souveränität geachtet wird und Großmächte nicht über dem Recht stehen, und diese von jenen institutionellen Mechanismen zu trennen, die historische Ungleichheiten fortgeschrieben haben.
Eine Reform des Systems müsste mindestens drei zentrale Elemente umfassen. Erstens muss die Struktur des UN-Sicherheitsrats unter Macht- und demografischen Gesichtspunkten aktualisiert werden. Das bedeutet eine Erweiterung der Zahl ständiger Mitglieder sowie eine Neubewertung des Vetorechts. Forscher der Carnegie Endowment for International Peace haben Reformoptionen geprüft, die ohne Änderung der UN-Charta umgesetzt werden könnten, gerade weil die dafür erforderliche Einstimmigkeit der fünf ständigen Mitglieder praktisch unerreichbar ist. Ein gutes Beispiel für einen solchen Ansatz ohne Chartaänderung ist der jüngste Vorschlag Frankreichs und Mexikos, das Veto bei Massenverbrechen auszusetzen; er wird von mehr als 100 Staaten unterstützt.
Der zweite Schritt besteht darin, die internationalen Finanzinstitutionen zu reformieren, um eine echte Demokratisierung ihrer Entscheidungsprozesse zu erreichen. Das derzeitige System, in dem Stimmrechte relativ proportional zum Bruttoinlandsprodukt verteilt sind, bedeutet, dass jene Staaten, die am ehesten an Bedingungen gebunden werden, den geringsten Einfluss auf deren Ausgestaltung haben. Ein glaubwürdigerer Internationaler Währungsfonds wäre einer, der Kreditnehmerstaaten in die Governance einbindet, statt ihnen lediglich eine beratende Rolle zuzugestehen.
Der dritte und wichtigste Schritt besteht darin sicherzustellen, dass die regelbasierte internationale Ordnung nur dann Legitimität gewinnen kann, wenn ihre mächtigsten Mitglieder anerkennen, dass auch sie gleichermaßen an ihre Normen gebunden sind. Der Legitimitätsverlust des Völkerrechts nach dem Irakkrieg, die selektive Durchsetzung des humanitären Völkerrechts und der häufige Einsatz von Vetomacht, um Verbündete vor Sanktionen zu schützen, summieren sich. Jeder Fall von Heuchelei erschwert es, sich auf die Normen der RBIO zu berufen, wenn sie gebraucht werden.
Schlussfolgerung
Die regelbasierte internationale Ordnung darf nicht als bloße Fiktion verstanden werden. In vielerlei Hinsicht kann sie jedoch durchaus als Mythos gelten – in dem Sinne, dass sie als legitimierende Erzählung dient: eine Geschichte, die mächtige Staaten über ein System erzählen, das in der Realität dazu beiträgt, ihre Vorherrschaft aufrechtzuerhalten. Die wachsende Weigerung des Globalen Südens, solche Erzählungen fraglos hinzunehmen, ist weder unlogisch noch leichtfertig; vielmehr handelt es sich um eine rationale Reaktion auf jahrelange Beobachtungen von Regeln, die selektiv durchgesetzt werden, je nachdem, wer sie geltend macht.
Das Problem der regelbasierten internationalen Ordnung liegt in ihrem Mangel an Glaubwürdigkeit, und dieser lässt sich nicht durch die bloße Wiederholung ihrer Ideale beheben. Eine Lösung erfordert Reformen, die Universalität gewährleisten, die Repräsentation ausweiten, Regeln konsequent anwenden und offen mit der Diskrepanz zwischen den hochgesteckten Zielen und der konkreten Realität umgehen. Die zentrale Frage der internationalen Ordnung lautet nun, ob die Mächte, die von der bestehenden Ordnung profitieren, den politischen Willen besitzen, diese Veränderungen vorzunehmen. Bislang bleibt die Antwort ernüchternd.
Referenzen
