Правительство Сальвадора полностью пересмотрело политику безопасности страны и положило конец насилию со стороны банд, устранив то, что считалось главным ограничением для экономики. Были отмечены измеримые улучшения в таких областях, как эмиграция, экспорт и инвестиции, однако на сегодняшний день экономический рост улучшился лишь незначительно.

Сальвадор — небольшая страна с населением 6,4 миллиона человек, граничащая с Гватемалой, Гондурасом и Никарагуа. Ее президент Найиб Букеле — один из самых популярных, но одновременно и самых противоречивых лидеров Западного полушария. Его политика — от принятия криптовалюты Bitcoin в качестве законного платежного средства до создания масштабного государственного аппарата безопасности — неоднократно привлекала международное внимание к стране. В отличие от внедрения Bitcoin, которое вызвало огромный резонанс в СМИ, но не принесло ощутимых материальных выгод, борьба с бандами изменила повседневную жизнь в стране, которая до недавнего времени была одной из самых опасных в мире.

На протяжении десятилетий исследователи сходились во мнении, что преступность являлась одним из ключевых ограничений для экономики Сальвадора. Насилие вынуждало людей эмигрировать, препятствовало инвестициям, повышало издержки бизнеса и помогало удерживать страну в состоянии длительного низкого экономического роста.

Политика безопасности президента Букеле практически устранила это ограничение. Если прежний диагноз был верным, экономика Сальвадора должна была бы переживать настоящий бум. Однако имеющиеся на данный момент данные не дают однозначного ответа. Число убийств и уличных ограблений резко сократилось, темпы эмиграции снизились, а инвестиции выросли, но экономический рост улучшился лишь незначительно, а экспортная база страны по-прежнему остается узкой.

Случай Сальвадора имеет широкое значение для стран Центральной Америки, таких как Мексика, которые по-прежнему сталкиваются с хроническими проблемами преступности и насилия. Хотя пока еще слишком рано делать окончательные выводы, Сальвадор показывает, что, хотя безопасность необходима для достижения процветания, сама по себе она не является стратегией экономического роста.

Старая ловушка: как гражданская война сдерживала развитие Сальвадора?

Сальвадор так и не смог полностью восстановиться после гражданской войны, которая продолжалась с 1979 по 1992 год и, по оценкам, унесла около 75 000 жизней. Хотя экономика страны стабильно росла с начала 1990-х годов, относительный уровень жизни практически не улучшился.

До конфликта доход на душу населения в Сальвадоре составлял примерно 11-12% от уровня США, то есть американцы были примерно в восемь или девять раз богаче (см. Рисунок 1). Во время войны относительный доход Сальвадора обрушился примерно до 6-7% от уровня США. В конечном итоге страна восстановила свой абсолютный уровень доходов, существовавший до кризиса, однако смогла вернуть лишь небольшую часть позиций, утраченных по сравнению с более богатыми экономиками.

Экспорт Сальвадора рассказывает похожую историю. После окончания гражданской войны страна не смогла развить новый быстрорастущий экспортный сектор. Текстильная промышленность, долгое время являвшаяся одной из важнейших экспортных отраслей страны, в течение десятилетия сокращалась как доля мирового рынка (после стагнации в течение предшествующего десятилетия), тогда как сельское хозяйство в целом оставалось стабильным, а другие сектора по-прежнему оставались небольшими (см. Рисунок 2).

Показатели Сальвадора в Индексе экономической сложности — который измеряет относительный уровень сложности производственных возможностей каждой страны — выглядят благоприятно, но лишь на поверхностном уровне. Хотя Сальвадор поднялся в рейтинге, опередив 11 других стран, в экспортную корзину было добавлено лишь несколько новых товаров, а их вклад в доход на душу населения оказался незначительным — всего $7 на человека в год.

