Die AU muss sich davor hüten, die Schwächen ihrer Vorgängerin, der Organisation für Afrikanische Einheit, zu wiederholen. Die Afrikanische Union (AU) wird den Erwartungen nicht gerecht – und die Mitgliedsstaaten sind laut dem Vorsitzenden der AU-Kommission (AUC), Moussa Faki Mahamat, mitschuldig. Er sagt, dass sie ihre Souveränität nutzen, um die Übertragung von Befugnissen an die Kommission zu vermeiden. Als Summe aller afrikanischen Länder hängt die Stärke der AU von der Macht ab, die ihr die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung ihrer Entscheidungen einräumen. Die Schwächen der AU zeigen sich in ihrem Versagen bei der Bewältigung der jüngsten Krisen, einschließlich der Konflikte in der Demokratischen Republik Kongo und im Sudan, der Aufstände im Norden Mosambiks und der Putsche in Guinea, Burkina Faso, Mali und Niger. Wie kann das kontinentale Gremium zu Beginn des neuen Jahres in Afrika an Bedeutung gewinnen? Kann sie den Bürgern zu mehr Stabilität verhelfen, oder wird 2024 ein weiteres Jahr der Konflikte sein? Und wie können die Mitgliedsstaaten dazu beitragen, dem Kontinent Frieden zu bringen? Es ist nicht das erste Mal, dass Faki die Mitgliedsstaaten für das Versagen der AUC verantwortlich macht. Auf der Konferenz über Terrorismus und verfassungswidrige Regierungswechsel 2022 in Malabo machte er die unzureichende afrikanische Solidarität und die Nichteinhaltung der AU-Verpflichtungen durch die Mitgliedstaaten für die sich verschlechternde Sicherheit auf dem Kontinent verantwortlich. Für die afrikanischen Länder bedeutete Panafrikanismus oder regionale Integration oft die Wahl zwischen der Schaffung eines mächtigen kontinentalen Gremiums oder der Wahrung der Souveränität – wobei letzteres in der Regel den Ausschlag gab. Angesichts der anhaltenden Instabilität und Unterentwicklung stellt sich die Frage, ob die AU die systemischen Schwächen ihrer Vorgängerin, der Organisation für Afrikanische Einheit (OAU), aufweist. Eines der größten Probleme der OAU bestand darin, dass das Generalsekretariat auf Verwaltungsaufgaben reduziert wurde. Eines der größten Probleme der OAU bestand darin, dass das Generalsekretariat, das mit den alltäglichen Aufgaben betraut war, auf Büroarbeiten reduziert wurde. Es hätte die Beschlüsse der Organisation umsetzen sollen, verfügte aber nicht über die erforderlichen institutionellen Befugnisse und personellen, finanziellen und materiellen Ressourcen – im Wesentlichen deshalb, weil die Mitgliedstaaten sich weigerten, ihm Autonomie für seine Arbeit zu gewähren. Ein aktuelles Beispiel ist das Zögern der Länder bei der Verabschiedung von Empfehlungen zu autonomen Finanzierungsquellen, die die Abhängigkeit der AUC von den Beiträgen der Staaten und den Spenden der Entwicklungspartner verringern würden. Das Generalsekretariat der OAU war bei der Finanzierung, der Einstellung von Mitarbeitern und anderen grundlegenden Aufgaben vollständig von den Staaten (und externen Kräften) abhängig. Viele Staaten zahlten ihre Jahresbeiträge nicht, was die Organisation zunehmend handlungsunfähig machte. Das Sekretariat konnte zwar Sitzungen organisieren und Berichte erstellen, hatte aber Schwierigkeiten, wichtige Entscheidungen zur Förderung der kontinentalen Integration umzusetzen. Die 2002 gegründete AU sollte die Schwächen der OAU beheben und eine robustere, proaktivere und effizientere Organisation mit ihrem Sekretariat, der AUC, als Dreh- und Angelpunkt der kontinentalen Integration schaffen. Doch die Probleme, die das OAU-Sekretariat geplagt haben, scheinen bei der AU wieder aufzutauchen. Die afrikanischen Staatsoberhäupter haben sich offenbar von der Idee einer mächtigen AUC verabschiedet und eine Haltung eingenommen, die den Niedergang der OAU beschleunigt hat. Die Mitgliedstaaten ernennen den Vorsitzenden, seinen Stellvertreter und die Kommissare und nehmen Einfluss auf die Ernennung der Direktoren, so dass der AUC-Vorsitzende machtlos ist und inkompetente Führungskräfte nicht zur Rechenschaft ziehen kann. Mit ihrer Ablehnung einer mächtigen AUC übernehmen die afrikanischen Staats- und Regierungschefs eine Haltung, die den Untergang der OAU herbeigeführt hat. Durch die jüngsten Reformen wurde der Haushalt der AUC gestrafft, und einige Abteilungen wurden – ähnlich wie bei der OAU – aufgelöst oder zusammengelegt. So wurden beispielsweise die Abteilungen für Frieden und Sicherheit und für politische Angelegenheiten zusammengelegt und kehren damit zur OAU-Ära zurück. Sie wurden im Rahmen der AU getrennt, um bewaffnete Konflikte und neue Sicherheitsherausforderungen – die als die größten Bedrohungen für die Entwicklung Afrikas gelten – intensiver zu bekämpfen. Die Zusammenlegung der beiden Behörden könnte dazu führen, dass einige Probleme übersehen werden. Der derzeitige Kommissar der Abteilung hat die Wahlbeobachtung zu einem Hauptschwerpunkt gemacht. Als getrennte Einheiten könnte sich die Abteilung für politische Angelegenheiten jedoch auf die Wahlbeobachtung konzentrieren, während sich die Abteilung für Frieden und Sicherheit auf Konfliktprävention, -management und -lösung konzentriert. Die Reduzierung des Personalbestands auf ein Minimum hat die AUC ebenfalls geschwächt. Die Kommission verfügt über 1 720 Mitarbeiter, die 55 Länder betreuen. Zum Vergleich: Die Kommission der Europäischen Union ist für 27 Länder zuständig und beschäftigt 32 000 fest angestellte Mitarbeiter (ohne Berater und Kurzzeitmitarbeiter). Einige Analysten argumentieren, dass die Qualität des Personals wichtiger ist als die Quantität – aber der AUC fehlt es an beidem. Einundsechzig Prozent des Personals der AUC sind mit Kurzzeitverträgen beschäftigt, weil es nicht möglich war, festes Personal zu rekrutieren. Die Kommission hat nur 1 000 feste Mitarbeiter. Dies hat zu einer schlechten Arbeitsmoral und einem drastischen Rückgang der Produktivität geführt. Die Mitgliedstaaten beklagen sich darüber, dass sie eine “riesige” AUC nicht finanzieren können, obwohl sie weniger als 40 % des AU-Budgets beisteuern, so dass der Großteil der Kosten von den Entwicklungspartnern getragen werden muss. In ihrem derzeitigen Zustand können weder die AU noch ihre Mitgliedsstaaten die Agenda 2063 erreichen. Die endlosen Umgestaltungs- und Reformprojekte seit 2003 haben die AUC noch verwirrter, weniger produktiv und anfälliger gemacht. Das Ergebnis ist eine Kommission, die auf ein bloßes Sekretariat reduziert wurde, ähnlich wie die OAU. Dennoch soll die AUC die ehrgeizigen Ziele der Agenda 2063 für Afrika vorantreiben und 55 Länder mit rund 1,4 Milliarden Menschen betreuen. Da es keinen übergreifenden kontinentalen Mechanismus gibt, der die Aktivitäten der Länder kontrolliert und ergänzt, können die Staaten nach eigenem Gutdünken handeln, selbst wenn diese Handlungen ihre Souveränität, andere Mitgliedstaaten oder sogar die AU selbst bedrohen. Dies hat die Regierungen geschwächt und die Zersplitterung vorangetrieben. Es hat die staatliche Rechenschaftspflicht untergraben und Putsche sowie chronische und institutionalisierte Korruption ermöglicht. Die Redewendung “Plus ça change, plus c’est la même chose” hat die Bemühungen Afrikas um eine kontinentale Integration in den letzten 60 Jahren geprägt. Der Regionalismus war ein heikles Gleichgewicht zwischen Staaten, die ihre Souveränität in den Vordergrund stellen, und solchen, die in der Integration eine Möglichkeit sehen, ihre Unabhängigkeit zu wahren und zu schützen. Infolgedessen mangelte es der kontinentalen Entscheidungsfindung an Konsistenz, Visionen und Klientelismus – zum Nachteil der Schaffung funktionierender Institutionen. Regionale Wirtschaftsgemeinschaften und Mechanismen weisen ähnliche Schwächen auf wie die AUC. Es gibt keine Normen, nach denen afrikanische Staaten ihre Außenpolitik oder ihre Beziehungen gestalten sollten. Welche Grundsätze werden beispielsweise bei der Einrichtung ausländischer Militärstützpunkte befolgt, insbesondere wenn diese die Souveränität anderer Staaten bedrohen? Ein guter erster Schritt wäre es, die Finanzierungsprobleme der AU zu lösen und den Vorsitzenden der AUC zu ermächtigen, allein für die Arbeit der Kommission verantwortlich zu sein. Die AUC sollte auch die Autonomie haben, operatives Personal und leitende Angestellte einzustellen, mit Ausnahme des Vorsitzenden und seines Stellvertreters. In ihrem derzeitigen Zustand können weder die AU noch ihre Mitgliedstaaten die Agenda 2063 erreichen. Wenn diese Probleme nicht dringend angegangen werden, läuft die AU – wie die OAU – Gefahr, irrelevant zu werden.
