Le gouvernement salvadorien a profondément remanié sa politique de sécurité et mis fin à la violence des gangs, supprimant ce qui était considéré comme l’un des principaux freins à l’économie. Des améliorations mesurables ont été observées dans des domaines tels que l’émigration, les exportations et l’investissement — mais jusqu’à présent, la croissance ne s’est que modestement améliorée.
Le Salvador est un petit pays de 6,4 millions d’habitants, voisin du Guatemala, du Honduras et du Nicaragua. Son président, Nayib Bukele, est l’un des dirigeants les plus populaires, mais aussi l’un des plus controversés de l’hémisphère occidental. Ses politiques — de l’adoption de la cryptomonnaie Bitcoin comme monnaie légale à la construction d’un vaste appareil sécuritaire — ont à plusieurs reprises placé son pays sous les projecteurs internationaux. Contrairement à l’adoption du Bitcoin, qui a suscité une immense couverture médiatique sans produire de gains économiques significatifs, la répression contre les gangs a transformé la vie quotidienne dans un pays qui était encore récemment l’un des plus violents au monde.
Pendant des décennies, les chercheurs ont largement convenu que la criminalité constituait l’un des principaux freins à l’économie salvadorienne. La violence poussait les habitants à émigrer, décourageait l’investissement, augmentait les coûts pour les entreprises et contribuait à enfermer le pays dans une période prolongée de faible croissance.
La politique de sécurité du président Bukele a, dans les faits, largement supprimé cette contrainte. Si l’ancien diagnostic était correct, l’économie salvadorienne devrait aujourd’hui être en plein essor. Mais les données disponibles jusqu’à présent ne permettent pas de tirer une conclusion aussi nette. Les homicides et les vols de rue se sont effondrés, l’émigration a ralenti et l’investissement a augmenté — mais la croissance ne s’est améliorée que modestement et la base exportatrice du pays demeure étroite.
Le cas du Salvador présente un intérêt plus large pour les pays d’Amérique centrale, ainsi que pour le Mexique, où les problèmes endémiques de criminalité et de violence persistent. Même s’il est encore trop tôt pour tirer des conclusions définitives, l’expérience salvadorienne montre que, si la sécurité est nécessaire à la prospérité, elle ne constitue pas à elle seule une stratégie de croissance.
L’ancien piège : comment la guerre civile a-t-elle freiné le Salvador ?
Le Salvador ne s’est jamais complètement remis de sa guerre civile, qui a duré de 1979 à 1992 et aurait fait environ 75 000 morts. Même si l’économie connaît une croissance régulière depuis le début des années 1990, le niveau de vie relatif du pays ne s’est que très peu amélioré.
Avant le conflit, le revenu par habitant au Salvador représentait environ 11 à 12 % du niveau américain — ce qui signifie que les Américains étaient environ huit à neuf fois plus riches (voir Figure 1). Pendant la guerre, le revenu relatif du Salvador s’est effondré pour atteindre environ 6 à 7 % du niveau américain. Le pays a fini par retrouver, en valeur absolue, son niveau de revenu d’avant la crise, mais il n’a récupéré qu’une petite partie du terrain perdu par rapport aux économies plus riches.
Figure 1 : PIB par habitant du Salvador par rapport à celui des États-Unis (dollars constants de 2015)
Source : calculs de l’auteur à partir des Indicateurs du développement dans le monde
Les exportations salvadoriennes racontent une histoire similaire. Le pays n’a pas réussi à développer un nouveau secteur moteur depuis la fin de la guerre civile. Le textile, qui constitue depuis longtemps l’un de ses principaux secteurs exportateurs, a vu sa part du marché mondial reculer au cours de la dernière décennie, après avoir stagné durant la décennie précédente. L’agriculture est restée globalement stable, tandis que les autres secteurs demeurent de petite taille (voir Figure 2).
La performance du Salvador dans l’Indice de complexité économique — qui mesure le degré relatif de sophistication des capacités productives de chaque pays — paraît favorable, mais seulement en surface. Bien que le Salvador ait dépassé 11 autres pays dans le classement, seule une poignée de nouveaux produits ont été ajoutés à son panier d’exportations, et leur contribution au revenu par habitant est restée négligeable, à seulement 7 dollars par personne et par an.
Figure 2 : Part du marché mondial par secteur, 1995-2024
Source : Atlas de la complexité économique, calculs de l’auteur
Note : les lignes grises comprennent les services, les produits chimiques, les métaux, l’électronique, les minerais, les produits en pierre, les machines et les véhicules
Les exportations ont progressé d’environ 11 points de pourcentage au cours des vingt dernières années, pour atteindre 33 % du PIB. Mais la composition de cette hausse est loin d’être idéale. Les gains ne proviennent pas des exportations manufacturières et industrielles — des secteurs susceptibles de générer des retombées économiques positives — qui ont stagné en termes réels par habitant.
