2026년 6월, 미국은 브라질의 범죄 조직인 Comando Vermelho(CV)와 Primeiro Comando da Capital(PCC)을 “외국 테러조직”(Foreign Terrorist Organization, FTO)이자 “특별지정 국제테러리스트”(Specially Designated Global Terrorist, SDGT)로 지정했다. 약 1년 반 전에는 멕시코의 6대 주요 카르텔인 시날로아 카르텔, 할리스코 신세대 카르텔(CJNG), 걸프 카르텔, 북동부 카르텔, 미초아칸 신가족, 연합 카르텔뿐만 아니라 초국가적 범죄조직인 Tren de Aragua와 Mara Salvatrucha(MS-13)도 유사한 지위를 부여받았다. 행정명령 14157호는 이들 조직의 미국 영토 내 존재를 제거하고, 역외 조직을 통해 미국의 국가안보를 위협할 수 있는 능력을 차단하며, 미국 국민과 미국의 영토적 통합성을 보호하는 것을 목표로 명시하고 있다.
표면적으로 보면 이번 결정은 마약 위협에 대한 단속을 강화한 조치로 보인다. 그러나 그 파급효과는 라틴아메리카 전체에 걸쳐 훨씬 광범위한 군사·정치적 결과를 가져올 수 있다. 미국이 범죄조직을 테러조직으로 지정한 것은 이전에는 전례가 없었다. 이러한 등식은 경제적 이익을 목적으로 하는 범죄와 정치적 테러리즘 사이의 법적 구분을 흐리게 만든다. 사실상 마약 카르텔에 부여된 ‘테러리스트’라는 낙인은 먼로 독트린을 부활시키고 서반구 국가들의 내정에 대한 강압적 개입을 정당화하기 위한 구실이 될 수 있다. 2026년 브라질 조직들의 테러조직 지정은 새로운 미국 전략이 멕시코에만 국한되지 않고, 일관되고 체계적인 방식으로 역내 전체로 확대되고 있음을 보여주었다.
법적 측면
마약 카르텔을 FTO로 지정할 수 있는 법적 근거는 미국 「이민 및 국적법(Immigration and Nationality Act)」 제219조에 마련되어 있다. 이 조항은 세 가지 조건을 충족하는 조직을 해당 목록에 올릴 수 있는 권한을 국무장관에게 부여한다. 즉, 외국 조직이어야 하고, 테러 활동에 관여해야 하며, 미국의 안보에 위협이 되어야 한다. 미국 법률상 이 지위가 부여되면 세 가지 주요 효과가 발생한다.
미국 재무장관은 FTO로 지정된 조직이 보유한 모든 자산을 미국 은행들이 동결하도록 요구할 수 있다.
테러조직에 소속되어 있거나 테러 활동에 참여한 외국인은 미국 입국이 금지된 것으로 간주된다. 또한 237(a)(4)(B) 조항은 그러한 사람이 이미 미국 내에 있는 경우 추방할 수 있도록 규정하고 있다.
FTO로 지정된 조직에 물질적 지원을 제공하는 행위에 대한 책임은 18 U.S.C. § 2339B에 규정되어 있으며, 벌금 또는 최대 20년의 징역형에 처해질 수 있다. 여기서 ‘물질적 지원’은 매우 광범위하게 정의된다. 단순한 금전적 지원뿐 아니라 서비스, 교육, 자문, 주거, 은신처, 위조문서, 통신수단, 장비, 무기, 운송수단 등이 모두 포함된다.
이 법에서 특히 중요한 부분은 18 U.S.C. § 2339B의 (d)항에 규정된 역외 관할권이다. 미국 당국은 카르텔에 대한 ‘물질적 지원’이 미국 밖에서 이루어진 행위에 근거하더라도 이를 추적하고 기소할 수 있다. 또한 SDGT에 대한 금융제재는 차명·제3국을 통한 거래 위험까지 외국 은행으로 확대할 수 있다. 즉, 미국 은행뿐 아니라 외국 은행도 SDGT로 지정된 조직과 거래할 경우 제재 위험에 노출될 수 있다는 의미다.
마약 카르텔의 안보화
행정명령 14157호는 마약 밀매 문제를 안보화(securitization)한 대표적인 사례다. 이 명령에 따라 ‘국제 카르텔’은 일반적인 조직범죄의 범위를 넘어서는 국가안보 위협으로 규정된다. 이들은 외부의 적대적 행위자들과 협력하고, 반군 조직에서 볼 수 있는 적응형 체계를 활용하며, 서반구 국가들의 정부에 침투하고, 미국 남부 국경을 통한 불법 거래를 통제하는 조직으로 묘사된다. 이러한 논리는 미국이 카르텔에 테러방지법의 규정을 적용할 수 있도록 만들었다.
