Introduction
À la suite de la Nakba palestinienne de 1948, au cours de laquelle plus de 800 000 Palestiniens furent soumis à un nettoyage ethnique et expulsés par les forces sionistes, l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA) fut créé en vertu de la résolution 302 de l’Assemblée générale des Nations unies, adoptée le 8 décembre 1949.
Sa création reflétait la responsabilité politique et juridique de la communauté internationale à l’égard de la question des réfugiés palestiniens. En outre, le préambule de la résolution stipulait que les activités de l’UNRWA ne devaient pas porter atteinte aux droits fondamentaux des réfugiés palestiniens, notamment à leur droit de retourner dans les foyers dont ils avaient été expulsés, ainsi qu’à leurs droits à indemnisation et à la restitution de leurs biens.
Premièrement : Les lacunes dans le fonctionnement de l’UNRWA
Depuis sa création, l’UNRWA est marquée par quatre grandes lacunes structurelles.
Premièrement, le financement. À ce jour, l’UNRWA repose sur des contributions volontaires, et non obligatoires, des États membres de l’ONU. Ce dispositif était initialement justifié par l’idée que l’Agence serait temporaire et cesserait rapidement d’exister après le retour des réfugiés palestiniens dans leurs foyers. Toutefois, ce modèle de financement a rendu l’UNRWA vulnérable aux changements de politique des gouvernements et aux évolutions géopolitiques.
À titre d’exemple, les États-Unis contribuaient à hauteur d’environ 360 millions de dollars par an, soit près d’un tiers du budget de l’Agence. Ce financement fut suspendu pendant le premier mandat présidentiel de Donald Trump, rétabli sous la présidence de Joe Biden, puis de nouveau interrompu après le retour de Trump au pouvoir. Plus largement, de nombreux pays ont considérablement réduit leurs contributions ces dernières années.
Deuxièmement, la portée géographique de l’enregistrement des réfugiés a été limitée à cinq zones désignées : la Jordanie, la Syrie, le Liban, la Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est occupée, et la bande de Gaza. En conséquence, les réfugiés palestiniens résidant en Irak, en Égypte et dans d’autres pays ont été exclus du système d’enregistrement de l’UNRWA.
Troisièmement, l’UNRWA n’a pas assuré de protection physique aux réfugiés. Son rôle de protection s’est essentiellement limité à l’aide humanitaire à travers les services de santé, d’éducation et de secours, ainsi qu’à des rapports périodiques de sensibilisation et d’information. Sa protection juridique est également restée limitée, se concentrant principalement sur les conseils juridiques, l’UNRWA ne mandatant que rarement des avocats pour suivre des affaires concernant des réfugiés.
Il convient également de noter que la Commission de conciliation des Nations unies pour la Palestine (UNCCP), créée conformément à la résolution 194 de l’Assemblée générale des Nations unies sur le droit au retour et composée des États-Unis, de la France et de la Türkiye, s’occupait initialement de la protection juridique, politique et humanitaire des réfugiés palestiniens où qu’ils se trouvent, y compris des Palestiniens déplacés à l’intérieur de la Palestine lors de la Nakba de 1948.
Cependant, le rôle et les fonctions de la Commission furent de facto suspendus au début des années 1950, bien qu’elle continue de soumettre chaque mois de septembre un rapport annuel à l’Assemblée générale des Nations unies.
Quatrièmement, en coordination avec les pays d’accueil, l’UNRWA a défini les limites géographiques des camps de réfugiés, à l’intérieur desquelles étaient implantées ses installations, notamment les bureaux des camps, les cliniques et les écoles. Toutefois, au cours des décennies qui ont suivi la Nakba, la population des camps a augmenté de plus de 400 %, alors que leurs limites sont restées largement inchangées.
Par conséquent, la construction s’est développée de plus en plus à la verticale, souvent sans normes d’ingénierie adéquates, exposant de nombreuses habitations à des risques structurels, portant atteinte à la vie privée et aggravant les difficultés humanitaires. En outre, les autorités officielles ont généralement restreint l’expansion au-delà des limites des camps.
Israël et l’administration américaine ont cherché, à des degrés divers et par différents moyens, à exploiter ces lacunes structurelles dans leurs efforts visant à cibler l’UNRWA.
Deuxièmement : Un déclin important des services de l’UNRWA
Selon l’UNRWA, plus de 6 millions de réfugiés palestiniens enregistrés vivent dans 58 camps répartis dans ses cinq zones d’opération : 12 au Liban, 8 dans la bande de Gaza, 19 en Cisjordanie, 9 en Syrie et 10 en Jordanie.
En 2023, l’UNRWA gérait 715 écoles primaires, intermédiaires et secondaires dans ces cinq zones, accueillant environ 600 000 élèves par an. Elle exploitait également deux centres de formation professionnelle : l’un à Qalandia, en Cisjordanie, accueillant 750 étudiants, et l’autre à Siblin, au Liban, accueillant 2 000 étudiants.
