Die Regierung El Salvadors hat die Sicherheitspolitik des Landes grundlegend reformiert und die Gewalt der Banden beendet. Damit wurde ein Faktor beseitigt, der lange als das größte Hindernis für die wirtschaftliche Entwicklung galt. In Bereichen wie Auswanderung, Exporten und Investitionen sind messbare Verbesserungen zu verzeichnen – bislang hat sich das Wirtschaftswachstum jedoch nur moderat beschleunigt.
El Salvador ist ein kleines Land mit 6,4 Millionen Einwohnern und grenzt an Guatemala, Honduras und Nicaragua. Sein Präsident Nayib Bukele gehört zu den beliebtesten, zugleich aber auch umstrittensten Staatschefs der westlichen Hemisphäre. Seine Politik – von der Einführung der Kryptowährung Bitcoin als gesetzliches Zahlungsmittel bis zum Aufbau eines weitreichenden Sicherheitsstaates – hat das Land immer wieder ins internationale Rampenlicht gerückt. Anders als die Einführung von Bitcoin, die zwar enorme mediale Aufmerksamkeit, aber keine nennenswerten materiellen Vorteile brachte, hat das harte Vorgehen gegen Banden den Alltag in einem Land grundlegend verändert, das bis vor Kurzem zu den gewalttätigsten der Welt gehörte.
Über Jahrzehnte hinweg waren sich Forscher weitgehend einig, dass Kriminalität eines der zentralen Hindernisse für die wirtschaftliche Entwicklung El Salvadors darstellte. Gewalt trieb Menschen zur Auswanderung, schreckte Investoren ab, erhöhte die Kosten für Unternehmen und trug dazu bei, das Land in einer lang anhaltenden Phase niedrigen Wachstums festzuhalten.
Die Sicherheitspolitik von Präsident Bukele hat dieses Hindernis im Wesentlichen beseitigt. Wenn die frühere Diagnose zutraf, müsste El Salvadors Wirtschaft nun boomen. Doch die bisherige Beweislage ist nicht eindeutig. Tötungsdelikte und Straßenraub sind drastisch zurückgegangen, die Auswanderung hat sich verlangsamt und die Investitionen sind gestiegen – doch das Wachstum hat sich nur moderat verbessert, und die Exportbasis des Landes bleibt schmal.
Der Fall El Salvador ist auch für andere lateinamerikanische Länder wie Mexiko von großer Bedeutung, die weiterhin mit tief verwurzelten Problemen durch Kriminalität und Gewalt konfrontiert sind. Auch wenn es noch zu früh ist, um endgültige Schlussfolgerungen zu ziehen, zeigt El Salvador, dass Sicherheit zwar eine notwendige Voraussetzung für Wohlstand ist, für sich genommen jedoch noch keine Wachstumsstrategie darstellt.
Die alte Falle: Wie hat der Bürgerkrieg El Salvador zurückgeworfen?
El Salvador hat sich nie vollständig von seinem Bürgerkrieg erholt, der von 1979 bis 1992 dauerte und schätzungsweise 75.000 Menschenleben forderte. Obwohl die Wirtschaft seit Anfang der 1990er-Jahre kontinuierlich gewachsen ist, hat sich der relative Lebensstandard des Landes kaum verbessert.
Vor dem Konflikt lag das Pro-Kopf-Einkommen El Salvadors bei ungefähr 11 bis 12 Prozent des US-Niveaus – mit anderen Worten: Amerikaner waren etwa acht- bis neunmal wohlhabender (siehe Abbildung 1). Während des Krieges sank das relative Einkommen El Salvadors auf rund 6 bis 7 Prozent des US-Niveaus. Das Land erreichte schließlich wieder sein absolutes Einkommensniveau von vor der Krise, konnte jedoch im Vergleich zu reicheren Volkswirtschaften nur einen kleinen Teil des zuvor verlorenen Bodens gutmachen.