안보화는 여러 가지 결과를 가져온다. 미국 의회조사국(Congressional Research Service, CRS)의 보고서는 의회가 지정된 조직들에 대한 군사력 사용을 승인하는 법안을 검토할 수 있다고 지적한다. 또한 American Journal of International Law의 연구자들은 새로운 지정 조치가 “국경을 넘는 군사행동을 위한 기반을 마련한다”고 지적한다. 더 나아가 미국과 멕시코 사이의 국경 간 무역에 참여하는 모든 행위자가 FTO에 대한 물질적 지원 혐의에 노출될 가능성이 생겼다.
The New York Times의 보도에 따르면, 도널드 트럼프는 국방부에 카르텔을 상대로 군사력을 사용하기 시작하도록 지시하는 명령에 서명했다. 이는 카르텔과의 싸움에서 중심축을 법 집행 방식에서 군사적 수단으로 이동시키는 것이다. 피트 헤그세스 국방장관 역시 미국 국경에서 미국인을 직접 겨냥하는 이른바 ‘외국 테러조직’을 상대할 경우 “모든 선택지가 테이블 위에 있을 것”이라고 확인했다.
마지막으로, 안보화는 미국의 조치에 반대하는 모든 행동을 테러리스트에 대한 지원으로 묘사할 수 있는 서사를 만들어낸다. 이는 라틴아메리카 각국 정부에 압력을 가하는 동시에, 미국이 이 지역에서 군사적·정치적 영향력을 확대할 수 있는 공간을 제공한다.
먼로 독트린의 부활
먼로 독트린은 미국 외교정책의 핵심적인 토대 가운데 하나로, 1823년 제임스 먼로 대통령이 천명했다. 당시 신대륙의 국가들은 유럽의 식민지화가 허용되지 않는 지역으로 선언되었으며, 미국은 유럽 국가들의 내정에 간섭하지 않겠다는 입장을 밝혔다. 그러나 실제로 이 구상은 서반구에서 미국이 지배적 위치를 구축하는 토대를 마련했다. 1904년 시어도어 루스벨트 대통령은 여기에 ‘루스벨트 보충조항(Roosevelt Corollary)’을 추가했다. 이에 따라 미국은 라틴아메리카 국가들에 일방적으로 군사 개입할 권리를 스스로에게 부여했다. 이러한 구상은 쿠바, 니카라과, 아이티, 도미니카공화국에 대한 미국의 개입을 정당화하는 데 사용되었으며, 이른바 ‘큰 몽둥이 정책(Big Stick Policy)’으로 불렸다.
2025년 11월 백악관은 새로운 국가안보전략(National Security Strategy, NSS)을 발표했다. 이 전략에서 가장 먼저 다뤄지는 지역은 서반구다. 전략은 먼로 독트린으로의 복귀를 선언하면서 이를 ‘트럼프식 해석’(Trump Corollary)으로 제시한다. 이는 ‘루스벨트 보충조항’을 연상시키는 표현이다. 니콜라스 마두로를 체포한 이후 미국 대통령은 미국이 “먼로 독트린을 넘어섰다”고 선언했으며, 자신의 버전을 ‘돈로 독트린(Donroe Doctrine)’이라고 명명했다.
현대의 ‘먼로 독트린 2.0’은 공세적인 성격을 띤다. 국가안보전략에 따르면 이는 러시아, 중국 및 기타 역외 경쟁국들을 라틴아메리카에서 밀어내고, 파나마 운하에서부터 베네수엘라의 에너지 자원에 이르기까지 핵심 자산에 대한 통제권이 외부 세력에 넘어가는 것을 막으며, 미국의 군사적 주둔을 재검토하고, 카르텔을 격퇴하기 위한 병력을 배치하고 치명적 무력을 사용하는 것을 포함한다. 지난 수십 년 동안 법 집행과 경찰 협력을 중심으로 이루어져 온 기존 전략은 이제 한계에 도달한 것으로 규정된다. 이 독트린의 공세적 성격은 이념적으로도 뒷받침된다. 국가안보전략은 미국의 건국자들이 불간섭 원칙을 선호했지만, 미국처럼 이해관계가 광범위하고 다양한 국가가 이를 엄격하게 고수하는 것은 불가능하다고 주장한다.
