현대 외교 연설에서 “규칙 기반 국제 질서(RBIO)”만큼 자주 등장하는 표현은 거의 없다. 서방 지도자들은 러시아의 우크라이나 침공을 규탄할 때, 남중국해에서 중국의 공세를 견제할 때, 그리고 기후 변화에 대한 다자간 협력을 촉구할 때 이 표현을 사용한다. 이 표현은 서방 외교정책의 대표적 슬로건이 되었다. 그러나 세계의 상당 부분, 특히 글로벌 사우스(Global South)에서는 RBIO가 안심을 주기보다 깊은 회의감을 불러일으킨다. 이 글이 던지는 질문은 명확하다: 규칙 기반 국제 질서는 진정으로 보편적인 틀인가, 아니면 이를 설계한 강대국들의 이익을 우선적으로 보호하는 선택적 체제인가?
국제 규범, 규칙, 제도가 무가치하다는 주장은 아니다. 그것들은 매우 중요하다. 여기서의 논점은 더 정확하다: 현재 구축되고 적용되는 RBIO는 구조적 모순으로 가득 차 있으며, 그 지지자들은 스스로 그 제약에서 면제되는 경우가 많고, 제도적 구조는 20세기 중반의 권력 분포를 반영하고 있어 오늘날 세계와 맞지 않는다. 이러한 모순을 이해하는 것은 국제관계 연구자뿐 아니라, 왜 세계의 상당 부분이 국제 질서에 대한 신뢰를 잃고 있는지를 이해하려는 모든 사람에게 필수적이다.
규칙 기반 국제 질서란 무엇인가?
RBIO가 신화인지 평가하기 전에, 그것이 무엇을 의미하는지 명확히 할 필요가 있다. 이 용어 자체는 의외로 최근에 등장했다. 로위 연구소(Lowy Institute)의 분석가들은 “규칙 기반 질서”라는 표현이 냉전 이후에 만들어졌다고 지적하며, 다만 그 지지자들은 일반적으로 그 기원을 제2차 세계대전 이후 체제에서 찾는다 (Lowy Institute n.d.a). 이전 개념은 “자유주의 국제 질서(LIO)”로, 주로 1945년 이후 미국과 그 동맹국이 설립한 제도, 규범, 경제적 체제를 설명했다: 국제연합(UN), 국제통화기금(IMF), 세계은행(WB), 그리고 최종적으로 세계무역기구(WTO).
즉, 이러한 조직의 궁극적 목적은 이상적으로 항상 동일했다: 힘이 아닌 규범에 의해 지배되는 세계, 국가들이 평화적 수단으로 갈등을 해결하며, 각국의 주권이 존중되는 세계. 그러나 실제로 형성된 시스템은 한편으로는 구조적으로 “야심차고 보편적”이었지만, 다른 한편으로는 “미국 중심, 미국이 신흥 질서의 독보적 지배자로 간주”되는 체제였다.
강대국을 위해, 강대국이 만든 틀
RBIO의 제도적 구조는 특정 역사적 시기에, 특정 국가들이 특정 목적을 위해 만든 것이다. 유엔 안전보장이사회(UNSC)에 따르면, 상임이사국 5개국(미국, 영국, 프랑스, 러시아, 중국)은 거부권을 행사할 수 있다. 이 다섯 국가 중 하나만 거부권을 사용해도 국제사회의 공동 노력은 좌절될 수 있다. “상임이사국이 분쟁에서 교전국이거나 교전국을 지지할 경우, 안전보장이사회는 국제 평화와 안전을 보호하지 못한다.”
이 체제의 직접적 영향은 명확하다. 2024년만 해도, 미국은 가자지구 위기 관련 결의안 3건에 대해 거부권을 행사했으며, 팔레스타인의 유엔 회원국 신청 관련 결의안에도 영향을 미쳤다. 러시아와 중국은 우크라이나 및 중동 위기 관련 결의안에 대해 각각 거부권을 사용했다. 옥스팜(Oxfam)이 2024년에 발표한 보고서에 따르면, 이러한 활동의 집합적 결과로 P5 국가들이 자신들의 특권적 투표·협상권을 이용해 이익을 추구했고, 그 결과 전 세계 23개 위기에서 2억 3천만 명 이상의 인도적 지원 필요 인구가 피해를 입었으며, 백만 명 이상의 사망자가 발생했다.
