Pocas expresiones aparecen con tanta frecuencia en los discursos contemporáneos de política exterior como el “orden internacional basado en reglas” (RBIO, por sus siglas en inglés). Los líderes occidentales lo invocan al condenar la invasión rusa de Ucrania, al responder a la creciente firmeza de China en el Mar de China Meridional y al pedir cooperación multilateral frente al cambio climático. La frase se ha convertido en el lema definitorio de la política exterior occidental. Sin embargo, para gran parte del mundo — especialmente en el Sur Global — el RBIO no genera tranquilidad, sino un profundo escepticismo. La pregunta que plantea este artículo es directa: ¿es el orden internacional basado en reglas un marco verdaderamente universal o un arreglo selectivo que sirve principalmente a los intereses de los Estados poderosos que lo diseñaron?
Esto no significa que las reglas, normas e instituciones internacionales carezcan de valor. Son enormemente importantes. El argumento aquí es más preciso: el RBIO, tal como está construido y aplicado actualmente, está lleno de inconsistencias estructurales; sus defensores se eximen rutinariamente de sus propias restricciones; y su arquitectura institucional refleja una distribución del poder de mediados del siglo XX que ya no corresponde al mundo actual. Comprender estas contradicciones es esencial no solo para los estudiosos de las relaciones internacionales, sino para cualquiera que intente entender por qué gran parte del mundo está perdiendo la confianza en el sistema internacional.
¿Qué es el orden internacional basado en reglas?
Antes de evaluar si el RBIO es un mito, vale la pena aclarar qué es en realidad. El término en sí es sorprendentemente reciente. Analistas del Lowy Institute han señalado que la expresión “orden basado en reglas” fue acuñada después de la Guerra Fría, aunque sus defensores suelen situar su origen en el acuerdo posterior a la Segunda Guerra Mundial (Lowy Institute n.d.a). El concepto anterior era el “orden internacional liberal” (LIO, por sus siglas en inglés), que describía las instituciones, normas y arreglos económicos establecidos principalmente por Estados Unidos y sus aliados después de 1945: las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y, con el tiempo, la Organización Mundial del Comercio (OMC).
En otras palabras, el objetivo último detrás de estas organizaciones ha sido, idealmente, uno y el mismo: un mundo gobernado por normas, no por el poder, en el que los Estados resuelvan sus diferencias por medios pacíficos y en el que prevalezca el respeto a la soberanía de los Estados. Sin embargo, el sistema que surgió resultó ser, por un lado, “ambicioso y universal” en su estructura, pero al mismo tiempo “impulsado por Estados Unidos, que se consideraba el gobernante indiscutible del orden emergente”.
Un marco construido por los poderosos, para los poderosos
La arquitectura institucional del RBIO fue creada durante un periodo específico de la historia por ciertos Estados para cumplir objetivos previamente establecidos. Según el Consejo de Seguridad de la ONU (CSNU), existen cinco miembros permanentes que tienen derecho a ejercer poder de veto en el Consejo: Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, Rusia y China. Y basta con que cualquiera de estos poderosos Estados de la posguerra utilice su veto para frustrar los esfuerzos concertados de la comunidad internacional. “Cuando un miembro permanente actúa como beligerante o como apoyo de un beligerante en un conflicto, el Consejo de Seguridad no protege la paz y la seguridad internacionales.”
El impacto directo de este sistema es claro. Solo en 2024, Estados Unidos utilizó tres vetos en resoluciones relacionadas con la crisis de Gaza, incluyendo el cese de hostilidades y la solicitud de membresía de Palestina en la ONU, mientras que Rusia y China hicieron uso de su poder de veto respecto a las crisis de Ucrania y Medio Oriente. Según un informe de Oxfam de 2024, la consecuencia colectiva de estas acciones es que los P5 han utilizado sus poderes especiales de votación y negociación para promover sus propios intereses, lo que ha resultado en el sufrimiento de más de 230 millones de personas necesitadas de ayuda humanitaria debido a 23 crisis en todo el mundo, incluyendo más de un millón de muertes.