За последние 20 лет объем экспорта вырос примерно на 11 процентных пунктов, достигнув 33% ВВП. Однако структура этого увеличения не является оптимальной. Рост произошел не за счет экспорта промышленной и обрабатывающей продукции — секторов, создающих положительные побочные эффекты для экономики, — которые в реальном выражении на душу населения оставались практически неизменными.

Вместо этого рост в основном обеспечили путешествия и туризм: их объем увеличился примерно с $30 на человека в 1995 году до около $550 в 2024 году. Это значительное достижение для страны, которая раньше была известна высоким уровнем эндемичного насилия (см. Рисунок 3). Тем не менее рост за счет туризма, скорее всего, будет недостаточным для обеспечения прироста производительности, формирования сетей поставщиков, передачи технологий и развития навыков, которые обычно связаны с более сложными экспортными секторами.

Этот застой был хорошо диагностирован. До прихода Букеле национальные и международные институты развития, академические исследователи и аналитики государственной политики в целом описывали Сальвадор как страну, оказавшуюся в самоподдерживающемся «равновесии низкого роста». Высокий уровень преступности и насилия стимулировал эмиграцию в США и другие страны, сокращал внутренние инвестиции и потребление, вынуждал компании тратить средства на защиту и борьбу с вымогательством, а также заставлял государство направлять ограниченные ресурсы на обеспечение безопасности.

Слабый экономический рост, низкое создание рабочих мест и ограниченные государственные инвестиции, в свою очередь, способствовали высокой безработице, росту преступности и дальнейшей эмиграции. В результате страна столкнулась с недостатком инвестиций, чрезмерной эмиграцией, слабым ростом производительности и ограниченными бюджетными возможностями.

Как изменения в политике безопасности повлияли на Сальвадор?

Вскоре после вступления в должность Букеле реализовал политику безопасности, которую можно охарактеризовать только как драконовскую. Массово задерживая и заключая под стражу предполагаемых членов банд, в значительной степени без соблюдения гарантий надлежащей правовой процедуры, правительство значительно ослабило влияние банд, которые на протяжении десятилетий контролировали районы, вымогали деньги у предприятий и определяли повседневную жизнь людей.

Издержки с точки зрения прав человека оказались серьезными. Полномочия режима чрезвычайного положения, использованные для проведения арестов, ослабили основные правовые гарантии; массовые задержания привели к заключению под стражу многих людей без суда, а презумпция невиновности была практически полностью подорвана.

Тем не менее эта политика оказалась чрезвычайно эффективной и популярной. Уровень умышленных убийств в Сальвадоре за несколько лет снизился с более чем 50 до примерно 2 на 100 000 человек. Теперь страна значительно безопаснее своих соседей (см. Рисунок 4).

Трудно переоценить значение этого изменения. В условиях высокой преступности компании сталкиваются с обычными расходами на капитал, заработную плату и налоги, а также с целым рядом скрытых издержек, таких как вымогательство, обеспечение безопасности, ограниченная мобильность, угрозы работникам и неопределенность относительно того, смогут ли они защитить свои инвестиции. Домохозяйства сталкиваются с аналогичными ограничениями.

Таким образом, резкое сокращение активности банд должно облегчить людям возможность работать, путешествовать, открывать бизнес, продолжать учебу и инвестировать. Помимо очевидного повышения качества жизни вследствие снижения преступности, существует и структурный экономический эффект.

Внешняя миграция также значительно замедлилась. Во время и после гражданской войны сальвадорцы массово покидали страну: ежегодно эмигрировало от 0,5% до 2% населения. Этот исход помогает объяснить, почему в США сейчас проживает около 2,5 миллиона сальвадорцев, тогда как в самом Сальвадоре насчитывается 6,4 миллиона человек.

Сегодня чистая миграция как доля населения находится около самого низкого уровня с 1970 года (см. Рисунок 5). Снижение преступности, вероятно, является одной из причин, хотя ужесточение контроля на границе между Мексикой и США также сыграло свою роль.