새로운 독트린의 실제 적용
워싱턴은 이미 마약 밀매와의 싸움을 명분으로 서반구에 군사력을 전개하고 있다. 2025년 중반까지 미국 남부 국경에서 약 1만 명의 미군 병력이 목격되었으며, 이는 멕시코에 대한 무력 개입 가능성을 경고하는 신호로 받아들여졌다.
2025년 11월 13일, 피트 헤그세스 미국 국방장관은 ‘서던 스피어(Southern Spear)’ 군사작전을 발표했다. 작전은 미국 중부사령부가 아니라 중남미와 카리브해 지역을 담당하는 미군 남부사령부(SOUTHCOM)의 지휘 아래 이루어졌다. 백악관 대변인 캐롤라인 레빗은 미국이 카리브해에서 마약 밀매에 대한 강경 대응을 계속할 것이라고 밝혔다.
The Washington Post는 베네수엘라 해안 인근에 대규모 미 해군 전력이 배치됐다고 보도했다. 여기에는 USS Gerald R. Ford를 중심으로 한 항공모함 타격단, 구축함, 핵추진 잠수함, 상륙함은 물론 전략폭격기 B-52와 전투기 F-35도 포함됐다. 몇 달 동안 미군은 약 20척의 선박을 파괴하고 거의 80명을 사살한 것으로 알려졌다. 콜롬비아의 구스타보 페트로 대통령은 그중 한 차례의 공격으로 마약 밀매자가 아니라 어부가 사망했다고 밝혔다. 이는 군사작전이 민간인 희생으로 이어지고 있음을 보여준다.
‘서던 스피어’ 작전의 정점은 2026년 1월 3일 ‘절대적 결의(Absolute Resolve)’ 작전을 통해 베네수엘라 대통령 니콜라스 마두로가 체포된 사건이었다. 미국 상원은 이 작전이 라틴아메리카의 지역적 불안정을 제거하는 데 효과적이었다며 높이 평가했다. 미국은 마두로를 ‘마약 테러리즘(narcoterrorism)’ 혐의로 비난하고, 그가 ‘태양의 카르텔(Cartel de Los Soles)’과 연계되어 있다고 주장하면서 군사행동을 정당화했다. 이 조직은 2025년 7월 미국에 의해 특별지정 국제테러리스트(SDGT) 목록에 올랐으며, 같은 해 11월에는 외국 테러조직(FTO)으로 지정되었다.
그러나 니콜라스 마두로에 대한 ‘마약 테러리즘’ 혐의에는 심각한 의문이 제기된다. 혐의의 핵심 요소인 ‘태양의 카르텔’은 베네수엘라 정부 관계자들이 지휘하는 조직이라고 주장되지만, 실제로 독립적인 범죄조직으로 존재한다기보다는 베네수엘라 군부 인사들을 지칭하기 위한 표현에 불과하다는 지적이 있다. 유엔 안전보장이사회의 승인 없이 베네수엘라 영토에서 군사작전을 수행하는 것은 유엔 헌장의 직접적인 위반에 해당한다.
또한 미국에서 코카인 밀매 혐의로 유죄 판결을 받고 45년형을 선고받았던 전 온두라스 대통령 후안 오를란도 에르난데스를 도널드 트럼프가 사면한 것도 주목할 만하다. 베네수엘라에서의 군사작전과 이러한 사면을 함께 놓고 보면, 마약과의 싸움이 일관된 원칙에 따라 적용되는 것이 아니라 선택적인 압박 수단으로 활용되고 있다는 점이 분명해진다.
베네수엘라에 대한 미국 정책의 핵심 목표는 세계 최대 규모의 석유 매장량을 통제하는 데 있다. 도널드 트럼프는 베네수엘라에서 확보한 석유가 미국의 자산이 될 수 있다고 직접 밝힘으로써 사실상 이를 확인했다. 이는 그가 과거 이라크, 시리아, 리비아의 석유를 장악해야 한다고 주장했던 여러 발언과도 맥락을 같이한다. 그는 미국의 힘이 다른 국가를 통제하거나 그들의 자원을 확보할 권리를 미국에 부여한다고 믿어왔다. 트럼프 행정부는 마르코 루비오 국무장관이 제시한 계획을 공개했는데, 이 계획은 베네수엘라산 석유의 판매를 기한 없이 통제하는 것을 목표로 한다. 트럼프는 미국이 이 석유를 베네수엘라 자체의 재건을 위해 사용할 것이라고 설명했다.
