Введение
После палестинской Накбы 1948 года («катастрофы»), в ходе которой более 800 тысяч палестинцев подверглись этнической чистке и были изгнаны сионистскими силами, было создано Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР, UNRWA) на основании Резолюции 302 Генеральной Ассамблеи ООН, принятой 8 декабря 1949 года. Создание агентства отражало политическую и юридическую ответственность международного сообщества за решение проблемы палестинских беженцев. Кроме того, в преамбуле резолюции предусматривалось, что деятельность БАПОР не должна ущемлять фундаментальные права палестинских беженцев, включая их право на возвращение в дома, из которых они были изгнаны, а также их права на получение компенсации и восстановление прав на свою собственность.
Во-первых: пробелы в деятельности БАПОР
С момента своего создания деятельность БАПОР характеризуется четырьмя основными структурными пробелами.
Во-первых, финансирование. По сей день БАПОР зависит от добровольных, а не обязательных взносов государств — членов ООН. Изначально такая система обосновывалась предположением, что агентство будет временным и вскоре прекратит существование после возвращения палестинских беженцев в свои дома. Однако такая модель финансирования сделала БАПОР уязвимым перед изменениями в государственной политике и меняющейся геополитической обстановкой. Например, США ежегодно выделяли около $360 млн., то есть примерно треть бюджета агентства. Это финансирование было приостановлено во время первого президентского срока Дональда Трампа, восстановлено при президенте Джо Байдене и вновь сокращено после возвращения Трампа к власти. В более широком плане многие страны в последние годы значительно уменьшили свои взносы.
Во-вторых, географические рамки регистрации беженцев были ограничены пятью определёнными территориями: Иорданией, Сирией, Ливаном, Западным берегом реки Иордан (WB), включая оккупированный Восточный Иерусалим, и сектором Газа (GS). В результате палестинские беженцы, проживающие в Ираке, Египте и других странах, оказались исключены из системы регистрации БАПОР.
В-третьих, БАПОР не обеспечивало физическую защиту беженцев. Вместо этого его защитная функция в основном ограничивалась гуманитарной помощью через медицинские, образовательные и социальные службы, а также периодическими информационными и просветительскими отчётами. Юридическая защита также была ограниченной и преимущественно сводилась к юридическим консультациям; БАПОР лишь в редких случаях назначало адвокатов для ведения дел, связанных с беженцами.
Важно также отметить, что Комиссия ООН по примирению для Палестины (UNCCP), созданная на основании Резолюции 194 Генеральной Ассамблеи ООН о праве на возвращение и состоявшая из представителей США, Франции и Турции, первоначально занималась юридической, политической и гуманитарной защитой палестинских беженцев независимо от места их пребывания, включая палестинцев, перемещённых внутри Палестины во время Накбы 1948 года. Однако деятельность и функции Комиссии фактически были приостановлены в начале 1950-х годов, хотя она продолжает ежегодно представлять Генеральной Ассамблее ООН доклад каждый сентябрь.
В-четвёртых, совместно со странами пребывания БАПОР установило географические границы лагерей беженцев (RC), внутри которых располагались его объекты, включая офисы лагерей, клиники и школы. Однако за десятилетия, прошедшие после Накбы, население лагерей беженцев увеличилось более чем на 400 %, тогда как их границы в основном оставались неизменными. В результате строительство всё чаще осуществлялось в вертикальном направлении, нередко без соблюдения надлежащих инженерных стандартов, что подвергало многие дома риску повреждения конструкций, нарушало приватность и усугубляло гуманитарные трудности. Кроме того, официальные власти, как правило, ограничивали расширение за пределы границ лагерей.
Израиль и американская администрация в разной степени и различными методами пытались использовать эти структурные пробелы в своих усилиях, направленных против БАПОР.
Во-вторых: значительное сокращение услуг БАПОР
Согласно данным БАПОР, более 6 миллионов зарегистрированных палестинских беженцев проживают в 58 лагерях беженцев (RC) в пяти районах его деятельности: 12 в Ливане, 8 в секторе Газа (GS), 19 на Западном берегу реки Иордан (WB), 9 в Сирии и 10 в Иордании.
По состоянию на 2023 год БАПОР управляло 715 начальными, средними и старшими школами в этих пяти районах, ежегодно обслуживая около 600 тысяч учащихся. Кроме того, агентство управляло двумя центрами профессиональной подготовки: одним в Каландии на Западном берегу, где обучались 750 студентов, и другим в Сибхлине в Ливане, где обучались 2 000 студентов. Помимо этого, агентство курировало 140 медицинских центров и больницу на 65 коек в Калькилии на севере Западного берега. Общая численность сотрудников составляла около 31 тысячи человек.