이는 안전보장이사회뿐 아니라, 국제통화기금(IMF)이나 세계은행(World Bank) 등, 투표권이 자본 규모에 따라 결정되는 조직에도 적용된다. 따라서 국제 금융 규칙을 정의할 때 서방 부국들이 우위를 점한다. 세계은행 경제학자이자 노벨상 수상자인 조지프 스티글리츠(Joseph Stiglitz)는 IMF와 세계은행의 긴축, 규제 완화, 민영화 정책 권고가 오히려 빈곤과 소득 불평등을 증가시키는 경향이 있으며, 이로 인해 현지 상황에 맞지 않는 외국 경제 모델을 강제함으로써 개발도상국의 주권을 침해한다고 지적한다. 1980~1990년대의 구조조정 프로그램은 개발 성과를 뒤집고, 라틴아메리카, 아프리카, 아시아에서 수백만 명을 빈곤으로 몰아넣었다는 사실이 널리 기록되어 있다.
선택성 문제: 다른 이들을 위한 규칙이 아닌 일부를 위한 규칙
RBIO가 제도로서 가진 주요 약점 중 하나는 시스템 자체의 성격과 반드시 관련이 있는 것이 아니라, 오히려 그 실행 방식과 관련이 있을 수 있습니다. RBIO의 가장 큰 옹호자들 중 일부가 동시에 가장 큰 법 위반자가 되었으며, 이는 간과되지 않았습니다.
아마 가장 대표적인 사례는 2003년 이라크 침공일 것입니다. 네덜란드 정부가 설립한 Davids 위원회 보고서에 따르면 이는 국제법 위반으로 평가되었습니다. 보고서에 따르면, “유엔 안전보장이사회 결의 1441호의 해석은 개별 회원국이 군사력을 사용할 수 있도록 합리적으로 해석될 수 없다”라고 명시되어 있습니다. 2004년 코피 아난 유엔 사무총장은 이 침공이 국제법상 불법이라고 평가했으며, 영국 외무부 법률 자문 부국장 Elizabeth Wilmshurst 또한 ‘공격 범죄(crime of aggression)’라고 표현하며 사임했습니다.
러시아의 우크라이나 침공에 대한 국제사회의 신속한 제재, 외교적 고립, 규범적 언어를 사용한 비난과, 글로벌 사우스 국가들이 이를 지켜본 반응 사이의 대조가 명확히 나타났습니다. Matias Spektor는 서방의 규범 제정이 도덕적 가치에 의존하기 때문에 개발도상국들이 서방의 선택적 집행과 불일치를 비판할 여지가 있다고 주장합니다. 중국이나 러시아 같은 국가들은 정책을 수립할 때 이러한 도덕적 논거를 사용하지 않기 때문에 가능한 비판입니다.
문제는 단순한 역사적 불만을 넘어섭니다. 2023년 10월 시작된 가자 분쟁은 또 다른 회의적 반응을 촉발했습니다. 글로벌 사우스 국가들, 비동맹운동(NAM)부터 남아프리카, 나미비아, 감비아 등은 국제법의 선택적 집행을 비판하기 위해 국제사법재판소(ICJ)에 의존했습니다. 2024년 3월의 유엔 안전보장이사회 2728호 휴전 결의안은 일련의 거부권 행사 이후, 많은 사람들이 안보리의 결정이 보편적 원칙보다 강대국의 이익에 의해 좌우된다는 것을 확신하게 했습니다.
글로벌 사우스 국가들의 질서 도전
RBIO가 보여준 이중잣대에 대한 불만은 많은 글로벌 사우스 국가들의 외교 정책 재평가를 촉발했습니다. 사실, 러시아의 우크라이나 침공에 대한 비난 부족과 서방과의 제재 동참 거부는 많은 서방 국가들에게 통합의 붕괴 신호로 인식되었습니다. 그러나 이러한 태도는 RBIO 체제 아래에서 수년간 불공정하게 취급된 이후의 합리적 반응으로 볼 수 있습니다.
2024년 뮌헨 안보회의에서 가나 대통령 Nana Akufo-Addo는 글로벌 사우스 국가가 항상 불리한 위치에 놓이는 글로벌 질서의 본질적 불안정을 지적했습니다. 또한 2023년 9월 G77 및 중국 정상회의에서 쿠바 대통령 Miguel Díaz-Canel은 “수많은 해 동안 북반구가 세계를 자신들의 이익에 맞춰 조직했다; 이제 남반구가 게임의 규칙을 정할 차례다”라고 선언했습니다. 이 발언들은 고립된 의견이 아니라, 인류 국가의 대다수를 구성하는 국가들의 집단적 불만을 나타냅니다.
BRICS 회원국이 브라질, 러시아, 인도, 중국, 남아프리카, 이란, 이집트, 에티오피아, 아랍에미리트 등으로 확대된 것은 이러한 불만의 한 예입니다. 비록 조직 내 갈등이 계속되지만, 증가하는 회원국 수는 더 많은 국가가 서방 주도의 시스템을 원하지 않음을 보여줍니다. 특히 인도가 일부 경우 RBIO 체제를 지지하면서도, 서방이 만든 우크라이나 이미지가 동일한 질서에 대한 위협으로 여겨지는 것을 거부하는 태도는 주목할 만합니다.