결국 카르텔에 ‘테러리스트’라는 낙인을 찍는 것은 자원에 대한 강압적 장악을 정당화하기 위한 외피에 불과하다는 점이 드러난다.
새로운 체제의 주요 대항자, 멕시코
베네수엘라가 강압적 군사개입의 사례가 되었다면, 멕시코는 미국의 새로운 전략에 대한 정치적 저항의 사례가 되었다. 클라우디아 셰인바움 정부는 단호하게 대응하며 국가 주권을 수호하겠다는 의지를 보여주었다. 2025년 2월 20일, 멕시코 헌법 제40조와 제19조에 대한 개정안이 제출되었다. 2025년 4월 1일까지 이 개혁안은 통과되었다. 개정된 제40조에는 “멕시코 국민은 어떠한 상황에서도 국가의 영토적 완전성, 독립 및 주권을 훼손하는 개입, 간섭 또는 어떠한 외국의 행위도 받아들이지 않을 것”이라는 조항이 추가되었다. 또한 국가 당국의 허가 없이 멕시코 영토에서 수사나 형사소추를 진행하는 것이 금지되었다. 제19조 역시 개정되어 불법 무기 거래에 대해 가능한 한 가장 엄격한 처벌을 부과하도록 했다.
클라우디아 셰인바움 대통령은 미국이 범죄조직을 어떻게 부르든 상관없이, 멕시코는 어떠한 간섭도 용납하지 않을 것이며 양국 관계는 오직 협력의 차원에서만 이루어질 수 있다고 강조했다. 동시에 멕시코 정부는 미국의 무기 제조업체들을 상대로 한 싸움도 계속했다. 카르텔로부터 압수되는 무기의 최대 70%가 미국산인 것으로 알려져 있다. 이는 미국 정책의 이중성을 보여준다. 미국은 마약 카르텔과의 싸움을 최우선 목표라고 주장하면서도, 동시에 카르텔에 무기를 공급하는 가장 중요한 국가이기 때문이다.
멕시코는 오래전부터 미국에서 유입되는 불법 무기 거래에 대응하려 노력해왔다. 2021년 멕시코는 불법 무기 유통망에 대응하기 위한 유엔 안전보장이사회 결의안 2616호의 채택을 이끌어냈다. 또한 멕시코는 미주인권재판소에 문제를 제기하며, 미국의 합법적 무기거래 보호법(PLCAA)이 국제법 원칙에 위배된다는 점을 입증하려 했다. 그러나 2025년 6월 멕시코 정부가 미국 연방대법원에 제기한 소송은 기각되었다. 법원은 PLCAA가 무기 제조업체에 면책을 제공하며, 원고 측이 해당 기업들이 불법 무기 거래를 조장했다는 점을 입증하지 못했다고 판단했다.
역내 국가들의 반응
중남미 국가들은 미국이 카르텔을 FTO와 SDGT로 지정한 결정에 서로 다른 반응을 보였다. 우파 정부들은 워싱턴을 지지한 반면, 대다수 좌파 세력은 외국의 개입 가능성을 비판했다. 이러한 분열은 역내 내부의 정치적 모순을 드러냈다.
가장 원칙적인 입장을 취한 국가는 브라질이었다. 룰라 다 시우바 정부는 브라질의 범죄조직인 PCC와 Comando Vermelho를 테러조직과 동일시하는 결정을 거부했다. 핵심적인 주장은 이러한 조치가 테러리즘과의 싸움을 명분으로 미국이 브라질의 국가 주권에 개입할 수 있는 길을 열어준다는 것이다. 또한 브라질 법률(법률 제13.260/2016호)은 테러리즘으로 분류하기 위해 정치적·이념적·종교적 동기를 요구하고 있으며, 금전적 이익을 주된 동기로 하는 범죄조직에는 이러한 요건이 존재하지 않는다.
미국이 브라질 조직들을 FTO로 지정한 것은 룰라 정부의 외교적 실패로 평가될 수 있다. 이 결정은 플라비우 보우소나루가 워싱턴에서 도널드 트럼프를 만난 바로 다음 날 내려졌다. 플라비우가 이끄는 세력은 1년 넘게 해당 조치를 공개적으로 지지해왔으며, 룰라 정부의 반대를 조직범죄와 페티스타 세력 간 공모의 증거로 제시했다.