En outre, l’Agence supervisait 140 centres de santé ainsi qu’un hôpital de 65 lits à Qalqilya, dans le nord de la Cisjordanie. Ses effectifs s’élevaient à environ 31 000 employés.
Toutefois, la baisse du financement a considérablement limité la capacité de l’Agence à maintenir ces services. À la fin de 2025, le commissaire général de l’époque, Philippe Lazzarini, décida de licencier 575 employés dans la bande de Gaza après les avoir placés en congé sans solde pendant un an.
Il annonça également une réduction du temps de travail hebdomadaire, de 37,5 à 30 heures, à compter de février 2026, ainsi qu’une baisse de salaire de 20 % pour le personnel palestinien local, tandis que le personnel international en était exempté.
Dans les faits, cela représentait une baisse de 20 % de la qualité des services fournis aux réfugiés palestiniens.
Troisièmement : Le ciblage systématique de l’UNRWA
Le ciblage de l’UNRWA par Israël s’est intensifié en 2018, lorsque Benjamin Netanyahu a exhorté Trump à œuvrer au démantèlement de l’Agence, semblant considérer que sa pérennité constituait un rappel tangible de la crise des réfugiés palestiniens et du refus par Israël de leur droit au retour, tel qu’affirmé par le droit international et les résolutions de l’ONU.
Par la suite, l’opération Déluge d’Al-Aqsa a été utilisée comme prétexte pour faire progresser les efforts de Netanyahu et de Trump visant à démanteler progressivement l’UNRWA.
Israël a commencé à avancer, sans preuves étayées, que des employés de l’UNRWA avaient participé à l’opération Déluge d’Al-Aqsa ou étaient membres de la résistance, et que les installations de l’Agence étaient utilisées par des combattants de la résistance à des fins militaires.
La Knesset israélienne a ensuite adopté une législation restreignant les relations avec l’UNRWA. En outre, depuis la fin du mois de janvier 2025, les autorités israéliennes refusent aux employés internationaux de l’UNRWA des visas et des permis d’entrée pour la bande de Gaza, la Cisjordanie et Jérusalem.
La réponse de l’ONU aux graves violations commises par Israël contre l’UNRWA s’est largement limitée à des déclarations de condamnation et de dénonciation, sans mesures de dissuasion efficaces.
Les forces israéliennes ont par exemple pris d’assaut le siège de l’UNRWA à Sheikh Jarrah, à Jérusalem-Est occupée, et remplacé le drapeau de l’ONU sur le toit du bâtiment par le drapeau israélien.
Israël a ensuite détruit le siège et saisi le terrain que l’UNRWA louait au gouvernement jordanien depuis 1952, avant l’occupation de Jérusalem-Est par Israël en 1967 ; par conséquent, Israël ne dispose d’aucune souveraineté juridique sur cette propriété.
Israël chercherait désormais à établir un musée de la guerre sur ce site, dans ce qui constitue un défi flagrant au système des Nations unies.
En outre, Israël a fermé six écoles de l’UNRWA à Jérusalem-Est occupée, situées à Shu‘fat, Silwan, Wadi al-Joz et Sur Bahir, qui accueillaient environ 800 élèves.
Il a également fermé la clinique Zawiya, connue sous le nom de « Centre de santé de Jérusalem », et a cherché à restructurer les camps de réfugiés palestiniens dans le nord de la Cisjordanie en mettant fin aux opérations de l’UNRWA dans les camps de Nur Shams, Jénine et Tulkarem et en les rebaptisant « quartiers », effaçant ainsi un marqueur essentiel du statut de réfugié palestinien.
En outre, Israël a tué 393 employés de l’UNRWA dans la bande de Gaza et détruit environ 312 installations de l’Agence, dont certaines ont ensuite été utilisées comme casernes militaires, centres de détention et lieux d’interrogatoire et de torture de Palestiniens, malgré la protection et les immunités dont bénéficie l’Agence en tant qu’organisme des Nations unies.
Ainsi, la pérennité et la protection de l’UNRWA dépendent en définitive de l’équilibre des forces internationales au sein des Nations unies.
Quatrièmement : Principales lois israéliennes et américaines visant l’UNRWA
Le 4 novembre 2024, le gouvernement israélien a officiellement informé l’ONU de sa décision de mettre fin à l’accord Comay-Michelmore, qui régissait ses relations avec l’UNRWA. Signé le 14 juin 1967 par Michael Comay, conseiller politique au ministère israélien des Affaires étrangères, et Lawrence Michelmore, alors commissaire général de l’UNRWA, cet accord fournissait un cadre permettant à l’Agence de mener ses activités et de protéger son personnel en Israël et dans les territoires palestiniens occupés.
Auparavant, le 28 octobre 2024, la Knesset avait adopté deux lois restreignant les activités de l’UNRWA dans les territoires palestiniens occupés. La première interdit à l’UNRWA d’exercer des activités, de maintenir des bureaux de représentation, de fournir des services ou de mener des opérations directes ou indirectes en Israël et à Jérusalem-Est occupée, tout en mettant fin à l’accord Comay-Michelmore.