Abbildung 1: BIP pro Kopf El Salvadors im Verhältnis zu den Vereinigten Staaten (in konstanten US-Dollar von 2015)
Quelle: Berechnungen des Autors auf Grundlage der World Development Indicators
Die Exporte El Salvadors erzählen eine ähnliche Geschichte. Seit dem Ende des Bürgerkriegs ist es dem Land nicht gelungen, einen neuen, besonders dynamischen Exportsektor zu entwickeln. Textilien, lange Zeit eine der wichtigsten Exportbranchen, haben seit einem Jahrzehnt kontinuierlich an Anteil am Weltmarkt verloren – nachdem sie im Jahrzehnt zuvor bereits stagniert hatten. Die Landwirtschaft blieb weitgehend stabil, während andere Sektoren klein geblieben sind (siehe Abbildung 2).
Die Platzierung El Salvadors im Economic Complexity Index – der die relative Komplexität der Produktionsfähigkeiten eines Landes misst – wirkt auf den ersten Blick positiv, allerdings nur oberflächlich. Zwar ist El Salvador in der Rangliste an elf anderen Ländern vorbeigezogen, doch wurden dem Exportkorb lediglich einige wenige neue Güter hinzugefügt, und ihr Beitrag zum Pro-Kopf-Einkommen war mit rund 7 US-Dollar pro Person und Jahr vernachlässigbar.
Abbildung 2: Anteil am Weltmarkt nach Sektor, 1995–2024
Quelle: Atlas of Economic Complexity, Berechnungen des Autors Anmerkung: Die grauen Linien umfassen Dienstleistungen, Chemikalien, Metalle, Elektronik, Mineralien, Steinwaren, Maschinen und Fahrzeuge.
Die Exporte sind in den vergangenen 20 Jahren um rund 11 Prozentpunkte auf 33 Prozent des BIP gestiegen. Die Zusammensetzung dieses Zuwachses ist jedoch nicht ideal. Die Gewinne stammen nicht aus Exporten des verarbeitenden Gewerbes und der Industrie – also aus Sektoren mit positiven gesamtwirtschaftlichen Ausstrahlungseffekten –, die real pro Kopf stagniert haben.
Stattdessen gingen die Zuwächse vor allem auf Reisen und Tourismus zurück. Dieser Bereich stieg von rund 30 US-Dollar pro Kopf im Jahr 1995 auf etwa 550 US-Dollar im Jahr 2024 – eine beachtliche Entwicklung für ein Land, das früher vor allem für tief verwurzelte Gewalt bekannt war (siehe Abbildung 3). Dennoch dürfte ein hauptsächlich vom Tourismus getragenes Wachstum kaum ausreichen, um jene Produktivitätsgewinne, Zuliefernetzwerke, Technologietransfers und Qualifikationseffekte hervorzubringen, die mit komplexeren handelbaren Wirtschaftssektoren verbunden sind.
Abbildung 3: Reale Pro-Kopf-Exporte nach Sektor, 1995–2024
Quelle: Berechnungen des Autors auf Grundlage der World Development Indicators
Diese Stagnation war bereits gut diagnostiziert. Vor Bukele beschrieben nationale und internationale Entwicklungsinstitutionen, Wissenschaftler und politische Analysten El Salvador weitgehend als in einem sich selbst verstärkenden „Niedrigwachstumsgleichgewicht“ gefangen. Hohe Kriminalität und Gewalt förderten die Auswanderung in die Vereinigten Staaten und andere Länder, verringerten inländische Investitionen und den Konsum, zwangen Unternehmen zu Ausgaben für Schutz und Erpressung und veranlassten den Staat, knappe Ressourcen für Sicherheitsmaßnahmen aufzuwenden.
