Немногие выражения звучат столь часто в современных речах о внешней политике, как “основанный на правилах международный порядок” (RBIO). Лидеры Запада используют его, осуждая вторжение России в Украину, противодействуя напористости Китая в Южно-Китайском море и призывая к многостороннему сотрудничеству в вопросах изменения климата. Эта формула стала определяющим лозунгом западной внешней политики. Однако для значительной части мира – особенно в странах Глобального Юга – RBIO вызывает неуверенность, а глубокий скепсис. Вопрос, который ставит данная статья, предельно прямой: является ли основанный на правилах международный порядок действительно универсальной системой или же это избирательное устройство, которое главным образом обслуживает интересы могущественных государств, его создавших?
Это не означает, что международные правила, нормы и институты лишены ценности. Они имеют огромное значение. Аргумент здесь более точный: RBIO в его нынешнем виде и применении пронизан структурными противоречиями, его сторонники регулярно освобождают себя от его ограничений, а его институциональная архитектура отражает распределение власти середины XX века, которое больше не соответствует современному миру. Понимание этих противоречий необходимо не только для исследователей международных отношений, но и для всех, кто пытается осмыслить, почему столь значительная часть мира утрачивает доверие к международной системе.
Что такое международный порядок, основанный на правилах?
Прежде чем оценивать, является ли RBIO мифом, стоит уточнить, что именно оно собой представляет. Сам термин удивительно недавний. Аналитики Института Лоуи отмечают, что выражение “порядок, основанный на правилах” было введено после окончания холодной войны, хотя его сторонники обычно датируют его происхождение послевоенным урегулированием (Lowy Institute n.d.a). Более ранним понятием был “либеральный международный порядок” (LIO), который описывал институты, нормы и экономические механизмы, созданные главным образом Соединёнными Штатами и их союзниками после 1945 года: Организация Объединённых Наций, Международный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк и, в конечном счёте, Всемирная торговая организация (ВТО).
Иными словами, конечная цель подобных организаций, в идеале, всегда была одной и той же: мир, управляемый нормами, а не силой, в котором государства разрешают свои разногласия мирными средствами при сохранении уважения к суверенитету государств. Однако возникшая система оказалась, с одной стороны, “амбициозной и универсальной” по своей структуре, но в то же время “движимой Соединёнными Штатами, которые рассматривали себя как непревзойдённого правителя формирующегося порядка”.
Система, созданная властными для властных
Институциональная архитектура RBIO была создана в конкретный исторический период определёнными государствами для служения заранее задуманным целям. Согласно Совету Безопасности ООН (СБ ООН), существует пять постоянных членов, обладающих правом вето: США, Великобритания, Франция, Россия и Китай. Для того чтобы любой из этих могущественных послевоенных государств сорвал согласованные усилия международного сообщества, достаточно воспользоваться правом вето. “Когда постоянный член выступает как воюющая сторона или сторонник воюющей стороны в конфликте, Совет Безопасности не защищает международный мир и безопасность”.
Прямое воздействие этой системы очевидно. В самом 2024 году Соединённые Штаты трижды воспользовались правом вето в отношении резолюций по кризису в Газе, касающихся прекращения боевых действий и заявки Палестины на членство в ООН, тогда как Россия и Китай применили своё право вето в связи с украинским и ближневосточным кризисами. Согласно докладу Oxfam, опубликованному в 2024 году, совокупным последствием этих действий стало то, что “пятёрка постоянных членов” использует свои особые права голоса и переговорные полномочия для продвижения собственных интересов, что привело к страданиям более чем 230 миллионов человек, нуждающихся в гуманитарной помощи из-за 23 кризисов по всему миру, включая более миллиона смертей.
Это касается не только Совета Безопасности, но также организаций, таких как Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк, где действует механизм голосования на основе веса, при котором деньги напрямую связаны с влиянием. Таким образом, более богатые западные страны имеют преимущество в определении правил международных финансов. Джозеф Стиглиц, экономист Всемирного банка и лауреат Нобелевской премии, утверждает, что политические рекомендации МВФ и Всемирного банка в отношении жёсткой экономии, дерегулирования и приватизации скорее усиливают, чем уменьшают бедность и неравенство доходов, тем самым подрывая суверенитет развивающихся стран через навязывание иностранной экономической модели, не соответствующей местным условиям. Программы структурной перестройки 1980-х и 1990-х годов широко документированы как приведшие к сворачиванию достижений в области развития и погружению миллионов людей в бедность по всей Латинской Америке, Африке и Азии.
