Peu d’expressions apparaissent aussi fréquemment dans les discours de politique étrangère contemporains que « l’ordre international fondé sur des règles » (RBIO). Les dirigeants occidentaux l’invoquent pour condamner l’invasion de l’Ukraine par la Russie, pour contrer l’affirmation de la Chine en mer de Chine méridionale, ou encore pour appeler à une coopération multilatérale sur le changement climatique. L’expression est devenue le slogan phare de la politique étrangère occidentale. Pourtant, pour une grande partie du monde — en particulier dans le Sud global — le RBIO suscite non pas de la confiance, mais un scepticisme profond. La question que pose cet article est directe : l’ordre international fondé sur des règles est-il vraiment un cadre universel, ou s’agit-il d’un arrangement sélectif servant principalement les intérêts des puissances qui l’ont conçu ?
Il ne s’agit pas ici de dire que les règles, normes et institutions internationales sont sans valeur. Elles comptent énormément. L’argument avancé est plus précis : le RBIO, tel qu’il est actuellement construit et appliqué, est truffé d’incohérences structurelles, ses défenseurs s’exemptent régulièrement de ses contraintes, et son architecture institutionnelle reflète une répartition du pouvoir du milieu du XXᵉ siècle qui ne correspond plus au monde d’aujourd’hui. Comprendre ces contradictions est essentiel non seulement pour les chercheurs en relations internationales, mais pour quiconque tente de comprendre pourquoi une grande partie du monde perd confiance dans le système international.
Qu’est-ce que l’ordre international fondé sur des règles ?
Avant d’évaluer si le RBIO est un mythe, il convient de préciser ce qu’il désigne réellement. Le terme lui-même est étonnamment récent. Des analystes de l’Institut Lowy ont noté que l’expression « ordre fondé sur des règles » a été inventée après la guerre froide, même si ses défenseurs en datent généralement les origines de l’après-Seconde Guerre mondiale (Lowy Institute n.d.a). Le concept antérieur était celui de « l’ordre international libéral » (LIO), qui décrivait les institutions, normes et arrangements économiques établis principalement par les États-Unis et leurs alliés après 1945 : l’Organisation des Nations Unies (ONU), le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale, et finalement l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
Autrement dit, l’objectif ultime de telles organisations était, idéalement, toujours le même : un monde gouverné par des normes et non par la force, dans lequel les États règlent pacifiquement leurs différends, tout en respectant la souveraineté des États. Cependant, le système qui a émergé s’est révélé, d’une part, « ambitieux et universel » dans sa structure, mais, d’autre part, « dirigé par les États-Unis, qui se considéraient comme le maître incontesté de l’ordre émergent ».
Un cadre construit par les puissants, pour les puissants
L’architecture institutionnelle du RBIO a été créée à une période spécifique de l’histoire par certains États pour servir des objectifs préconçus. Selon le Conseil de sécurité de l’ONU (CSNU), cinq membres permanents disposent du droit de veto : les États-Unis, le Royaume-Uni, la France, la Russie et la Chine. Il suffit à l’un de ces puissants États d’après-guerre d’utiliser son veto pour contrecarrer les efforts concertés de la communauté internationale. « Lorsqu’un membre permanent agit comme belligérant ou soutien d’un belligérant dans un conflit, le Conseil de sécurité ne protège pas la paix et la sécurité internationales. »
L’impact direct de cet arrangement est clair. Rien qu’en 2024, les États-Unis ont utilisé trois vetos concernant des résolutions sur la crise de Gaza, impliquant l’arrêt des hostilités et la candidature de la Palestine à l’ONU, tandis que la Russie et la Chine ont exercé leurs vetos sur les crises ukrainiennes et au Moyen-Orient. Selon un rapport publié par Oxfam en 2024, la conséquence collective de ces actions est que les P5 utilisent leurs pouvoirs de vote et de négociation pour promouvoir leurs propres intérêts, ce qui a entraîné la souffrance de plus de 230 millions de personnes ayant besoin d’aide humanitaire dans 23 crises à travers le monde, y compris plus d’un million de morts.