Однако сокращение финансирования существенно ограничило возможности агентства поддерживать эти услуги. В конце 2025 года тогдашний генеральный комиссар БАПОР Филипп Лаззарини принял решение уволить 575 сотрудников в секторе Газа после того, как они были отправлены в годичный отпуск без сохранения заработной платы. Он также объявил о сокращении продолжительности рабочей недели с 37,5 до 30 часов начиная с февраля 2026 года, а также о снижении заработной платы на 20 % для местных палестинских сотрудников. Международного персонала это сокращение не коснулось. На практике это означало 20-процентное снижение качества услуг, предоставляемых палестинским беженцам.
В-третьих: систематические атаки на БАПОР
Атаки Израиля на БАПОР усилились в 2018 году, когда Биньямин Нетаньяху призвал Трампа работать над ликвидацией агентства. По-видимому, он рассматривал продолжающееся существование БАПОР как наглядное напоминание о кризисе палестинских беженцев и об отказе Израиля признавать их право на возвращение, закреплённое международным правом и резолюцией ООН. Впоследствии операция «Потоп Аль-Аксы» была использована в качестве предлога для продвижения усилий Нетаньяху и Трампа по постепенной ликвидации БАПОР. Израиль начал выдвигать обвинения, не подкреплённые доказательствами, в том, что сотрудники БАПОР участвовали в операции «Потоп Аль-Аксы» или являлись членами движения сопротивления, а объекты агентства использовались бойцами сопротивления в военных целях. Впоследствии Кнессет Израиля принял законодательные меры, ограничивающие взаимодействие с БАПОР. Кроме того, с конца января 2025 года израильские власти отказывают международным сотрудникам БАПОР в визах и разрешениях на въезд в сектор Газа (GS), на Западный берег реки Иордан (WB) и в Иерусалим.
Ответ ООН на серьёзные нарушения Израилем прав БАПОР в значительной степени ограничивался заявлениями с осуждением и порицанием, без эффективных мер сдерживания. Например, израильские силы провели рейд на штаб-квартиру БАПОР в Шейх-Джаррахе в оккупированном Восточном Иерусалиме и заменили флаг ООН на крыше здания израильским флагом. Впоследствии Израиль разрушил штаб-квартиру и захватил земельный участок, который БАПОР арендовало у правительства Иордании в 1952 году, ещё до израильской оккупации Восточного Иерусалима в 1967 году; следовательно, Израиль не обладает юридическим суверенитетом над этой собственностью. Согласно сообщениям, теперь Израиль намерен создать на этом месте военный музей, что является демонстративным вызовом системе ООН. Кроме того, Израиль закрыл шесть школ БАПОР в оккупированном Восточном Иерусалиме — в Шуафате, Сильване, Вади-эль-Джозе и Сур-Бахире, — в которых обучались около 800 учащихся. Он также закрыл клинику Завия, известную как «Иерусалимский медицинский центр», и попытался реструктурировать палестинские лагеря беженцев на севере Западного берега, прекратив деятельность БАПОР в лагерях Нур-Шамс, Дженин и Тулькарм и переименовав их в «кварталы», тем самым стирая один из ключевых признаков палестинского статуса беженца. Кроме того, Израиль убил 393 сотрудника БАПОР в секторе Газа и разрушил около 312 объектов БАПОР, некоторые из которых впоследствии использовались в качестве военных казарм, центров содержания под стражей и мест для допросов и пыток палестинцев, несмотря на защиту и иммунитеты ООН, предоставленные агентству. Таким образом, дальнейшее существование БАПОР и его защита в конечном итоге зависят от международного баланса сил внутри ООН.
В-четвертых: ключевые израильские и американские законы, направленные против БАПОР
4/11/2024 правительство Израиля официально уведомило ООН о своем решении прекратить действие Соглашения Комая—Мишельмора, которое регулировало его отношения с БАПОР. Подписанное 14/6/1967 Майклом Комаем, политическим советником Министерства иностранных дел Израиля, и Лоуренсом Мишельмором, занимавшим тогда должность генерального комиссара БАПОР, соглашение создавало основу для осуществления БАПОР своей деятельности и защиты его персонала в Израиле и на оккупированных палестинских территориях.