Проблема избирательности: правила для одних, но не для других
Одним из главных слабых мест RBIO как института может быть связано не столько с природой самой системы, сколько с тем, как она была реализована. Некоторые из крупнейших сторонников RBIO одновременно стали и крупнейшими нарушителями его законов – факт, который не остался незамеченным.
Возможно, лучшим примером этого является вторжение в Ирак в 2003 году, которое, согласно докладу Комиссии Давидса, созданной правительством Нидерландов, являлось нарушением международного права. В докладе отмечается: “Интерпретацию резолюции 1441 Совета Безопасности ООН нельзя разумно трактовать как предоставляющую отдельным государствам-членам право применять военную силу”. В 2004 году Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан охарактеризовал вторжение как незаконное с точки зрения международного права, а заместитель юридического советника британского Форин-офиса Элизабет Уилмшерст ушла в отставку, заявив, что вторжение было “преступлением агрессии”.
Этот контраст между международной реакцией на российское вторжение в Украину – с быстрыми санкциями, дипломатической изоляцией и риторикой осуждения, выраженной в языке нормотворчества – и реакцией тех в странах Глобального Юга, кто наблюдал за развитием событий, был отмечен. Матиас Спектор утверждает, что у развивающихся стран есть пространство для критики избирательности и непоследовательности западного нормотворчества ввиду его зависимости от морали в процессе принятия решений. Такая критика становится возможной благодаря тому, что США и их союзники опираются на моральные ценности при объяснении своих решений, в то время как такие страны, как Китай или Россия, не делают этого при формулировании своей политики.
Проблема выходит за рамки исторических обид. Спор вокруг Газы, начавшийся в октябре 2023 года, вызвал новый всплеск скепсиса. Игроки Глобального Юга – от Движения неприсоединения до таких стран, как Южная Африка, Намибия и Гамбия – прибегли к юридическим механизмам, особенно к Международному суду, в своей критике того, что они рассматривают как избирательное применение международного права. Резолюция Совета Безопасности ООН о прекращении огня № 2728 от марта 2024 года, принятая после серии наложенных вето, убедила многих в том, что результаты работы Совета определяются скорее интересами великих держав, чем какими-либо всеобъемлющими принципами.
Вызов Глобального Юга порядку
Разочарование по поводу двойных стандартов, проявляемых RBIO, привело к серьёзному пересмотру шагов, предпринимаемых в области внешней политики во многих странах Глобального Юга. На самом деле отсутствие осуждения российской агрессии против Украины и нежелание присоединиться к Западу в введении санкций против этой страны было воспринято многими западными государствами как признак распада единства. Однако такое отношение можно рассматривать как логичную реакцию после многих лет несправедливого обращения в рамках RBIO.
На Мюнхенской конференции по безопасности 2024 года президент Ганы Нана Акуфо-Аддо указал на присущую глобальному порядку нестабильность, при которой Глобальный Юг всегда оказывается в неблагоприятном положении. А на саммите G77 и Китая в сентябре 2023 года президент Кубы Мигель Диас-Канель заявил: “После стольких лет Север организовывал мир в соответствии со своими интересами; теперь настала очередь Юга устанавливать правила игры”. Эти замечания не являются изолированными заявлениями; они представляют собой коллективное выражение недовольства стран, составляющих большую часть государств человечества.
Формирование большего числа стран в качестве членов БРИКС – включая Бразилию, Россию, Индию, Китай, Южную Африку, Иран, Египет, Эфиопию и Объединённые Арабские Эмираты – является примером такого недовольства, несмотря на продолжающиеся конфликты внутри организации. Хотя эта группа может и не предлагать альтернативу существующему мировому порядку, стоит отметить, что её растущее число участников демонстрирует: всё больше стран не хотят иметь систему, основанную на западном доминировании. Особенно интересно то, как ведёт себя Индия в этом отношении: она поддерживает рамки RBIO в некоторых случаях, но отказывается принимать образ Украины, созданный западным миром, как угрозу тому же порядку.