Schwaches Wachstum, eine geringe Schaffung neuer Arbeitsplätze und begrenzte öffentliche Investitionen führten wiederum zu hoher Arbeitslosigkeit, weiterer Kriminalität und zusätzlicher Auswanderung. Das Ergebnis war ein Land mit zu geringen Investitionen, zu hoher Abwanderung, schwachem Produktivitätswachstum und begrenztem fiskalischem Spielraum.
Wie haben sich die Veränderungen in der Sicherheitspolitik auf El Salvador ausgewirkt?
Kurz nach seinem Amtsantritt setzte Bukele eine Sicherheitspolitik um, die nur als drakonisch bezeichnet werden kann. Indem die Regierung große Zahlen mutmaßlicher Bandenmitglieder festnahm und inhaftierte – weitgehend ohne rechtsstaatliche Verfahrensgarantien –, schwächte sie die Macht jener Banden, die über Jahrzehnte ganze Stadtviertel kontrolliert, Unternehmen erpresst und den Alltag der Bevölkerung geprägt hatten.
Die menschenrechtlichen Kosten dieser Politik waren erheblich. Die im Rahmen des Ausnahmezustands eingesetzten Befugnisse haben grundlegende rechtliche Schutzmechanismen geschwächt, bei Massenverhaftungen wurden zahlreiche Menschen ohne Gerichtsverfahren inhaftiert, und die Unschuldsvermutung wurde weitgehend ausgehöhlt.
Dennoch war die Politik außerordentlich wirksam und populär. Die Rate vorsätzlicher Tötungsdelikte ist in El Salvador innerhalb weniger Jahre von mehr als 50 pro 100.000 Einwohner auf etwa zwei gesunken. Das Land ist heute deutlich sicherer als seine Nachbarstaaten (siehe Abbildung 4).
Abbildung 4: Rate vorsätzlicher Tötungsdelikte nach Ländern
Quellen: World Development Indicators; UNODC; Policía Nacional Civil
Die Bedeutung dieses Wandels lässt sich kaum überschätzen. In einem Umfeld hoher Kriminalität müssen Unternehmen nicht nur die üblichen Kosten für Kapital, Löhne und Steuern tragen, sondern auch eine Vielzahl versteckter Kosten – darunter Erpressung, Sicherheitsausgaben, eingeschränkte Mobilität, Bedrohungen für Beschäftigte und Unsicherheit darüber, ob Investitionen geschützt werden können. Für private Haushalte gelten ähnliche Einschränkungen.
Ein deutlicher Rückgang der Bandenaktivität sollte es daher erleichtern, zu arbeiten, zu reisen, Unternehmen zu gründen, die Schule weiter zu besuchen und zu investieren. Neben den offensichtlichen Verbesserungen der Lebensqualität durch geringere Kriminalität entsteht dadurch auch ein struktureller wirtschaftlicher Effekt.
Auch die Auswanderung hat sich deutlich verlangsamt. Während und nach dem Bürgerkrieg verließen Salvadorianer das Land in großer Zahl; in einzelnen Jahren wanderten zwischen 0,5 und 2 Prozent der Bevölkerung aus. Dieser Exodus erklärt mit, warum heute rund 2,5 Millionen Salvadorianer in den Vereinigten Staaten leben, verglichen mit 6,4 Millionen Menschen in El Salvador selbst.
Heute liegt die Nettomigration gemessen an der Bevölkerungsgröße nahe ihrem niedrigsten Stand seit 1970 (siehe Abbildung 5). Die gesunkene Kriminalität dürfte ein Teil der Erklärung sein, auch wenn die strengere Kontrolle der Grenze zwischen Mexiko und den Vereinigten Staaten ebenfalls eine Rolle gespielt hat.
Abbildung 5: Nettomigration als Anteil an der Bevölkerung El Salvadors, 1960–2024
Quelle: Berechnungen des Autors auf Grundlage der World Development Indicators
Auch die Investitionen sind deutlich gestiegen. Bevor Bukele sein Amt antrat, lag die Bruttoanlageinvestitionsquote im Allgemeinen zwischen 15 und 18 Prozent des BIP und damit unter dem Niveau einiger vergleichbarer Länder in der Region. Inzwischen beträgt sie rund 23 Prozent des BIP und liegt damit ungefähr auf dem Niveau von Honduras und Nicaragua (siehe Abbildung 6).
