Los sucesivos regímenes de deuda en Etiopía han demostrado que el financiamiento externo puede proteger la soberanía, financiar la coerción o impulsar el desarrollo, y en ocasiones hacer las tres cosas al mismo tiempo.
El 29 de junio, Etiopía anunció un acuerdo preliminar con un comité que representa aproximadamente al 45% de los tenedores de su eurobono impagado de 1,000 millones de dólares. El intercambio propuesto reduciría el capital del bono en un 12%, pagaría casi 100 millones de dólares en cupones atrasados y añadiría un instrumento financiero que podría dar a los inversores acceso a un futuro bono internacional. Es un importante camino de salida. Pero todavía no es la salida definitiva: quedan pendientes los términos no financieros, una aceptación más amplia por parte de los acreedores y la propia ejecución del canje.
El acuerdo llega más de dos años y medio después de que Etiopía dejara vencer un período de gracia de 14 días sobre un pago de un cupón de 33 millones de dólares en diciembre de 2023. Ese impago fue interpretado ampliamente como el colapso de una historia de crecimiento africano. Durante más de una década, Etiopía había combinado un rápido crecimiento de la producción con carreteras, centrales eléctricas, ferrocarriles, parques industriales, escuelas y clínicas. El incumplimiento parecía revelar que el auge económico se había construido sobre una deuda insostenible.
Esa interpretación es demasiado simple. La crisis de Etiopía no fue resultado únicamente del endeudamiento, ni puede explicarse solo por la explotación extranjera o la incompetencia interna. Surgió de una sucesión de regímenes de deuda: acuerdos históricamente específicos entre gobernantes, acreedores, instituciones y grupos sociales. Los gobiernos imperiales pidieron préstamos de manera selectiva para preservar su autonomía; el Derg utilizó créditos geopolíticos para mantener un Estado militarizado; el Frente Democrático Revolucionario del Pueblo Etíope (EPRDF) contrajo deuda para acelerar la transformación estructural; y el gobierno actual ha intercambiado margen de maniobra para el desarrollo por financiamiento de emergencia y reestructuración. En cada período, el dinero externo amplió el poder del Estado. En cada período, el Estado no logró construir una base suficientemente sólida y duradera de exportaciones, divisas e instituciones responsables que estuviera a la altura de sus ambiciones.
La lección central no es que la deuda sea inherentemente destructiva. Es que la soberanía depende menos de evitar el financiamiento que de administrarlo correctamente: elegir inversiones que generen beneficios amplios, revelar las obligaciones financieras, resolver conflictos políticos y proteger a los ciudadanos cuando los ajustes sean inevitables. La experiencia de Etiopía también expone una debilidad del sistema internacional. Una arquitectura de acreedores diseñada para restablecer la sostenibilidad puede tardar años en coordinarse, mientras el país deudor absorbe inflación, retrasos en las inversiones y deterioro de los servicios públicos.
Los gobernantes de Etiopía han considerado durante mucho tiempo las finanzas como una cuestión de independencia política. El emperador Menelik II otorgó en 1894 una concesión extranjera para el ferrocarril desde el puerto de Yibuti, controlado por Francia. La línea fortaleció el comercio, la recaudación de impuestos aduaneros y el alcance del Estado, pero también vinculó un corredor estratégico al capital y la diplomacia europeos. El Banco de Abisinia, inaugurado en 1906 bajo una concesión en la que participaba el Banco Nacional de Egipto, controlado por los británicos, modernizó igualmente los pagos, al tiempo que otorgó a accionistas extranjeros una posición influyente en el sistema monetario del país.
Los gobiernos imperiales posteriores siguieron siendo prestatarios cautelosos en comparación con los regímenes que les sucedieron. Esa moderación protegió una dimensión de la soberanía: Etiopía era menos vulnerable a las exigencias de los acreedores y a los impactos de los mercados externos. Pero este logro no debe idealizarse. Una base tributaria reducida, una capacidad administrativa limitada y un sistema agrario desigual dejaron al Estado incapaz de financiar la infraestructura, la educación y la transformación productiva que requería la independencia política. Etiopía tampoco fue de manera exclusiva un país que «nunca fue colonizado»: Liberia mantuvo una independencia formal, e Italia ocupó Etiopía entre 1936 y 1941. La soberanía formal no eliminó las restricciones económicas.