Значит ли это, что RBIO – это просто миф?
Следует отметить, что данный аргумент не подразумевает, будто RBIO является полностью фиктивным образованием или лишено всякого значения. Международные организации сыграли решающую роль в урегулировании конфликтов, координации гуманитарной помощи, регулировании торговых отношений и установлении норм на протяжении почти восьми десятилетий. Было бы интеллектуально ошибочным отрицать само существование RBIO, исходя лишь из предположения, что оно точно отражает себя в действительности.
Необходимо подчеркнуть, что RBIO представляет собой неполный порядок. Это означает, что он функционировал относительно успешно для тех государств, которые помогали формировать его структуру, обладают значительной институциональной властью в системе и осуществляют избирательное нормотворчество в соответствии со своими собственными интересами. Для подавляющего большинства государств мира RBIO зачастую становился источником ограничений, а не безопасности.
Что на самом деле потребует реформа
Не признание недостатков системы RBIO не должно означать отказа от самой идеи международного порядка. Ключевая задача заключается в признании действительных аспектов проекта: порядка, основанного на правилах, где ценится суверенитет и где великие державы не стоят выше закона, в отличие от специфических институциональных механизмов, которые на протяжении истории закрепляли неравенство.
Реформа системы должна включать, по крайней мере, три основных элемента. Во первых, необходимо обновить структуру Совета Безопасности ООН с учётом распределения власти и демографических факторов, что подразумевает увеличение числа постоянных членов, а также пересмотр права вето. Исследователи Фонда Карнеги за международный мир отмечают, что возможны варианты реформ без внесения поправок в Устав, учитывая невозможное требование единогласия среди пяти постоянных членов. Недавнее предложение Франции и Мексики о приостановке применения права вето в случаях массовых преступлений, поддержанное более чем 100 странами, является хорошим примером обсуждаемого подхода без внесения поправок.
Второй шаг предполагает реформирование международных финансовых институтов с целью создания подлинной демократизации процесса принятия решений внутри них. Действующая система, при которой права голоса относительно пропорциональны ВВП, означает, что государства, наиболее подверженные условиям кредитования, имеют наименьшее влияние на его формирование. Более надёжный Международный валютный фонд (МВФ) – это тот, который включает заёмные государства в процесс управления, а не ограничивает их лишь консультативной ролью.
Третий и наиболее важный шаг заключается в обеспечении того, чтобы Порядок, основанный на правилах (RBIO), мог обрести легитимность лишь в том случае, если его могущественные члены признают, что они в равной степени обязаны соблюдать его нормы. Утрата легитимности международного права после войны в Ираке, избирательное применение гуманитарных норм и частое использование права вето для защиты союзников от санкций суммируются. Каждый случай лицемерия делает всё труднее апеллировать к нормам RBIO, когда это необходимо.
Заключение
Порядок, основанный на правилах (RBIO), не следует понимать как полную фикцию, но во многих отношениях он вполне может квалифицироваться как миф – в том смысле, что он служит легитимирующей историей, рассказанной могущественными государствами о системе, которая на деле функционирует для поддержания их доминирования. Растущее нежелание стран Глобального Юга принимать такие истории без вопросов нельзя считать ни нелогичным, ни безрассудным; напротив, это рациональная реакция на многолетнее наблюдение за правилами, которые применяются избирательно в зависимости от того, кто предъявляет претензии.
Для Порядка, основанного на правилах (RBIO), проблема заключается в отсутствии доверия, которое невозможно решить простым повторением его идеалов. Решение проблемы требует реформы, обеспечивающей универсальность, расширение представительства, последовательное применение правил и открытое признание несоответствия между его возвышенными целями и конкретной реальностью. Центральный вопрос международного управления сегодня состоит в том, обладают ли державы, входящие в существующий порядок, политической решимостью осуществить эти изменения. На данный момент ответ остаётся обескураживающим.
Ссылки