Dieser Anstieg ist bedeutsam, weil er darauf hindeutet, dass Unternehmen, Haushalte und/oder der Staat einen größeren Anteil der wirtschaftlichen Ressourcen für die Zukunft einsetzen, anstatt lediglich den durch den Rückgang der Gewalt entstandenen Überschuss zu konsumieren. Allerdings ist es noch zu früh, um genau zu sagen, welche Sektoren von diesen Investitionen profitieren.
Abbildung 6: Anlageinvestitionen als Anteil am BIP, 2010–2024
Quelle: Berechnungen des Autors auf Grundlage der World Development Indicators
Wie sieht es mit dem allgemeinen Wirtschaftswachstum aus?
Wenn die frühere Diagnose zutraf, hätten diese drei Veränderungen – bei Kriminalität, Auswanderung und Investitionen – das Wirtschaftswachstum erheblich beschleunigen müssen. Ein Land, das sicherer ist, mehr Arbeitskräfte im Land hält und stärker investiert, sollte schneller wachsen.
El Salvador ist tatsächlich schneller gewachsen, allerdings weniger stark, als es angesichts des Ausmaßes des sicherheitspolitischen Wandels zu erwarten gewesen wäre. Vor der Covid-19-Pandemie und vor Bukeles neuer Sicherheitspolitik wuchs das BIP pro Kopf mit einer durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate von rund 2,2 Prozent. Für die Zeit nach der Pandemie, in der die Kriminalität stark zurückging, liegt der vergleichbare Wert bei 2,8 Prozent – eine moderate Verbesserung (siehe Abbildung 7). Dadurch hat sich die Zeit, die benötigt wird, um den Lebensstandard zu verdoppeln, von rund 32 Jahren auf etwa 25 Jahre verkürzt. Von einem entscheidenden wirtschaftlichen Durchbruch kann jedoch noch nicht gesprochen werden.
Abbildung 7: Wachstum des realen BIP pro Kopf, 2015–2025
Quelle: Berechnungen des Autors auf Grundlage der World Development Indicators
Dafür gibt es durchaus plausible und weniger besorgniserregende Erklärungen. Es braucht Zeit, bis sich verbesserte Rahmenbedingungen in konkrete Investitionspläne übersetzen, und wiederum Zeit, bis diese Investitionen tatsächlich wirtschaftliche Produktion hervorbringen. Unternehmen müssen zunächst Chancen identifizieren, Finanzierungen sichern, Arbeitskräfte einstellen, Produktionsstätten errichten und neue Märkte erschließen. Der Tourismus kann auf eine verbesserte Sicherheitslage vergleichsweise schnell reagieren, doch im verarbeitenden Gewerbe, in der Logistik und bei höherwertigen Dienstleistungen sind die Vorlaufzeiten deutlich länger. Der erkennbare Anstieg des Wachstums im Jahr 2025 könnte ein Hinweis darauf sein, dass sich die wirtschaftlichen Erträge nun allmählich materialisieren.
Die Daten zu ausländischen Direktinvestitionen (FDI) fallen jedoch weniger ermutigend aus. Bislang ist kein deutlicher Investitionsschub zu erkennen. Die FDI haben sich lediglich von dem Einbruch im Jahr 2022 erholt, als die Finanzmärkte angesichts von Sorgen über die Fiskalpolitik und das Bitcoin-Experiment ein hohes Risiko eines Staatsbankrotts einpreisten (siehe Abbildung 8). Von jenem anhaltenden Anstieg, den man erwarten würde, wenn ausländische Unternehmen in großer Zahl neue produktive Kapazitäten in El Salvador aufbauen wollten, ist bislang noch nichts zu sehen.