Esto no solo ocurre en el Consejo de Seguridad, sino también en organizaciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, donde existe un mecanismo de votación ponderada en el que el dinero está directamente relacionado con la influencia. Así, los países occidentales más ricos tienen ventaja al definir las reglas de las finanzas internacionales. El economista y premio nobel, Joseph Stiglitz, quien trabajó en el Banco Mundial, sostiene que las recomendaciones de política del FMI y el Banco Mundial en materia de austeridad, desregulación y privatización tienden a aumentar, en lugar de reducir, la pobreza y la desigualdad de ingresos, comprometiendo así la soberanía de los países en desarrollo mediante la imposición de un modelo económico extranjero que no se adapta a las condiciones locales. Los programas de ajuste estructural de las décadas de 1980 y 1990 han sido ampliamente documentados por revertir avances en desarrollo y empujar a millones de personas a la pobreza en América Latina, África y Asia.
El problema de la selectividad: reglas para algunos, no para otros
Una de las principales debilidades del RBIO como institución puede no estar necesariamente relacionada con la naturaleza del sistema en sí, sino con la forma en que ha sido implementado. Algunos de los mayores defensores del RBIO también se han convertido en algunos de sus mayores infractores, algo que no ha pasado desapercibido.
Quizás el mejor ejemplo de esto es la invasión de Irak en 2003, que según el informe de la Comisión Davids establecida por el gobierno neerlandés fue una violación del derecho internacional. Según el informe, “la interpretación de la resolución 1441 del Consejo de Seguridad de la ONU no puede interpretarse razonablemente como una autorización a los Estados miembros individuales para usar la fuerza militar”. En 2004, el secretario general de la ONU, Kofi Annan, describió la invasión como ilegal bajo el derecho internacional, al igual que la asesora legal adjunta del Ministerio de Relaciones Exteriores del Reino Unido, Elizabeth Wilmshurst, quien renunció a su cargo afirmando que la invasión fue “un crimen de agresión”.
Se ha reconocido el contraste entre la respuesta internacional a la invasión rusa de Ucrania — con sanciones rápidas, aislamiento diplomático y una retórica de condena enmarcada en el lenguaje del orden basado en reglas — y las respuestas de países del Sur Global que han observado los acontecimientos. Matias Spektor sostiene que existe espacio para que los países en desarrollo critiquen la selectividad e inconsistencia de la creación de normas occidentales debido a su dependencia de la moral en la toma de decisiones. Esta crítica es posible porque Estados Unidos y sus aliados recurren a valores morales para explicar sus decisiones, algo que países como China o Rusia no hacen al formular sus políticas.
Pero el problema va más allá de un resentimiento histórico. El conflicto en Gaza, iniciado en octubre de 2023, ha provocado otra ola de escepticismo. Actores del Sur Global, desde el Movimiento de Países No Alineados hasta países como Sudáfrica, Namibia y Gambia, han recurrido a procesos legales, especialmente a la Corte Internacional de Justicia, para criticar lo que consideran una aplicación selectiva del derecho internacional. La resolución 2728 del Consejo de Seguridad de la ONU de marzo de 2024, que siguió a una serie de resoluciones vetadas, ha convencido a muchos de que los resultados del Consejo están determinados más por los intereses de las grandes potencias que por cualquier principio general.
El desafío del Sur Global al orden
Las frustraciones por los dobles estándares exhibidos por el RBIO han llevado a una reevaluación importante de las posturas de política exterior en muchos países del Sur Global. De hecho, la falta de condena a la agresión rusa en Ucrania y la falta de disposición para unirse a Occidente en la imposición de sanciones al país han sido percibidas por muchas naciones occidentales como una señal del colapso de la unidad. Sin embargo, esta actitud puede entenderse simplemente como una reacción lógica después de años de haber sido tratados de manera injusta bajo el marco del RBIO.
En la Conferencia de Seguridad de Múnich de 2024, el presidente de Ghana, Nana Akufo-Addo, señaló una inestabilidad inherente en un orden global donde el Sur Global siempre se encuentra en una posición de desventaja. Asimismo, en la cumbre del G77 y China en septiembre de 2023, el presidente de Cuba, Miguel Díaz-Canel, declaró:
“Después de tantos años en que el Norte organizó el mundo según sus propios intereses; ahora le toca al Sur establecer las reglas del juego”. Estas declaraciones no son aisladas; son una expresión colectiva de las quejas de países que representan la mayor parte de la humanidad.