El Derg, que tomó el poder en 1974, invirtió el enfoque imperial. Su régimen de deuda estuvo organizado menos por los mercados de bonos o las condiciones del Fondo Monetario Internacional que por el apoyo político de la Guerra Fría. Los créditos del bloque soviético proporcionaron armas y respaldaron a un Estado que combatía contra Somalia y contra insurgencias en Eritrea, Tigray y otros lugares. Para finales de la década de 1990, Etiopía todavía cargaba con aproximadamente 10,000 millones de dólares en deuda externa heredada en gran medida del Derg; una evaluación del Banco Mundial estimó que el 62% era deuda bilateral y que se debía principalmente a Rusia por compras militares de la era soviética.
Calificar todo esto como «deuda odiosa» tiene fuerza moral, pero una precisión jurídica limitada. La doctrina es controvertida, y los recursos prestados no tuvieron un único propósito: el Derg también financió empresas estatales, programas sociales, importaciones y necesidades de emergencia. Sin embargo, la economía política es clara. La guerra, las políticas agrícolas coercitivas, los proyectos estatales ineficientes, las sequías y las hambrunas generaron pocos ingresos por exportaciones con los que pagar las obligaciones externas. El régimen sustituyó la dependencia de los mercados por una dependencia estratégica de un patrocinador. Cuando la Unión Soviética se desintegró, la arquitectura financiera y militar que sostenía al Estado también se desmoronó.
El EPRDF heredó esa carga de deuda en 1991 y pasó la siguiente década normalizando las relaciones con los acreedores. En 2004, Etiopía alcanzó el punto de culminación de la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés). El FMI y el Banco Mundial estimaron el alivio total del servicio de la deuda en aproximadamente 3,300 millones de dólares en términos nominales, incluyendo un alivio adicional concedido porque los menores precios del café y los cambios en los tipos de cambio habían empeorado la carga de la deuda. El alivio no fue un cheque en blanco: estuvo condicionado a un programa respaldado por el FMI, una estrategia de reducción de la pobreza y medidas de política económica relacionadas con la gestión macroeconómica, el gasto social y las reformas estructurales.
La reestructuración abrió espacio para una de las iniciativas de inversión pública más ambiciosas del mundo en desarrollo. El Estado desarrollista etíope hizo lo que las recomendaciones económicas tradicionales suelen desaconsejar a los países pobres: utilizó bancos públicos, empresas estatales, crédito dirigido y préstamos externos para construir infraestructura antes de que existiera una demanda privada suficiente. Los resultados fueron importantes. El crecimiento se mantuvo cerca de los dos dígitos durante gran parte de las décadas de 2000 y 2010. La tasa nacional de pobreza cayó del 44% en 2000 a alrededor del 24% en 2016. Se ampliaron las carreteras, la electricidad, las telecomunicaciones, la salud y la educación. Estos avances no fueron una ficción estadística, aunque las estimaciones oficiales de crecimiento y su distribución siguen siendo objeto de debate.
El argumento desarrollista a favor del endeudamiento es más sólido precisamente en este punto. Un país con bajos niveles de ahorro, mercados privados de capital débiles y enormes déficits de infraestructura no puede transformarse simplemente esperando a que se acumulen ingresos fiscales. La deuda pública puede “atraer” inversión al reducir los costos de transporte, energía y coordinación. Etiopía también diversificó su base de acreedores. Las instituciones multilaterales siguieron siendo fundamentales, mientras que los bancos de política chinos, las agencias de crédito a la exportación, los prestamistas bilaterales y — tras el eurobono de 2014 — los inversores privados financiaron proyectos que muchos donantes occidentales consideraban demasiado grandes o arriesgados.
Pero la verdadera prueba interna del modelo no era si se construía infraestructura de concreto. Era si las inversiones aumentaban la productividad, los ingresos fiscales y las ganancias en divisas con la suficiente rapidez como para cumplir con obligaciones denominadas en dólares y otras monedas extranjeras. Esa conversión fracasó repetidamente. El ferrocarril Addis Abeba–Yibuti mejoró un corredor vital, pero requirió un préstamo de aproximadamente 2,500 millones de dólares del Banco de Exportación e Importación de China y posteriormente una reestructuración. Los parques industriales generaron exportaciones y empleos, pero una revisión del Banco Mundial encontró que las exportaciones netas de los parques fueron de solo 163 millones de dólares en el año fiscal 2019–2020; una cifra significativa, pero muy por debajo de la escala necesaria para transformar la balanza de pagos. Los proyectos azucareros estatales sufrieron retrasos, sobrecostos y baja producción. La Gran Presa del Renacimiento Etíope, frecuentemente incluida de manera imprecisa entre los proyectos financiados con deuda extranjera, fue financiada principalmente mediante bonos nacionales y contribuciones públicas, no mediante préstamos soberanos externos convencionales.