Das ist deshalb wichtig, weil ausländische Direktinvestitionen nicht nur Kapital mit sich bringen. Sie fördern auch den Transfer von Technologie und Managementwissen, eröffnen Zugang zu Märkten, schaffen Zulieferbeziehungen und ermöglichen Ausbildung und Qualifizierung – mit positiven Ausstrahlungseffekten auf die gesamte Volkswirtschaft.
Abbildung 8: Zuflüsse ausländischer Direktinvestitionen als Anteil am BIP, 2010–2024
Quelle: Berechnungen des Autors auf Grundlage der World Development Indicators
Auch die jüngsten Exportdaten weisen in dieselbe Richtung. Die geringere Kriminalität hat El Salvador möglicherweise sicherer und attraktiver gemacht, doch eine breit angelegte Transformation der handelbaren Wirtschaftssektoren ist bislang nicht erkennbar. Das Land exportiert mehr Dienstleistungen, insbesondere im Tourismus, ist jedoch noch nicht in ein breiteres Spektrum komplexerer Waren und Dienstleistungen vorgedrungen. Diese Unterscheidung ist relevant, weil eine sicherere Volkswirtschaft durchaus einen Konsum- und Tourismusboom erleben kann, ohne deshalb wesentlich produktiver zu werden.
Welche neuen Hindernisse könnten El Salvador ausbremsen?
Es ist möglich, dass dasselbe politische Modell, das die Sicherheitslage verbessert hat, neue wirtschaftliche Risiken geschaffen hat. Unter Bukele wurden die demokratischen Institutionen El Salvadors erheblich geschwächt. Die Regierungspartei Nuevas Ideas und ihre Verbündeten haben die Verfassungskammer des Obersten Gerichtshofs abgesetzt und neu besetzt, eine Wiederwahl des Präsidenten trotz eines verfassungsrechtlichen Verbots ermöglicht, wiederholt Ausnahmezustände verlängert, die grundlegende Schutzrechte außer Kraft setzen, und die Unabhängigkeit der Justiz geschwächt.
Daten von Freedom House zeigen eine Verschlechterung bei den meisten Indikatoren für bürgerliche Freiheiten und politische Rechte. Der Demokratieindex der Economist Intelligence Unit zeichnet ein ähnliches Bild (siehe Abbildung 9).
Abbildung 9: Bewertungen der Unterkategorien bürgerlicher Freiheiten, 2012–2024
Quelle: Freedom House, Daten aus Freedom in the World
Die zugrunde liegende Annahme lautet, dass Investoren zwar geringe Kriminalität schätzen, zugleich aber auch großen Wert auf Rechtsstaatlichkeit legen. Eine Regierung, die entschlossen gegen Banden vorgehen kann, kann ebenso entschlossen gegen Richter, politische Gegner, Unternehmen, Verträge und Eigentumsrechte vorgehen.
Kurzfristig können die Vorteile eines großen staatlichen Handlungsspielraums die damit verbundenen Kosten überwiegen. Langfristig kann eine weitgehend unkontrollierte Macht der Exekutive jedoch erhebliche Unsicherheit schaffen. Unternehmen, die kleine und leicht rückgängig zu machende Investitionen tätigen, mögen dieses Risiko akzeptieren. Unternehmen hingegen, die große und irreversible Investitionen in der verarbeitenden Industrie planen, könnten zögern, solange sie kein Vertrauen in die Gerichte, die Steuerbehörden, die Regulierungsinstitutionen und künftige Regierungen haben.
Im Hintergrund haben sich zudem die fiskalischen Beschränkungen El Salvadors verschärft. Die Wirtschaft des Landes ist dollarisiert, das heißt, der US-Dollar wird als wichtigste Währung verwendet, wodurch der geldpolitische Handlungsspielraum eingeschränkt ist. Hinzu kommt, dass die Staatsverschuldung inzwischen mehr als 100 Prozent des BIP beträgt – doppelt so viel wie vor der Pandemie – und das Land jährlich Zinszahlungen in Höhe von rund 5 Prozent des BIP leisten muss.