Инвестиции также существенно выросли. До прихода Букеле валовое накопление основного капитала обычно составляло от 15% до 18% ВВП и отставало от показателей некоторых региональных соседей. Теперь этот показатель составляет около 23% ВВП, что примерно соответствует уровням Гондураса и Никарагуа (см. Рисунок 6).

Это увеличение важно, поскольку оно свидетельствует о том, что компании, домохозяйства и/или государство направляют большую долю экономических ресурсов на будущее, а не просто потребляют излишек, образовавшийся благодаря снижению уровня насилия. Тем не менее пока еще слишком рано точно определить, какие именно отрасли получают эти инвестиции.

А что насчет более широкого экономического роста?

Если прежний диагноз был верным, эти три изменения — в сфере преступности, эмиграции и инвестиций — должны были значительно ускорить экономический рост. Более безопасная страна, которая удерживает больше работников и больше инвестирует, должна расти быстрее.

Сальвадор действительно стал расти быстрее, но в меньшей степени, чем можно было бы ожидать с учетом масштаба изменений в сфере безопасности. До пандемии COVID-19 (и до введения новой политики безопасности Букеле) ВВП на душу населения рос примерно на 2,2% в год в среднем за период. Сопоставимый показатель для постпандемийного периода, в течение которого уровень преступности резко снизился, составляет 2,8% — умеренное улучшение (см. Рисунок 7). Это сократило время, необходимое для удвоения уровня жизни, примерно с 32 до 25 лет, но не стало решительным экономическим рывком.

Для этого существуют вполне благоприятные объяснения. Улучшение условий не сразу превращается в инвестиционные планы, а этим планам, в свою очередь, требуется время, чтобы обеспечить рост экономического производства. Компаниям необходимо найти возможности, обеспечить финансирование, нанять работников, построить объекты и выйти на рынки. Туризм может быстрее реагировать на улучшение безопасности, однако производство, логистика и услуги с более высокой добавленной стоимостью требуют более длительного периода для реализации проектов. Наблюдавшееся ускорение роста в 2025 году может свидетельствовать о том, что отдача от этих изменений начинает проявляться.

Однако данные по прямым иностранным инвестициям (ПИИ) выглядят менее обнадеживающе. Резкого скачка ПИИ пока не произошло. Они лишь восстановились после снижения в 2022 году, когда финансовые рынки оценивали высокий риск суверенного дефолта на фоне опасений относительно бюджетной политики и эксперимента с Bitcoin (см. Рисунок 8). Пока не наблюдается устойчивого роста, которого можно было бы ожидать, если бы иностранные компании активно готовились создавать новые производственные мощности в Сальвадоре.

Это важно, поскольку помимо капитала ПИИ приносят технологии, управленческие знания, доступ к рынкам, связи с поставщиками и обучение работников — факторы, которые оказывают положительное влияние на экономику в целом.

Последние данные по экспорту указывают в том же направлении. Снижение преступности, возможно, сделало Сальвадор более безопасным и привлекательным, однако широкая трансформация его экспортных отраслей пока не наблюдается. Страна экспортирует больше услуг, особенно в сфере туризма, но пока не переходит к более широкому набору сложных товаров и услуг. Это различие имеет значение, поскольку более безопасная экономика может переживать бум потребления и туризма, не становясь при этом значительно более производительной.

Какие новые ограничения могут сдерживать Сальвадор?

Возможно, та же политическая модель, которая позволила улучшить ситуацию с безопасностью, создала новые экономические риски. При Букеле демократические институты Сальвадора значительно ослабли. Правящая партия Nuevas Ideas и ее союзники отстранили и заменили судей Конституционной палаты Верховного суда, обеспечили возможность переизбрания президента несмотря на конституционный запрет, продлевали режимы чрезвычайного положения, приостанавливающие основные правовые гарантии, и ослабили независимость судебной системы.