Hacia el final del período del EPRDF, la restricción decisiva no era simplemente la relación entre deuda pública y PIB. Era la liquidez en moneda extranjera. Muchas empresas estatales pidieron préstamos en el exterior para importar maquinaria y luego generaron ingresos en birr. Las exportaciones siguieron concentradas en productos básicos y servicios de bajo valor agregado. El banco central racionaba las escasas divisas disponibles, creando listas de espera, asignaciones preferenciales y una creciente brecha con el mercado paralelo. En 2018, el FMI clasificó a Etiopía como un país con alto riesgo de dificultades por deuda externa; las reservas se situaban en unos 2,800 millones de dólares, equivalentes a solo 1.6 meses de importaciones previstas, mientras que las exportaciones de bienes se habían estancado.
Aquí es donde tanto una explicación puramente neoclásica como una explicación puramente crítica resultan insuficientes. La disciplina fiscal era importante: los proyectos con flujos de efectivo débiles y garantías poco transparentes generaron obligaciones que finalmente el Estado tuvo que gestionar. Pero el problema no fue un exceso de consumo financiado por tenedores extranjeros de bonos. Gran parte de la deuda financió inversiones, a menudo en condiciones concesionales. Al mismo tiempo, la jerarquía de los acreedores importaba: el acceso a dólares y las condiciones establecidas por prestamistas oficiales y comerciales limitaron las opciones de política económica. Pero los líderes etíopes no fueron actores pasivos. Eligieron proyectos, controlaron bancos estatales, retrasaron ajustes cambiarios, limitaron la supervisión de empresas públicas y utilizaron infraestructura visible para mantener la legitimidad política.
La política interna hizo que la debilidad del balance financiero fuera más peligrosa. La expropiación de tierras, el desempleo juvenil, el desarrollo regional desigual y la asignación autoritaria de inversiones contribuyeron a las protestas que desestabilizaron al EPRDF después de 2015. La capacidad del Estado-partido para movilizar recursos había sido una ventaja para el desarrollo; la concentración de la toma de decisiones también redujo la evaluación independiente y la rendición pública de cuentas. Cuando la cohesión política se fracturó, el mismo sistema tuvo menos capacidad para corregir proyectos fallidos o distribuir las pérdidas de manera transparente.
El gobierno del primer ministro Abiy Ahmed inicialmente prometió preservar el crecimiento mientras liberalizaba la economía. Su agenda de Reforma Económica Nacional de 2019 coincidía en gran medida con las prioridades del FMI: reducir el financiamiento del banco central, fortalecer la supervisión de las empresas estatales, abrir sectores al capital privado y avanzar hacia un tipo de cambio más flexible. Un primer programa con el FMI se vio frustrado por la pandemia de COVID-19 y posteriormente por la Guerra de Tigray. La Guerra de 2020–2022, los conflictos posteriores en Amhara y Oromia, la sequía y la reducción del apoyo de los donantes dañaron la producción, los servicios públicos y la confianza de los inversores, al mismo tiempo que aumentaron las necesidades humanitarias y de seguridad.
Etiopía solicitó acogerse al Marco Común del Grupo de los 20 (G20) en febrero de 2021, antes del impago del eurobono. En julio de 2024, después de que el gobierno introdujera un régimen cambiario basado en el mercado, el FMI aprobó un programa de cuatro años por 3,400 millones de dólares, y el Banco Mundial anunció un amplio paquete de financiamiento. La reforma provocó una fuerte depreciación del tipo de cambio oficial, redujo la brecha con el mercado paralelo y ayudó a recuperar las exportaciones y las reservas. También aumentó el costo en birr de los combustibles, alimentos, medicamentos importados y las obligaciones denominadas en moneda extranjera.
