Африканский союз должен остерегаться повторения слабостей своего предшественника – Организации африканского единства.
Председатель Комиссии Африканского союза (АС) Мусса Факи Махамат считает, что Африканский союз не оправдывает ожиданий, и в этом частично виноваты государства-члены. Он отмечает, что они используют свой суверенитет, чтобы избежать передачи полномочий комиссии. Cила АС, как суммы всех отдельных африканских стран, зависит от полномочий, которые государства-члены предоставляют ему для реализации своих решений.
Слабости Африканского союза наглядно проявляются в его неспособности справиться с недавними кризисами, включая конфликты в Демократической Республике Конго и Судане, восстание на севере Мозамбика и государственные перевороты в Гвинее, Буркина-Фасо, Мали и Нигере.
Как континентальный орган в Африке может стать более актуальным с наступлением нового года? Сможет ли он помочь гражданам почувствовать большую стабильность, или 2024 год станет еще одним годом конфликтов? И как государства-члены могут поспособствовать достижению мира на континенте?
Факи не впервые высказывает критику в адрес государств-членов из-за неудач Комиссии Африканского союза. На конференции по терроризму и неконституционной смене правительства в Малабо в 2022 году он назвал причиной ухудшения безопасности на континенте недостаточную солидарность среди африканских стран и неспособность государств-членов выполнить свои обязательства перед АС.
Для африканских стран панафриканизм или региональная интеграция часто означают выбор между созданием мощного континентального органа и защитой суверенитета – причем последняя обычно побеждала.
Поскольку нестабильность и отсталость сохраняются, возникают вопросы о том, проявляет ли Африканский союз системные слабости своего предшественника, Организации Африканского единства (ОАЕ).
Одной из самых больших проблем ОАЕ было то, что генеральный секретариат, ответственный за всю повседневную деятельность, был сведен к канцелярским функциям. Секретариату следовало осуществлять решения организации, но ему не хватало необходимых институциональных полномочий, а также человеческих, финансовых и материальных ресурсов, в основном из-за того, что государства-члены отказывались предоставлять ему автономию для функционирования.
Недавним примером является медлительность стран при принятии рекомендаций по вопросам автономных источников финансирования, которые позволили бы уменьшить зависимость Комиссии Африканского союза от взносов государств и пожертвований партнеров по развитию.
Генеральный секретариат ОАЕ полностью зависел от государств (и внешних держав) в вопросах финансирования, набора персонала и других основных функций. Многие страны не выплачивали ежегодные взносы, что делало организацию все более слабой. Секретариат мог организовывать встречи и составлять отчеты, но испытывал трудности с осуществлением важных решений по продвижению континентальной интеграции.
Африканский союз, созданный в 2002 году, предполагал исправление недостатков ОАЕ и создание более надежной, активной и эффективной организации, с секретариатом, Комиссией Африканского союза, в качестве основы континентальной интеграции. Однако проблемы, которые преследовали генеральный секретариат ОАЕ, похоже, заново всплывают и в АС.
Главы африканских государств, судя по всему, отказались от идеи создания мощной Комиссии Африканского союза и приняли те же позиции, которые способствовали краху ОАЕ. Государства-члены назначают председателя, его заместителя и членов комиссии, а также оказывают влияние на назначения директоров, лишая председателя Комиссии полномочий и возможности привлекать к ответственности некомпетентных старших руководителей.
Недавние реформы сократили бюджет Комиссии и привели к закрытию или слиянию некоторых отделов, аналогично структуре ОАЕ. Например, отдел по вопросам мира и безопасности и отдел по политическим вопросам были объединены, возвращаясь к структуре эпохи ОАЕ. Эти два отдела были разделены в рамках АС для усиления действий по разрешению вооруженных конфликтов и возникающих проблем в области безопасности, которые считаются величайшими угрозами развитию Африки.
Объединение этих двух отделов может привести к тому, что некоторые вопросы будут упущены из виду. Нынешний глава отдела сделал мониторинг выборов своим главным приоритетом. Однако, будучи отдельной структурой, отдел по политическим вопросам мог бы делать акцент на мониторинге выборов, в то время как департамент по вопросам мира и безопасности сосредоточился бы на предотвращении, управлении и разрешении конфликтов.
Сокращение штата до минимума также ослабило Комиссию Африканского союза. В комиссии работают 1720 сотрудников, которые обслуживают 55 стран. Для сравнения, комиссия ЕС обслуживает 27 стран со штатом в 32000 постоянных сотрудников, не считая консультантов и временного персонала. Некоторые аналитики утверждают, что качество персонала важнее, чем его количество, но в случае с АС не хватает и того, и другого.
Шестьдесят один процент сотрудников Комиссии Африканского союза работает по временным контрактам, поскольку найм постоянного персонала был невозможен. В комиссии всего 1000 постоянных сотрудников. Это привело к упадку морального духа и резкому снижению производительности. Государства-члены жалуются, что они не могут финансировать «огромную» Комиссию АС, хотя их взносы составляют менее 40% от бюджета Африканского союза, и основную часть расходов приходится покрывать партнерам по развитию.
Бесконечные проекты по трансформации и реформированию с 2003 года сделали Комиссию АС более запутанной, менее продуктивной и хрупкой. В результате она свелась к обычному секретариату, аналогичному ОАЕ. Вместе с тем от Комиссии ожидают, что она будет способствовать достижению амбициозных целей африканской Повестки дня-2063 и обслуживать 55 стран с населением около 1,4 миллиарда человек.
Без общего континентального механизма для проверки и дополнения деятельности стран государства могут поступать так, как им угодно, даже когда такие действия угрожают их суверенитету, другим государствам или даже самому Африканскому союзу. Это ослабило правительства и усилило фрагментацию, а также подорвало ответственность государств и способствовало переворотам и хронической институционализированной коррупции.
Выражение «Чем больше все меняется, тем больше все остается по-старому» характеризует усилия Африки по укреплению континентальной интеграции за последние 60 лет. Регионализм представляет собой хрупкий баланс между государствами, которые ставят свой суверенитет на первое место, и теми, кто рассматривает интеграцию как способ обеспечения и защиты независимости. В результате процесс принятия решений на континенте был лишен последовательности, видения и патроната, что негативно сказывается на создании функциональных институтов. Региональные экономические сообщества и механизмы демонстрируют те же слабости, что и Комиссия АС.
Не существует норм, регулирующих, как африканские государства должны вести свою внешнюю политику или отношения. Например, какие принципы соблюдаются при размещении иностранных военных баз, особенно если они угрожают суверенитету других государств?
Неплохим первым шагом было бы решение проблем финансирования Комиссии АС и предоставление ее председателю единоличной ответственности за работу комиссии. Комиссия также должна иметь автономию в наборе оперативного персонала и старших руководителей, за исключением председателя и его заместителя.
В своем нынешнем состоянии ни АС, ни его государства-члены не смогут достичь успеха при выполнении Повестки дня-2063. Если эти проблемы не будут решены в срочном порядке, АС вслед за ОАЕ рискует потерять свою актуальность.