Ils proviennent principalement des voyages et du tourisme, qui sont passés d’environ 30 dollars par habitant en 1995 à près de 550 dollars en 2024 — une réussite notable pour un pays autrefois connu pour sa violence endémique (voir Figure 3). Néanmoins, une croissance tirée par le tourisme ne suffira probablement pas à générer les gains de productivité, les réseaux de fournisseurs, les transferts de technologie et les effets sur les compétences généralement associés à des secteurs exportateurs plus complexes.
Figure 3 : Exportations réelles par habitant et par secteur, 1995-2024
Source : calculs de l’auteur à partir des Indicateurs du développement dans le monde
Cette stagnation avait été correctement diagnostiquée. Avant Bukele, les institutions nationales et internationales de développement, les chercheurs universitaires et les analystes des politiques publiques décrivaient largement le Salvador comme enfermé dans un « équilibre de faible croissance » auto-entretenu. Les niveaux élevés de criminalité et de violence encourageaient l’émigration vers les États-Unis et ailleurs, réduisaient l’investissement et la consommation intérieurs, obligeaient les entreprises à consacrer des ressources à leur protection et au paiement d’extorsions, et poussaient l’État à affecter des ressources limitées à la sécurité.
La faiblesse de la croissance, la création insuffisante d’emplois et le manque d’investissement public alimentaient ensuite à leur tour un chômage élevé, la criminalité et de nouveaux départs à l’étranger. Le résultat était un pays caractérisé par un niveau d’investissement insuffisant, une émigration excessive, une faible progression de la productivité et une marge de manœuvre budgétaire limitée.
Comment les changements de politique sécuritaire ont-ils affecté le Salvador ?
Peu après son arrivée au pouvoir, Bukele a mis en œuvre une politique de sécurité que l’on ne peut qualifier que de draconienne. En arrêtant et en emprisonnant un très grand nombre de personnes soupçonnées d’appartenir à des gangs, en grande partie sans les garanties habituelles d’une procédure régulière, le gouvernement a fortement réduit le pouvoir de groupes criminels qui, pendant des décennies, contrôlaient certains quartiers, extorquaient les entreprises et façonnaient la vie quotidienne.
Le coût en matière de droits humains a été considérable. Les pouvoirs accordés dans le cadre de l’état d’exception et utilisés pour procéder aux arrestations ont affaibli les garanties juridiques fondamentales, les détentions de masse ont conduit à l’incarcération de nombreuses personnes sans procès, et la présomption d’innocence a été profondément érodée.
Malgré cela, cette politique s’est révélée extraordinairement efficace et populaire. Le taux d’homicides volontaires au Salvador est passé de plus de 50 pour 100 000 habitants à environ deux en seulement quelques années. Le pays est désormais nettement plus sûr que ses voisins (voir Figure 4).
Figure 4 : Taux d’homicides volontaires par pays
Sources : Indicateurs du développement dans le monde ; ONUDC ; Policía Nacional Civil
Il est difficile de surestimer l’importance de cette transformation. Dans un environnement marqué par une forte criminalité, les entreprises doivent supporter les coûts ordinaires du capital, des salaires et des impôts, mais aussi toute une série de coûts cachés : extorsion, sécurité, mobilité réduite, menaces contre les travailleurs et incertitude quant à la possibilité de protéger les investissements. Les ménages font face à des contraintes similaires.
Une forte réduction de l’activité des gangs devrait donc faciliter le travail, les déplacements, la création d’entreprises, la poursuite de la scolarité et l’investissement. Au-delà de l’amélioration évidente de la qualité de vie liée à la baisse de la criminalité, il existe donc également un effet économique structurel.
L’émigration a également considérablement ralenti. Pendant et après la guerre civile, les Salvadoriens ont quitté le pays en grand nombre, avec entre 0,5 % et 2 % de la population partant chaque année. Cet exode contribue à expliquer pourquoi environ 2,5 millions de Salvadoriens vivent aujourd’hui aux États-Unis, contre 6,4 millions de personnes au Salvador même.
Aujourd’hui, la migration nette en proportion de la population est proche de son niveau le plus bas depuis 1970 (voir Figure 5). La baisse de la criminalité explique probablement une partie de cette évolution, même si le renforcement du contrôle à la frontière entre le Mexique et les États-Unis a également joué un rôle.