Ранее, 28/10/2024, Кнессет принял два закона, ограничивающих деятельность БАПОР на оккупированных палестинских территориях. Первый запрещает БАПОР осуществлять деятельность, содержать представительства, предоставлять услуги или проводить прямые либо косвенные операции на территории Израиля и в оккупированном Восточном Иерусалиме, а также прекращает действие Соглашения Комая—Мишельмора. Второй запрещает израильским учреждениям и должностным лицам поддерживать контакты или вести какие-либо дела с Агентством либо с лицами, действующими от его имени, а также отменяет дипломатические и юридические привилегии и иммунитеты, предоставленные БАПОР и его персоналу.
В рамках более широких усилий Израиля по подрыву деятельности БАПОР Кнессет 29/12/2025 одобрил законодательную поправку 59 голосами против 7. Поправка прекращает подачу воды и электроэнергии и запрещает предоставление Агентству основных услуг и средств связи в его штаб-квартире и офисах в оккупированном Иерусалиме. Она дополняет два закона, принятые 28/10/2024, и последовала за решением Международного суда ООН (МС), вынесенным примерно двумя месяцами ранее, согласно которому Израиль обязан разрешать БАПОР и другим органам ООН работать на палестинских территориях.
Администрация США продолжала оказывать давление на БАПОР при всех трех администрациях: во время первого и второго сроков Трампа, а также при администрации Байдена между ними. В мае 2026 года республиканец Майк Лоулер возглавил письмо, подписанное 93 республиканскими членами Конгресса, в котором президента Трампа призвали добиваться ликвидации БАПОР во всех пяти регионах его деятельности. В июле 2026 года республиканец Крис Смит и несколько других законодателей внесли законопроект о прекращении поддержки и финансирования БАПОР со стороны США, не указав сроки отмены запрета. В том же месяце в Палате представителей был внесен двухпартийный законопроект, предусматривающий прекращение мандата БАПОР и передачу его функций по оказанию помощи альтернативным неправительственным организациям, действующим за пределами системы ООН.
Кроме того, 1/7/2026 Совет мира (BoP) в Газе объявил в X: «БАПОР не место в новой Газе». Официально запущенный Трампом 22/1/2026, Совет мира своей позицией фактически игнорирует резолюцию 302 Генеральной Ассамблеи ООН, которая учредила БАПОР и передала его мандат под полномочия Генеральной Ассамблеи ООН. Это решение может иметь далеко идущие последствия, поскольку более 1,76 млн палестинских беженцев, зарегистрированных в БАПОР в Газе, окажутся нуждающимися в воде, продовольствии, медикаментах, жилье и другой жизненно необходимой гуманитарной помощи. В то же время это может постепенно ослабить Агентство и в конечном итоге облегчить усилия по подрыву права на возвращение.
Заключение
Усилия Израиля по упразднению БАПОР направлены на то, чтобы стереть право палестинских беженцев на возвращение в дома, из которых они были изгнаны, уйти от ответственности за совершённую против них этническую чистку и не допустить осуществления палестинцами их права на самоопределение на своей родине. Таким образом, БАПОР остаётся живым свидетелем палестинской Накбы.
Тем не менее прекращение деятельности БАПОР не уничтожит право палестинских беженцев на возвращение и не исключит вопрос о «беженцах» из международной политической повестки. Право на возвращение является одновременно индивидуальным и коллективным правом, является неотчуждаемым и не утрачивается с течением времени. Кроме того, оно защищено международным правом и резолюциями ООН, включая резолюцию 194, принятую за целый год до создания БАПОР; статью 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, подтверждающую право каждого беженца вернуться в свою страну даже после длительного периода времени; статью 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, вступившего в силу в марте 1976 года; и статью 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой в декабре 1969 года. Однако прежде всего это право сохраняется благодаря воле более чем 8 миллионов палестинских беженцев, их народа и людей во всём мире, поддерживающих их дело.
С другой стороны, БАПОР необходимо сохранить и обеспечить ему возможность в полной мере выполнять возложенные на него функции. Одновременно сферу его деятельности следует расширить, предусмотрев стабильное обязательное финансирование, физическую и правовую защиту, возможность более широкой регистрации беженцев за пределами пяти районов деятельности Агентства, а также расширение зон временного размещения (RC), где беженцы могли бы жить в достойных условиях до момента возвращения. Однако в реальности достижение этих целей потребует изменения баланса сил на международной политической арене ООН. В свою очередь, это предполагает долгосрочную стратегию, основанную на последовательном продвижении и согласованных политических, правовых, медийных, дипломатических и общественных действиях на палестинском, арабском, исламском и международном уровнях.
Примечания и сноски