La seconde interdit aux institutions et aux responsables israéliens d’entretenir tout contact ou toute relation avec l’Agence ou avec toute personne agissant en son nom, et retire à l’UNRWA ainsi qu’à son personnel les privilèges et immunités diplomatiques et juridiques qui leur avaient été accordés.
Dans le cadre des efforts plus larges d’Israël visant à entraver les activités de l’UNRWA, la Knesset israélienne a approuvé, le 29 décembre 2025, un amendement législatif par 59 voix contre 7. Cet amendement prévoit la coupure de l’approvisionnement en eau et en électricité et interdit la fourniture de services essentiels et de moyens de communication au siège et aux bureaux de l’Agence à Jérusalem occupée.
Il s’appuie sur les deux lois adoptées le 28 octobre 2024 et est intervenu après une décision de la Cour internationale de Justice (CIJ), rendue environ deux mois plus tôt, selon laquelle Israël devait permettre à l’UNRWA et aux autres organismes des Nations unies d’opérer dans les territoires palestiniens.
L’administration américaine a continué d’exercer des pressions sur l’UNRWA sous les trois administrations concernées : durant les premier et second mandats de Trump, ainsi que pendant l’administration Biden qui les a séparés.
En mai 2026, le représentant républicain Mike Lawler a dirigé une lettre signée par 93 membres républicains du Congrès appelant le président Trump à œuvrer au démantèlement de l’UNRWA dans ses cinq zones d’opération.
En juillet 2026, le représentant républicain Chris Smith et plusieurs autres parlementaires ont présenté un projet de loi visant à mettre fin au soutien et au financement américains de l’UNRWA, sans préciser de calendrier pour la levée de cette interdiction.
Le même mois, un projet de loi bipartisan a été présenté à la Chambre des représentants, appelant à mettre fin au mandat de l’UNRWA et à transférer ses fonctions de secours à d’autres organisations non gouvernementales, en dehors du cadre des Nations unies.
En outre, le 1er juillet 2026, le Board of Peace (BoP) à Gaza a annoncé sur X que « l’UNRWA n’a pas sa place dans le nouveau Gaza ». Officiellement lancé par Trump le 22 janvier 2026, le BoP adopte ainsi une position qui revient de fait à ignorer la résolution 302 de l’Assemblée générale des Nations unies, laquelle a créé l’UNRWA et placé son mandat sous l’autorité de cette même Assemblée générale.
Cette décision pourrait avoir des conséquences considérables, car elle laisserait plus de 1,76 million de réfugiés palestiniens enregistrés auprès de l’UNRWA dans la bande de Gaza dans le besoin d’eau, de nourriture, de médicaments, d’abris et d’autres formes essentielles d’aide humanitaire.
Dans le même temps, cependant, elle pourrait progressivement affaiblir l’Agence et, à terme, faciliter les efforts visant à porter atteinte au droit au retour.
Conclusion
Les efforts d’Israël visant à abolir l’UNRWA cherchent à effacer le droit des réfugiés palestiniens à retourner dans les foyers dont ils ont été expulsés, à se soustraire à la responsabilité du nettoyage ethnique commis à leur encontre et à empêcher les Palestiniens d’exercer leur droit à l’autodétermination sur leur terre natale.
L’UNRWA demeure ainsi un témoin vivant de la Nakba palestinienne.
Néanmoins, mettre fin aux activités de l’UNRWA ne ferait ni disparaître le droit au retour des réfugiés palestiniens ni retirer la question des « réfugiés » de l’agenda politique international.
Le droit au retour est à la fois un droit individuel et collectif. Il est inaliénable et ne s’éteint pas avec le temps.
Il est en outre protégé par le droit international et par des résolutions des Nations unies, notamment la résolution 194, adoptée une année entière avant la création de l’UNRWA ; l’article 13 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, qui affirme le droit de tout réfugié à retourner dans son pays, même après une longue période ; l’article 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, entré en vigueur en mars 1976 ; ainsi que l’article 5 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, adoptée en décembre 1969.
Mais surtout, ce droit est porté par la volonté de plus de 8 millions de réfugiés palestiniens, de leur peuple et de personnes à travers le monde qui soutiennent leur cause.
D’autre part, l’UNRWA doit être préservée et mise en mesure d’accomplir pleinement son mandat.
Dans le même temps, ce mandat devrait être élargi afin de garantir un financement obligatoire et stable, une protection physique et juridique, un enregistrement plus large des réfugiés au-delà de ses cinq zones d’opération, ainsi qu’une extension des zones des camps de réfugiés en tant qu’espaces temporaires permettant aux réfugiés de vivre dans la dignité jusqu’à leur retour.
De manière réaliste, toutefois, la réalisation de ces objectifs suppose une évolution du rapport de forces dans l’arène politique internationale des Nations unies.
Cela exige, à son tour, une stratégie de long terme fondée sur des avancées continues et sur une action coordonnée aux niveaux politique, juridique, médiatique, diplomatique et populaire, aux échelles palestinienne, arabe, islamique et internationale.
Notes & Notes de bas de page