Данные Freedom House показывают ухудшение ситуации по большинству показателей гражданских свобод и политических прав, а индекс демократии Economist Intelligence Unit демонстрирует аналогичную картину (см. Рисунок 9).

Суть теории заключается в том, что инвесторы ценят низкий уровень преступности, но также придают большое значение верховенству закона. Правительство, способное решительно действовать против банд, может столь же решительно действовать против судей, оппозиции, компаний, контрактов и прав собственности.

В краткосрочной перспективе преимущества широких дискреционных полномочий правительства могут перевешивать издержки, однако в долгосрочной перспективе бесконтрольная исполнительная власть способна создать значительную неопределенность. Компании, осуществляющие небольшие и обратимые инвестиции, могут мириться с такими рисками, но компании, вкладывающие значительные средства в крупные и необратимые проекты в обрабатывающей промышленности, могут занять выжидательную позицию, если не будут доверять судам, налоговым органам, регулирующим ведомствам и будущим правительствам.

Кроме того, усилились бюджетные ограничения Сальвадора. Экономика страны долларизирована (в качестве основной валюты используется доллар США), что ограничивает возможности денежно-кредитной политики. Помимо этого, государственный долг сейчас превышает 100% ВВП — вдвое больше допандемийного уровня — и ежегодные процентные платежи обходятся стране примерно в 5% ВВП.

В феврале 2025 года Международный валютный фонд (МВФ) одобрил кредит в размере $1,4 млрд, согласованный после нескольких лет затянувшихся переговоров. Условиями программы стали отказ правительства от своего проекта с Bitcoin и сокращение бюджетного дефицита на 3,5% ВВП в течение трех лет. Программа должна укрепить макроэкономическую стабильность, однако бюджетные ограничения ограничивают возможности государства инвестировать в проекты, повышающие производительность и необходимые для экономического роста.

Достаточно ли низкого уровня преступности для ускорения экономического развития?

Сальвадор добился чего-то поистине примечательного. Ценой прав человека и соблюдения надлежащей правовой процедуры страна с болезненной историей насилия стала значительно безопаснее, а прежнее состояние низкого экономического роста было нарушено. Уровень преступности резко снизился, эмиграция замедлилась, а инвестиции выросли.

Однако имеющиеся на данный момент данные свидетельствуют о том, что повышение безопасности — это начало, а не конец нового этапа экономического развития страны. Экономический рост улучшился, но недостаточно для того, чтобы говорить о решительном переломе. Прямые иностранные инвестиции (ПИИ) восстановились, но не совершили резкого скачка. Туризм и сфера услуг выросли, однако признаков более масштабной производственной трансформации пока нет.

Опыт Сальвадора показывает, что безопасность — лишь одна часть проблемы развития. У страны сейчас гораздо лучшие условия для экономического роста, чем десять лет назад, однако ей все еще необходимо создавать отрасли, развивать навыки, укреплять институты и формировать компании, которые смогут превратить эти значительно улучшившиеся условия в рост производительности.

Низкий уровень преступности сделал возможными многие инвестиции. Но сама по себе улучшившаяся безопасность не способна обеспечить развитие перспективных отраслей, подготовку или привлечение необходимых специалистов, создание сетей поставщиков, сохранение надежных институтов или гарантию макроэкономической стабильности.

Для сторонников Букеле самая сложная проблема страны уже решена, а экономические выгоды со временем должны накапливаться. Для скептиков государство безопасности принесло мир ценой ослабления институтов, и в конечном итоге это будет сдерживать инвестиции, необходимые для развития.

Хотя Сальвадор создал условия для ускорения экономического роста, ему по-прежнему необходима стратегия роста, которая позволит воспользоваться этими возможностями. Более безопасные страны не становятся автоматически более богатыми. Им по-прежнему приходится конкурировать на мировом рынке за инвестиции и экспорт, а для этого необходимы активное планирование и последовательная реализация намеченных мер.