El volumen de deuda de Etiopía explica por qué la reestructuración se volvió tan complicada. El Ministerio de Finanzas informó que la deuda externa del sector público ascendía a 31,000 millones de dólares a finales de septiembre de 2024. De esa cifra, 28,600 millones de dólares correspondían a deuda pública y deuda con garantía pública; el resto incluía pasivos externos no garantizados de entidades como Ethiopian Airlines y Ethio telecom. Las instituciones multilaterales representaban el 53.8% del total de la deuda externa del sector público, los acreedores oficiales no pertenecientes al Club de París el 26.5%, los acreedores privados el 16.3% y los acreedores del Club de París solo el 3.4%. China fue un actor fundamental como mayor prestamista bilateral, pero no dominaba la estructura general de acreedores de Etiopía.
El comité de acreedores oficiales, copresidido por China y Francia, acordó en 2025 reprogramar la deuda cubierta hasta el año fiscal 2038–2039. El acuerdo no redujo el principal nominal; redujo el valor presente mediante plazos de vencimiento más largos y menores intereses, proporcionando un alivio considerable en el servicio de la deuda a corto plazo. El acuerdo también exigía que Etiopía obtuviera un “tratamiento comparable” por parte de otros acreedores. Esa frase se convirtió en el centro de la disputa con los tenedores de bonos. Los acreedores oficiales argumentaban que los inversores privados debían aceptar un alivio al menos igual de favorable. Los tenedores de bonos sostenían que los términos oficiales poco transparentes y las proyecciones conservadoras de exportación exigían demasiado de un único bono de 1,000 millones de dólares.
El acuerdo preliminar de junio de 2026 representa un punto intermedio. Los tenedores de bonos aceptarían una reducción del 12% del valor nominal, pero recibirían la totalidad de los pagos atrasados y un instrumento financiero vinculado al futuro acceso de Etiopía a los mercados internacionales. La quinta revisión del programa del FMI, completada dos días después, informó sobre mayores exportaciones, una mejor recaudación de ingresos y un aumento de las reservas, aunque advirtió que los riesgos externos y las vulnerabilidades de la deuda seguían siendo importantes. El Fondo proyectó reservas equivalentes a 2.1 meses de importaciones para el año fiscal 2025–2026: una mejora frente a los 0.7 meses de dos años antes, pero todavía un margen reducido.
El Marco Común no provocó el impago de Etiopía. El país recurrió a este mecanismo porque su trayectoria de deuda y su posición en materia de divisas ya eran insostenibles. Sin embargo, el proceso sí puso de manifiesto la debilidad institucional del sistema. Pasaron más de cinco años desde la solicitud de Etiopía hasta alcanzar un acuerdo preliminar con los acreedores privados. Los prestamistas multilaterales generalmente conservan el estatus de acreedor preferente; los prestamistas bilaterales negocian mediante comités políticos; y los tenedores de bonos dependen de contratos y amenazas de litigio. Se exige un trato comparable, pero no existe una fórmula transparente y aplicable que lo defina. Cada grupo puede retrasar a los demás mientras el país deudor permanece parcialmente excluido del financiamiento.
La reestructuración de deuda redistribuye derechos de cobro entre acreedores. El ajuste económico redistribuye ingresos dentro de Etiopía. Durante varios años, una inflación cercana al 30% erosionó los salarios y los ahorros. La reforma del tipo de cambio hizo que los exportadores fueran más competitivos y mejoró el suministro de divisas a través de los canales oficiales, pero también trasladó la depreciación a los productos esenciales importados. La disciplina fiscal y una política monetaria más estricta pueden reducir la inflación con el tiempo; pero no determinan quién podrá superar la transición.
La crisis social no puede atribuirse únicamente al FMI o al proceso de reestructuración de deuda. Los conflictos destruyeron instalaciones, desplazaron comunidades e interrumpieron la escolarización; los impactos climáticos y la reducción de la ayuda agravaron el daño. UNICEF estimó a finales de 2024 que 8 millones de niños etíopes estaban fuera de la escuela, principalmente en Amhara, Oromia y Tigray, y relacionó esa cifra sobre todo con los conflictos y las escuelas dañadas. En 2025, trabajadores de la salud pública realizaron una huelga de un mes por los salarios y las condiciones laborales, en medio de detenciones y la suspensión de una asociación profesional. Estos episodios no demuestran que toda medida de estabilización sea austeridad. Muestran por qué una reforma macroeconómica sin una protección social creíble puede debilitar los sistemas humanos de los que depende la recuperación.