Im Februar 2025 genehmigte der Internationale Währungsfonds (IWF) einen Kredit in Höhe von 1,4 Milliarden US-Dollar. Das Abkommen kam nach jahrelang festgefahrenen Verhandlungen zustande und war an die Bedingung geknüpft, dass die Regierung von ihrem Bitcoin-Projekt abrückt und das Haushaltsdefizit innerhalb von drei Jahren um 3,5 Prozent des BIP reduziert. Das Programm dürfte die makroökonomische Stabilität stärken, doch die fiskalischen Beschränkungen begrenzen den Spielraum des Staates für Investitionen in produktivitätssteigernde Projekte, die für nachhaltiges Wachstum erforderlich sind.
Reicht eine niedrige Kriminalitätsrate aus, um die wirtschaftliche Entwicklung anzukurbeln?
El Salvador hat etwas Bemerkenswertes erreicht. Um den Preis von Menschenrechten und rechtsstaatlichen Verfahren hat das Land, das auf eine schmerzhafte Geschichte der Gewalt zurückblickt, seine Sicherheitslage drastisch verbessert und das alte Niedrigwachstumsgleichgewicht durchbrochen. Die Kriminalität ist eingebrochen, die Auswanderung hat sich verlangsamt und die Investitionen sind gestiegen.
Die bisherigen Erkenntnisse deuten jedoch darauf hin, dass die verbesserte Sicherheitslage eher den Beginn als den Abschluss einer neuen Phase der wirtschaftlichen Entwicklung des Landes markiert. Das Wachstum hat sich verbessert, allerdings nicht stark genug, um von einem entscheidenden Wendepunkt zu sprechen. Die ausländischen Direktinvestitionen haben sich erholt, sind jedoch nicht sprunghaft gestiegen. Tourismus und Dienstleistungen haben zugelegt, doch für eine umfassendere produktive Transformation gibt es bislang keine eindeutigen Anzeichen.
Die Erfahrungen El Salvadors zeigen, dass Sicherheit nur einen Teil der Entwicklungsproblematik ausmacht. Das Land verfügt heute über bessere Voraussetzungen für Wachstum als noch vor zehn Jahren, muss jedoch weiterhin jene Industrien, Fähigkeiten, Institutionen und Unternehmen aufbauen, die diese – bemerkenswert verbesserten – Bedingungen in Produktivitätsgewinne umwandeln.
Die geringere Kriminalität hat viele Investitionen überhaupt erst möglich gemacht. Doch eine verbesserte Sicherheitslage allein kann keine vielversprechenden Branchen hervorbringen, keine entscheidenden Fachkräfte ausbilden oder ins Land holen, keine Zuliefernetzwerke aufbauen, glaubwürdige Institutionen sichern oder makroökonomische Stabilität garantieren.
Für Bukeles Unterstützer ist das schwierigste Problem des Landes gelöst, und die wirtschaftlichen Vorteile dürften sich im Laufe der Zeit weiter verstärken. Für Skeptiker hingegen hat der Sicherheitsstaat zwar Frieden geschaffen, jedoch auf Kosten der Institutionen – und dies werde letztlich jene Investitionen abschrecken, die für die weitere Entwicklung notwendig sind.
El Salvador hat zwar die Voraussetzungen für eine wirtschaftliche Beschleunigung geschaffen, benötigt jedoch weiterhin eine Wachstumsstrategie, um dieses Potenzial auszuschöpfen. Sicherere Länder werden nicht automatisch wohlhabender. Sie müssen weiterhin auf den globalen Märkten um Investitionen und Exporte konkurrieren – und dafür sind aktive Planung und eine konsequente Umsetzung erforderlich.