Figure 5 : Migration nette en proportion de la population du Salvador, 1960-2024
Source : calculs de l’auteur à partir des Indicateurs du développement dans le monde
L’investissement a lui aussi fortement augmenté. Avant l’arrivée au pouvoir de Bukele, la formation brute de capital fixe représentait généralement entre 15 % et 18 % du PIB et restait inférieure à celle de certains pays voisins. Elle atteint aujourd’hui environ 23 % du PIB, soit un niveau globalement comparable à celui du Honduras et du Nicaragua (voir Figure 6).
Cette hausse est importante, car elle suggère que les entreprises, les ménages et/ou l’État consacrent une part plus importante des ressources de l’économie à l’avenir, plutôt que de simplement consommer les gains générés par la baisse de la violence. Cela dit, il est encore trop tôt pour déterminer précisément quels secteurs bénéficient de ces investissements.
Figure 6 : Investissement fixe en proportion du PIB, 2010-2024
Source : calculs de l’auteur à partir des Indicateurs du développement dans le monde
Qu’en est-il de la croissance économique dans son ensemble ?
Si l’ancien diagnostic était correct, ces trois évolutions — concernant la criminalité, l’émigration et l’investissement — auraient dû fortement accélérer la croissance économique. Un pays plus sûr, qui conserve davantage de travailleurs et investit davantage, devrait croître plus rapidement.
Le Salvador a effectivement enregistré une croissance plus rapide, mais dans une moindre mesure que ne pourrait le laisser penser l’ampleur du choc sécuritaire. Avant la pandémie de Covid-19 — et avant la nouvelle politique sécuritaire de Bukele — le PIB par habitant progressait à un taux annuel composé d’environ 2,2 %. Pour la période post-pandémique, au cours de laquelle la criminalité s’est effondrée, le chiffre comparable est de 2,8 %, soit une amélioration modérée (voir Figure 7).
Cela a réduit le temps nécessaire pour doubler le niveau de vie d’environ 32 ans à 25 ans, mais cela ne constitue pas un véritable décollage économique.
Figure 7 : Croissance du PIB réel par habitant, 2015-2025
Source : calculs de l’auteur à partir des Indicateurs du développement dans le monde
Il existe des explications relativement rassurantes à cette situation. Il faut du temps pour que l’amélioration des conditions se traduise en projets d’investissement, puis encore du temps pour que ces investissements produisent des résultats économiques. Les entreprises doivent identifier des opportunités, obtenir des financements, recruter des travailleurs, construire des installations et pénétrer de nouveaux marchés. Le tourisme peut réagir plus rapidement à l’amélioration de la sécurité, mais l’industrie manufacturière, la logistique et les services à plus forte valeur ajoutée nécessitent des délais plus longs. La reprise apparente de la croissance en 2025 pourrait être le signe que les bénéfices commencent à se matérialiser.
Mais les données relatives aux investissements directs étrangers (IDE) sont moins encourageantes. Les IDE n’ont pas encore connu de forte accélération. Ils se sont seulement redressés après un recul en 2022, lorsque les marchés financiers intégraient un risque élevé de défaut souverain en raison des inquiétudes concernant la politique budgétaire et l’expérience du Bitcoin (voir Figure 8). On n’observe pas encore la hausse soutenue à laquelle on pourrait s’attendre si les entreprises étrangères se pressaient pour développer de nouvelles capacités productives au Salvador.
Cela est important car, au-delà du capital, les IDE apportent également des technologies, un savoir-faire en matière de gestion, un accès aux marchés, des relations avec les fournisseurs et des compétences par le biais de la formation, autant d’éléments qui peuvent bénéficier à l’ensemble de l’économie.
Figure 8 : Entrées d’investissements directs étrangers en proportion du PIB, 2010-2024
Source : calculs de l’auteur à partir des Indicateurs du développement dans le monde
Les données récentes sur les exportations vont dans le même sens. La baisse de la criminalité a peut-être rendu le Salvador plus sûr et plus attractif, mais une transformation généralisée des secteurs échangeables du pays n’est pas encore visible. Le pays exporte davantage de services, notamment dans le tourisme, mais il ne s’est pas encore diversifié vers un éventail plus large de biens et de services plus complexes. Cette distinction est importante, car une économie plus sûre peut connaître un essor de la consommation et du tourisme sans pour autant devenir beaucoup plus productive.
Quelles nouvelles contraintes pourraient freiner le Salvador ?
Il est possible que le même modèle politique qui a amélioré la sécurité ait créé de nouveaux risques économiques. Sous Bukele, les institutions démocratiques du Salvador ont été fortement affaiblies. Le parti au pouvoir, Nuevas Ideas, et ses alliés ont écarté puis remplacé la chambre constitutionnelle de la Cour suprême, rendu possible la réélection présidentielle malgré une interdiction constitutionnelle, renouvelé des régimes d’exception suspendant certaines protections fondamentales et affaibli l’indépendance du pouvoir judiciaire.