Cela vaut non seulement pour le Conseil de sécurité, mais également pour des organisations comme le FMI et la Banque mondiale, où le mécanisme de vote est pondéré par l’argent. Ainsi, les pays occidentaux les plus riches dominent la définition des règles en matière de finances internationales. Joseph Stiglitz, économiste à la Banque mondiale et prix Nobel, soutient que les recommandations politiques du FMI et de la Banque mondiale en matière d’austérité, de dérégulation et de privatisation tendent à augmenter, plutôt qu’à réduire, la pauvreté et les inégalités, compromettant ainsi la souveraineté des pays en développement par l’imposition d’un modèle économique étranger inadapté aux conditions locales. Les programmes d’ajustement structurel des années 1980 et 1990 sont largement documentés pour avoir inversé les progrès du développement et poussé des millions de personnes dans la pauvreté en Amérique latine, en Afrique et en Asie.
Le problème de la sélectivité : des règles pour certains, pas pour d’autres
L’une des principales faiblesses du RBIO en tant qu’institution pourrait ne pas être liée à la nature même du système, mais plutôt à la manière dont il a été mis en œuvre. Certains des plus grands promoteurs du RBIO sont également devenus parmi ses plus grands contrevenants, ce qui n’est pas passé inaperçu.
Peut-être le meilleur exemple est l’invasion de l’Irak en 2003, qui, selon le rapport de la Commission Davids établie par le gouvernement néerlandais, constituait une violation du droit international. Selon le rapport : « l’interprétation de la résolution 1441 du Conseil de sécurité de l’ONU ne peut raisonnablement être interprétée comme autorisant les États membres individuels à recourir à la force militaire ». En 2004, le Secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, a qualifié l’invasion d’illégale au regard du droit international, tout comme Elizabeth Wilmshurst, conseillère juridique adjointe du Foreign Office britannique, qui a démissionné en déclarant que l’invasion constituait « un crime d’agression ».
Ce contraste entre la réaction internationale à l’invasion de l’Ukraine par la Russie, avec ses sanctions rapides, son isolement diplomatique et son langage de condamnation fondé sur les règles, et la perception des pays du Sud global, a été reconnu. Matias Spektor affirme que les pays en développement ont la possibilité de critiquer la sélectivité et l’incohérence de la création des règles occidentales, en raison de leur dépendance à la moralité pour justifier leurs décisions. Cette critique est possible parce que les États-Unis et leurs alliés se basent sur des valeurs morales pour expliquer leurs décisions, ce que des pays comme la Chine ou la Russie ne font pas lors de l’élaboration de leurs politiques.
Le problème dépasse la rancune historique. Le conflit de Gaza, commencé en octobre 2023, a suscité un nouveau flot de scepticisme. Les acteurs du Sud global, du Mouvement des Non-Alignés à des pays comme l’Afrique du Sud, la Namibie et la Gambie, ont eu recours à des procédures juridiques, notamment la Cour internationale de justice, pour critiquer ce qu’ils perçoivent comme une application sélective du droit international. La résolution de cessez-le-feu 2728 du Conseil de sécurité de l’ONU en mars 2024, qui a suivi une série de résolutions bloquées par veto, a convaincu beaucoup que les décisions du Conseil sont davantage dictées par les intérêts des grandes puissances que par un principe universel.
Le défi du Sud global pour l’ordre international
Les frustrations liées aux doubles standards affichés par le RBIO ont conduit à une réévaluation majeure des politiques étrangères dans de nombreux pays du Sud global. En fait, le manque de condamnation face à l’agression russe en Ukraine et le refus de rejoindre l’Occident dans l’imposition de sanctions ont été perçus par beaucoup de nations occidentales comme un signe d’éclatement de l’unité. Cependant, cette attitude peut simplement être vue comme une réaction logique après des années de traitement inéquitable dans le cadre du RBIO.
Lors de la Conférence de sécurité de Munich en 2024, le président du Ghana, Nana Akufo-Addo, a souligné une instabilité inhérente dans un ordre mondial où le Sud global se retrouve toujours en position défavorisée. De plus, lors du sommet G77 et Chine en septembre 2023, le président de Cuba, Miguel Díaz-Canel, a déclaré : « Après tant d’années, le Nord a organisé le monde selon ses propres intérêts ; maintenant, c’est au Sud de définir les règles du jeu. » Ces déclarations ne sont pas des propos isolés ; elles représentent l’expression collective du mécontentement de pays formant la majorité des nations de l’humanité.
La formation de nouveaux membres au sein des BRICS, y compris le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine, l’Afrique du Sud, l’Iran, l’Égypte, l’Éthiopie et les Émirats arabes unis, illustre ce mécontentement malgré les conflits internes au sein de l’organisation. Bien que ce groupe n’offre pas nécessairement une alternative à l’ordre mondial existant, il est notable que son nombre croissant démontre que de plus en plus de pays refusent un système basé sur la domination occidentale. Il est particulièrement intéressant de noter le comportement de l’Inde à cet égard : elle soutient parfois le cadre du RBIO, mais refuse d’accepter l’image de l’Ukraine construite par l’Occident comme une menace pour le même ordre.