Las tres interpretaciones dominantes sobre la deuda de Etiopía captan cada una solo una parte de la realidad. El análisis neoclásico destaca correctamente la capacidad de pago de la deuda, la inflación y la necesidad de detener el financiamiento monetario de los déficits; a menudo trata las instituciones y la distribución como aspectos secundarios. El desarrollismo sostiene acertadamente que los países pobres deben endeudarse para superar los cuellos de botella de infraestructura; pero puede subestimar los incentivos políticos, el fracaso de proyectos y la dificultad de generar exportaciones. La economía política crítica identifica correctamente el poder desigual de los acreedores y la tendencia a trasladar los costos del ajuste hacia los sectores más vulnerables; sin embargo, se vuelve determinista cuando trata a las élites nacionales como simples agentes del capital externo o a los acreedores como un bloque unificado. La crisis de Etiopía surgió de la interacción de las tres lógicas.
Etiopía puede mejorar su posición sin perseguir la fantasía de una independencia financiera completa. El primer requisito es la transparencia. El gobierno debería publicar un registro trimestral, préstamo por préstamo, de la deuda pública y de la deuda con garantía pública, incluyendo acreedor, moneda, vencimiento, garantías, proyecto y estado de la reestructuración, y extender una divulgación similar a las empresas estatales y los bancos públicos. El Parlamento y el auditor general necesitan autoridad para revisar los principales préstamos antes de que los compromisos sean irreversibles. La transparencia no eliminará los conflictos políticos, pero reducirá el espacio en el que se acumulan obligaciones contingentes sin ser detectadas.
El segundo requisito es una política industrial más limitada y realista. Etiopía todavía necesita infraestructura y financiamiento público a largo plazo, pero los proyectos deberían evaluarse según su capacidad para aumentar la productividad, las exportaciones o los ingresos fiscales, no por su visibilidad. La logística, el procesamiento agrícola, los servicios digitales comercializables, el turismo y la electricidad confiable para empresas competitivas podrían generar más divisas que otra generación de proyectos de prestigio. Las empresas estatales que no puedan cubrir sus costos operativos requieren una reestructuración, pero una privatización apresurada en un mercado deprimido simplemente transferiría activos públicos a precios bajos.
El tercer requisito es la protección distributiva. La salud, la educación primaria, la nutrición y las transferencias monetarias focalizadas deberían establecerse como pisos reales — no solo nominales — en el presupuesto del gobierno y en las revisiones de los programas del FMI. La asignación de divisas debe ser lo suficientemente transparente como para priorizar medicamentos esenciales e insumos productivos sin recrear sistemas discrecionales de racionamiento. La estabilización duradera también depende de acuerdos políticos en las regiones afectadas por conflictos; ninguna operación de deuda puede compensar los costos fiscales y humanos de guerras recurrentes.
Los acreedores también deben cambiar. El Marco Común debería exigir negociaciones simultáneas entre las distintas categorías de acreedores, una divulgación estandarizada de información, un método público para calcular el trato comparable y una suspensión automática del servicio de la deuda elegible mientras continúen las negociaciones de buena fe. Las cláusulas vinculadas al desempeño del Estado podrían relacionar los pagos con los ingresos por exportaciones o con grandes desastres, reduciendo la necesidad de reestructuraciones repetidas. Estas reformas implican compensaciones: los acreedores podrían incorporar la incertidumbre en sus condiciones de financiamiento, y unas cláusulas mal diseñadas podrían ser manipuladas. Pero un sistema que tarda años en resolver incluso un bono relativamente pequeño ya está imponiendo una gran prima de incertidumbre.
Por lo tanto, la salida provisional de Etiopía del impago debe considerarse un comienzo. El alivio de la deuda puede crear un margen de maniobra; pero no puede sustituir la capacidad exportadora, la supervisión institucional, la paz ni una distribución justa de los costos del ajuste. Los sucesivos regímenes de deuda de Etiopía muestran que el financiamiento externo puede proteger la soberanía, financiar la coerción o impulsar el desarrollo, a veces todo al mismo tiempo. La medida duradera de la autonomía no es si Etiopía pide préstamos. Es si los ciudadanos pueden conocer, cuestionar y beneficiarse de las decisiones tomadas en su nombre.