Les données de Freedom House montrent une détérioration de la plupart des indicateurs relatifs aux libertés civiles et aux droits politiques, et l’indice de démocratie de l’Economist Intelligence Unit présente une évolution similaire (voir Figure 9).
Figure 9 : Scores des sous-catégories relatives aux libertés civiles, 2012-2024
Source : données Freedom in the World de Freedom House
L’idée est la suivante : si les investisseurs accordent de l’importance à un faible niveau de criminalité, ils attachent également de la valeur à l’État de droit. Un gouvernement capable d’agir de manière décisive contre les gangs peut également agir de manière décisive contre les juges, les opposants, les entreprises, les contrats et les droits de propriété.
À court terme, les avantages liés à la marge de manœuvre du gouvernement peuvent l’emporter sur les coûts. Mais à long terme, un pouvoir exécutif sans véritable contrepoids peut créer une forte incertitude. Les entreprises réalisant de petits investissements réversibles peuvent accepter ce risque. En revanche, celles qui envisagent de lourds investissements irréversibles dans l’industrie manufacturière peuvent hésiter si elles n’ont pas confiance dans les tribunaux, l’administration fiscale, les autorités de régulation et les futurs gouvernements.
En arrière-plan, les contraintes budgétaires du Salvador se sont également renforcées. L’économie du pays est dollarisée — le dollar américain est sa principale monnaie — ce qui limite sa flexibilité monétaire. À cela s’ajoute le fait que la dette publique dépasse désormais 100 % du PIB, soit environ deux fois son niveau d’avant la pandémie, et que son service coûte au pays près de 5 % du PIB chaque année en paiements d’intérêts.
En février 2025, le Fonds monétaire international (FMI) a approuvé un prêt de 1,4 milliard de dollars, conclu après plusieurs années de négociations bloquées. Cet accord était conditionné à un recul du gouvernement sur son projet Bitcoin ainsi qu’à une réduction du déficit budgétaire équivalant à 3,5 % du PIB sur trois ans. Le programme devrait contribuer à consolider la stabilité macroéconomique, mais les contraintes budgétaires limitent la capacité de l’État à investir dans les projets susceptibles d’améliorer la productivité dont la croissance a besoin.
Un faible niveau de criminalité suffit-il à stimuler le développement économique ?
Le Salvador a accompli quelque chose de remarquable. Au prix d’atteintes aux droits humains et aux garanties d’une procédure régulière, il a rendu beaucoup plus sûr un pays marqué par une longue et douloureuse histoire de violence et a perturbé l’ancien équilibre de faible croissance. La criminalité s’est effondrée, l’émigration a ralenti et l’investissement a augmenté.
Mais les éléments disponibles jusqu’à présent indiquent que l’amélioration de la sécurité constitue le début, et non l’aboutissement, d’une nouvelle phase du développement économique du pays. La croissance s’est améliorée, mais pas suffisamment pour signaler une rupture décisive. Les IDE se sont redressés, mais n’ont pas bondi. Le tourisme et les services se sont développés, mais rien ne montre encore qu’une transformation productive plus large soit en cours.
Cette expérience souligne que la sécurité ne représente qu’une partie du problème du développement. Le Salvador dispose aujourd’hui de meilleures conditions de croissance qu’il y a dix ans, mais il doit encore développer les industries, les compétences, les institutions et les entreprises capables de transformer ces conditions — remarquablement meilleures — en gains de productivité.
La baisse de la criminalité a rendu possibles de nombreux investissements. Mais une meilleure sécurité ne peut, à elle seule, faire émerger des secteurs prometteurs, former ou attirer les compétences essentielles, créer des réseaux de fournisseurs, maintenir des institutions crédibles ou garantir la stabilité macroéconomique.
Pour les partisans de Bukele, le problème le plus difficile du pays a été résolu et les bénéfices économiques devraient s’accumuler avec le temps. Pour les sceptiques, l’État sécuritaire a apporté la paix au prix d’un affaiblissement des institutions — ce qui finira par décourager les investissements nécessaires au développement.
Si le Salvador a créé les conditions nécessaires à une accélération économique, il lui faut encore une stratégie de croissance pour en tirer pleinement parti. Les pays plus sûrs ne deviennent pas automatiquement plus riches. Ils doivent encore rivaliser sur le marché mondial pour attirer les investissements et développer leurs exportations, ce qui exige une planification active et une mise en œuvre durable.