콜롬비아의 구스타보 페트로 대통령 역시 미국의 행동을 강하게 비판했다. 그는 자신의 정부가 “민간인들을 위험에 빠뜨릴 수 있는 모든 일방적인 군사행동을 거부한다”고 밝혔다. 이에 도널드 트럼프는 콜롬비아를 ‘베네수엘라만큼이나 병든 국가’라고 부르며, 페트로 대통령이 마두로와 같은 운명을 맞을 수 있다고 위협했다.
2026년 1월, 브라질·멕시코·스페인·칠레·콜롬비아·우루과이 등 6개국은 공동 입장을 발표했다. 이들은 미국의 베네수엘라 군사작전과 일방적인 군사행동을 위험한 선례라고 규탄했다. 또한 라틴아메리카와 카리브해 지역이 불간섭 원칙에 기반한 평화의 지대라는 점을 재확인했다. 그러나 2026년 중반에 이르러 상황은 달라졌다. 역내의 ‘우경화’로 칠레와 콜롬비아의 정권이 교체되었고, 새로운 정부들은 미국과의 관계 강화를 추진했다. 그 결과 중남미에서 개입에 반대하는 5개국 가운데 스페인을 제외하면 이제 브라질·멕시코·우루과이 세 나라만 남게 되었다.
아르헨티나와 파라과이를 비롯한 역내의 다른 우파 정부들은 일관되게 친미적인 입장을 취하고 있다. 하비에르 밀레이 정부는 니콜라스 마두로의 체포를 ‘축하’하며 이를 “결정적인 진전”이라고 평가했다. 파라과이의 산티아고 페냐 대통령 역시 마두로의 몰락을 “좋은 소식”이라고 불렀다. 앞서 두 국가는 이미 브라질의 PCC와 CV를 테러조직으로 인정한 바 있다.
결론
라틴아메리카의 카르텔을 FTO로 지정한 결정은 서반구에서 미국 정책의 전환점이 되었다. 형식적으로 이 지위는 금융 및 이민 관련 제재만을 규정하고 있지만, 실제로는 미국이 군사적 주둔, 역외 활동, 주권국가의 국내 문제에 대한 직접적인 개입을 정당화할 수 있도록 하는 안보화(securitization)의 도구로 변모했다.
새로운 전략의 핵심 요소는 먼로 독트린을 가장 공격적인 방식으로 부활시키는 것, 즉 ‘트럼프 보충조항(Trump Corollary)’이다. 이는 새로운 수단을 통해 미국을 일방적인 무력개입의 관행으로 되돌리고 있다. 카르텔을 외국 테러조직으로 지정함으로써 역외 작전을 위한 법적 기반을 만들고, 대테러 법제를 군사적 주둔의 명분으로 활용하는 것이다. 1823년의 “미국은 미국인들의 것”이라는 원칙에서 1904년의 ‘루스벨트 보충조항’을 거쳐, 이제 먼로 독트린은 일방적인 군사행동의 권리가 물리적 힘뿐 아니라 유연한 법적 정당화에 의해서도 뒷받침되는 개념으로 진화했다.
이 새로운 개념이 가장 극적으로 드러난 사례는 베네수엘라 작전이다. 미국은 유엔 헌장을 위반하면서 대통령을 체포했다. 마약 밀매 혐의로 유죄 판결을 받은 전 온두라스 대통령 후안 오를란도 에르난데스를 사면한 것 역시 마약과의 싸움이 선택적으로 적용되는 압박 수단에 불과하다는 점을 분명하게 보여주었다.
러시아의 입장에서 이러한 상황은 위험과 기회를 동시에 만들어낸다. 미국의 역내 영향력 강화와 ‘우경화’는 러시아의 사업과 전략적 프로젝트에 위협이 된다. 그러나 멕시코·브라질을 비롯한 국가들의 저항과 베네수엘라에서의 국제법 위반은 러시아가 국제무대에서 미국을 비판하고 자신을 다극적 국제질서의 수호자로 내세울 수 있는 외교적 수단을 제공한다.
라틴아메리카의 미래는 외부 개입에 맞서 지역이 얼마나 결집된 대응을 할 수 있는지에 달려 있다. 그러나 현재로서는 그러한 전망이 점점 더 현실성이 떨어지고 있다. 미국과의 협력을 지향하는 우파 정부의 수는 증가하고 있는 반면, 워싱턴에 공개적으로 맞설 의지를 가진 정부의 수는 꾸준히 감소하고 있기 때문이다.