La incorporación de más países al grupo BRICS — Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica, Irán, Egipto, Etiopía y Emiratos Árabes Unidos — es un ejemplo de este descontento, a pesar de las tensiones internas dentro de la organización. Aunque este grupo no ofrece necesariamente una alternativa al orden mundial existente, su crecimiento muestra que más países no desean un sistema basado en el dominio occidental. Es especialmente interesante el comportamiento de India en este contexto, ya que en algunos casos apoya el marco del RBIO, pero se niega a aceptar la visión occidental de Ucrania como una amenaza para ese mismo orden.
¿Significa esto de que el RBIO es simplemente un mito?
Debe señalarse que este argumento no implica que el RBIO sea una entidad completamente ficticia ni que carezca de toda relevancia. Las organizaciones internacionales han desempeñado un papel crucial en la gestión de conflictos, la coordinación de esfuerzos de ayuda humanitaria, la regulación de las relaciones comerciales y el establecimiento de normas durante casi ocho décadas. Sería intelectualmente incorrecto desacreditar toda la existencia del RBIO basándose únicamente en la suposición de que se describe a sí mismo de manera completamente fiel.
Lo que debe afirmarse es que el RBIO representa un orden incompleto. Esto significa que ha funcionado relativamente bien para aquellos Estados que han contribuido a moldear su estructura, que poseen un poder institucional considerable dentro del sistema y que ejercen la creación selectiva de reglas de acuerdo con sus propios intereses. Para la gran mayoría de los países del mundo, el RBIO ha sido con frecuencia una fuente de restricción más que de seguridad.
Qué requeriría realmente una reforma
No reconocer las deficiencias del sistema RBIO no debería implicar abandonar por completo la idea de un orden internacional. El desafío principal consiste en reconocer los aspectos válidos del proyecto: un orden basado en reglas donde la soberanía sea valorada y donde las grandes potencias no estén por encima de la ley, diferenciándolo de los mecanismos institucionales específicos que han perpetuado la desigualdad a lo largo de la historia.
Una reforma del sistema debe incluir, al menos, tres partes principales. Primero, es necesario actualizar la estructura del CSNU en términos de poder y consideraciones demográficas, lo que implicaría aumentar el número de miembros permanentes y reconsiderar el derecho de veto. No se han considerado opciones de reforma por parte de investigadores del Carnegie Endowment for International Peace, quienes han identificado reformas que pueden realizarse sin modificar la Carta, a pesar del requisito casi imposible de unanimidad entre los países del P5. Una propuesta reciente de Francia y México para suspender el veto en casos de crímenes de atrocidades masivas, respaldada por más de 100 países, es un buen ejemplo de este enfoque sin enmiendas.
El segundo paso implica reformar las instituciones financieras internacionales para crear una verdadera democratización en la toma de decisiones. El sistema actual, en el que los derechos de voto son relativamente proporcionales al PIB, significa que los Estados que probablemente estarán sujetos a condicionalidad tienen la menor influencia en su diseño. Un FMI más creíble es aquel que incluye a los países prestatarios en el proceso de gobernanza en lugar de tener solo un rol consultivo.
El tercer y más esencial paso consiste en asegurar que el RBIO solo pueda ganar legitimidad si sus miembros más poderosos reconocen que también están obligados por sus normas. La pérdida de legitimidad del derecho internacional tras la guerra de Irak, la aplicación selectiva del derecho humanitario y el uso frecuente del veto para proteger aliados de sanciones se acumulan. Cada caso de hipocresía hace más difícil apelar a las normas del RBIO cuando se necesitan.
Conclusión
El orden internacional basado en reglas no debe entenderse como una ficción absoluta, pero en muchos aspectos ciertamente califica como un mito, en el sentido de que funciona como una narrativa legitimadora: una historia contada por las naciones poderosas sobre un sistema que, en la realidad, opera para mantener su dominio. La creciente negativa del Sur Global a aceptar estas narrativas sin cuestionarlas no es ni ilógica ni imprudente; más bien, es una reacción racional ante años de observar reglas que se aplican de manera selectiva según quién las invoque.
Para el RBIO, el problema radica en su falta de credibilidad, la cual no puede resolverse mediante la simple repetición de sus ideales. Resolverlo exige una reforma que garantice la universalidad, aumente la representación, aplique las reglas de manera consistente y reconozca abiertamente la brecha entre sus altos objetivos y sus realidades concretas. La cuestión central de la gobernanza internacional es ahora si las potencias del orden existente tienen la voluntad política para realizar esos cambios. Hasta ahora, la respuesta sigue siendo desalentadora.
Referencias