Le RBIO est-il simplement un mythe ?
Il convient de préciser que cet argument n’implique pas que le RBIO soit une entité totalement fictive ou dépourvue de toute importance. Les organisations internationales ont joué un rôle crucial dans la gestion des conflits, la coordination des secours humanitaires, la régulation des échanges commerciaux et l’établissement de normes depuis près de huit décennies. Il serait intellectuellement faux de discréditer l’existence entière du RBIO simplement sur l’hypothèse qu’il se présente fidèlement.
Ce qu’il faut souligner, c’est que le RBIO représente un ordre incomplet. Cela signifie qu’il a relativement bien fonctionné pour les États ayant contribué à façonner sa structure, exerçant un pouvoir institutionnel considérable et appliquant les règles de manière sélective selon leurs propres intérêts. Pour la grande majorité des nations du monde, le RBIO a souvent été plus une source de contraintes qu’une source de sécurité.
Ce que la réforme nécessiterait réellement
Ne pas reconnaître les limites du système RBIO ne signifie pas qu’il faille abandonner complètement l’idée d’un ordre international. Le principal défi consiste à reconnaître les aspects valides du projet : un ordre fondé sur des règles, où la souveraineté est respectée et où les grandes puissances ne se situent pas au-dessus de la loi, distinct des mécanismes institutionnels spécifiques qui ont perpétué les inégalités au fil de l’histoire.
Une réforme du système doit comprendre, au minimum, trois volets principaux. Tout d’abord, il est nécessaire de mettre à jour la structure du Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) en termes de pouvoir et de considérations démographiques, ce qui implique d’augmenter le nombre de membres permanents ainsi que de reconsidérer le droit de veto. Aucune option de réforme nécessitant une modification de la Charte n’a été envisagée par les chercheurs du Carnegie Endowment for International Peace, qui ont identifié des réformes pouvant être mises en œuvre sans amender la Charte malgré l’exigence quasi impossible d’unanimité parmi les cinq membres permanents (P5). Une proposition récente faite par la France et le Mexique visant à suspendre le veto sur les crimes de masse, soutenue par plus de 100 pays, constitue un bon exemple de cette approche dite “sans amendement”.
La deuxième étape consiste à réformer les institutions financières internationales afin de créer une véritable démocratisation du processus décisionnel en leur sein. Le système actuel, où les droits de vote sont relativement proportionnels au PIB, fait que les États les plus susceptibles d’être soumis à des conditions ont le moins de poids dans sa construction. Un Fonds monétaire international (FMI) plus crédible inclurait les États emprunteurs dans le processus de gouvernance, au lieu de leur réserver un rôle purement consultatif.
La troisième et dernière étape, la plus essentielle, consiste à garantir que le Règles-Based International Order (RBIO) ne puisse obtenir une légitimité que si ses membres puissants reconnaissent qu’ils sont également tenus de respecter ses normes. La perte de légitimité du droit international après la guerre en Irak, l’application sélective des lois humanitaires et l’usage fréquent des droits de veto pour protéger des alliés des sanctions s’accumulent. Chaque instance d’hypocrisie rend plus difficile le recours aux normes du RBIO lorsque cela est nécessaire.
Conclusion
L’ordre international fondé sur des règles ne doit pas être compris comme une pure fiction, mais, à bien des égards, il peut certainement être qualifié de mythe, au sens où il sert de récit légitimant — un récit raconté par les nations puissantes à propos d’un système qui, en réalité, fonctionne pour maintenir leur domination. La réticence croissante du Global South à accepter ces récits sans question n’est ni illogique ni irréfléchie ; elle constitue plutôt une réaction rationnelle après des années d’observation de règles appliquées de manière sélective selon qui en fait la revendication.
Pour le RBIO, le problème réside dans son manque de crédibilité, qui ne peut être résolu par une simple répétition de ses idéaux. Résoudre ce problème exige une réforme garantissant l’universalité, une représentation accrue, une application cohérente des règles et une transparence quant à l’écart entre ses objectifs ambitieux et ses réalités concrètes. La question centrale de la gouvernance internationale est désormais de savoir si les puissances occupant l’ordre actuel disposent de la volonté politique nécessaire pour effectuer ces changements. À ce jour, la réponse reste décourageante.
Références