RBIO는 단순한 신화인가?
이 논지가 RBIO가 완전히 허구의 존재이거나 아무런 중요성을 갖지 않는다는 뜻은 아닙니다. 국제기구들은 분쟁 관리, 인도적 구호 조정, 무역 관계 규제, 규범 설정 등에서 거의 8십 년 동안 중요한 역할을 수행해왔습니다. RBIO의 존재를 단순히 부정하는 것은 지적 오류입니다.
주목할 점은 RBIO가 불완전한 질서를 나타낸다는 것입니다. 즉, 그 구조를 형성하고 상당한 제도적 권력을 가진 국가들, 그리고 자기 이익에 따라 규칙을 선택적으로 적용하는 국가들에게는 상대적으로 잘 작동했습니다. 반면, 세계 대부분 국가에게 RBIO는 안보보다는 제약의 원천으로 작용하는 경우가 많았습니다.
실제로 필요한 개혁
RBIO 시스템의 한계를 인정하지 않는다고 해서 국제 질서라는 아이디어를 완전히 포기해야 하는 것은 아닙니다. 핵심 도전 과제는 프로젝트의 유효한 측면을 인식하는 데 있습니다. 즉, 주권이 존중되고 강대국들도 법 위에 있지 않은 규칙 기반 질서를 유지하는 것과, 역사적으로 불평등을 지속시켜 온 특정 기관 메커니즘을 구분하는 것입니다.
시스템 개혁은 최소한 세 가지 주요 요소를 포함해야 합니다. 첫째, 권력과 인구 구성 측면에서 유엔 안전보장이사회(CSNU) 구조를 업데이트할 필요가 있습니다. 이는 상임이사국 수를 늘리고 거부권을 재검토하는 것을 포함합니다. 카네기 국제평화재단(Carnegie Endowment for International Peace) 연구진은 상임이사국(P5) 전체의 만장일치라는 거의 불가능한 요구에도 불구하고, 헌장을 개정하지 않고 수행할 수 있는 개혁 방안을 식별했습니다. 프랑스와 멕시코가 최근 제안한 “대량학살 범죄에 대한 거부권 중단”은 100개국 이상이 지지한 사례로, 개정 없이 실행할 수 있는 접근법의 좋은 예입니다.
둘째, 국제 금융 기관을 개혁하여 의사결정 과정의 실질적 민주화를 구현해야 합니다. 현재 시스템에서는 GDP에 비례해 투표권이 부여되어, 조건부 규제를 받기 쉬운 국가들이 정책 결정 과정에서 가장 영향력이 적습니다. 보다 신뢰할 수 있는 국제통화기금(IMF)은 단순히 자문 역할에 그치지 않고, 차입국을 거버넌스 과정에 포함해야 합니다.
셋째이자 가장 중요한 단계는, 규칙 기반 국제 질서(RBIO)가 정당성을 얻으려면 강대국들도 규범을 동등하게 준수해야 한다는 점을 인정하는 것입니다. 이라크 전쟁 이후 국제법의 정당성 상실, 인도적 법률의 선택적 집행, 동맹국 보호를 위한 거부권 남용 사례가 누적되고 있습니다. 이러한 위선 사례가 쌓일수록 필요할 때 RBIO 규범을 적용하기가 어려워집니다.
결론
규칙 기반 국제 질서를 단순한 허구로 이해해서는 안 되지만, 여러 측면에서 신화로 분류할 수도 있습니다. 이는 강대국들이 자신들의 지배를 유지하기 위해 실제로 운영되는 시스템에 대해 정당성을 부여하는 이야기이기 때문입니다. 글로벌 사우스(Global South) 국가들이 이러한 이야기를 무조건 받아들이지 않으려는 태도는 비논리적이거나 무모한 것이 아니라, 수년간 선택적으로 적용된 규칙을 관찰한 합리적 반응입니다.
RBIO의 문제는 신뢰성 부족에 있으며, 단순히 이상을 반복한다고 해결되지 않습니다. 문제를 해결하려면 보편성 확보, 대표성 확대, 규칙의 일관된 적용, 목표와 현실의 격차 공개라는 개혁이 필요합니다. 현재 국제 거버넌스의 핵심 문제는, 기존 질서 속 강대국들이 이러한 변화를 추진할 정치적 의지를 가지고 있는지 여부입니다. 현재까지의 답은 여전히 실망스럽습니다.
참고문헌
