Последовательные долговые режимы в Эфиопии показали, что внешнее финансирование может защищать суверенитет, финансировать принуждение или способствовать развитию — иногда всё это одновременно.
29 июня Эфиопия объявила о принципиальном соглашении с комитетом, представляющим около 45 % держателей её находящейся в состоянии дефолта еврооблигации на сумму 1 миллиард долларов. Предлагаемый обмен предусматривает сокращение основной суммы долга на 12 %, выплату почти 100 миллионов долларов просроченных купонных платежей и предоставление варранта, который может дать инвесторам доступ к будущим международным облигациям. Это важный шаг на пути выхода из кризиса. Однако это ещё не окончательное решение: остаются нерешёнными нефинансовые условия, более широкое согласие кредиторов и сам процесс обмена облигаций.
Соглашение было достигнуто более чем через два с половиной года после того, как Эфиопия допустила истечение 14-дневного льготного периода по выплате купона в размере 33 миллионов долларов в декабре 2023 года. Этот пропущенный платёж многие восприняли как крах истории африканского экономического роста. Более десяти лет Эфиопия сочетала быстрый рост производства со строительством дорог, электростанций, железных дорог, промышленных парков, школ и медицинских учреждений. Дефолт, казалось, показал, что этот подъём был построен на непосильном долговом бремени.
Однако такая интерпретация слишком упрощённа. Кризис Эфиопии возник не только из-за заимствований и не может быть объяснён исключительно иностранной эксплуатацией или внутренней некомпетентностью. Он стал результатом последовательной смены долговых режимов — исторически обусловленных отношений между правителями, кредиторами, институтами и социальными группами. Имперские правительства прибегали к заимствованиям избирательно, чтобы сохранить автономию; режим Дерга использовал геополитические кредиты для поддержания милитаризированного государства; Эфиопский народно-революционный демократический фронт (EPRDF) занимал средства для ускорения структурной трансформации; а нынешнее правительство обменяло возможности самостоятельного развития на экстренное финансирование и реструктуризацию. В каждый период внешние средства расширяли возможности государства. И в каждый период государству не удавалось создать достаточно устойчивую основу в виде экспортных доходов, валютных резервов и подотчётных институтов, соответствующую его амбициям.
Главный вывод заключается не в том, что долг сам по себе является разрушительным. Он состоит в том, что суверенитет зависит не столько от отказа от финансирования, сколько от способности управлять им: выбирать инвестиции, создающие широкую отдачу, раскрывать долговые обязательства, разрешать политические конфликты и защищать граждан, когда корректировки становятся неизбежными. Опыт Эфиопии также выявляет слабость международной системы. Архитектура кредиторов, созданная для восстановления долговой устойчивости, может координироваться годами, в то время как страна-должник сталкивается с инфляцией, задержками инвестиций и ухудшением государственных услуг.
Правители Эфиопии долгое время рассматривали финансы как вопрос политической независимости. Император Менелик II в 1894 году предоставил иностранную концессию на строительство железной дороги от контролируемого Францией порта Джибути. Эта линия укрепила торговлю, сбор таможенных доходов и влияние государства, но одновременно привязала стратегический транспортный коридор к европейскому капиталу и дипломатии. Банк Абиссинии, открытый в 1906 году на основе концессии с участием контролируемого британцами Национального банка Египта, также модернизировал платёжную систему, одновременно предоставив иностранным акционерам значительное влияние на денежную систему страны.
Позднейшие имперские правительства оставались осторожными заёмщиками по сравнению с последующими режимами. Такая сдержанность защищала одно из измерений суверенитета: Эфиопия была менее уязвима перед требованиями кредиторов и внешними рыночными потрясениями. Однако этот успех не следует идеализировать. Узкая налоговая база, ограниченные административные возможности и неравноправная аграрная система не позволяли государству финансировать инфраструктуру, образование и производственную трансформацию, необходимые для политической независимости. Эфиопия также не была единственной страной, которая «никогда не была колонизирована»: Либерия сохраняла формальную независимость, а Италия оккупировала Эфиопию с 1936 по 1941 год. Формальный суверенитет не устранил экономических ограничений.
Дерг, пришедший к власти в 1974 году, полностью изменил имперский подход. Его долговая система определялась не столько рынками облигаций или условиями Международного валютного фонда, сколько покровительством времён холодной войны. Кредиты советского блока обеспечивали поставки вооружений и поддерживали государство, ведущее борьбу против Сомали и повстанческих движений в Эритрее, Тыграе и других регионах. К концу 1990-х годов Эфиопия всё ещё несла около 10 миллиардов долларов внешнего долга, унаследованного в значительной степени от Дерга; оценка Всемирного банка показала, что 62 % этого долга составляли двусторонние обязательства, в основном приходившиеся на Россию из-за военных закупок советского периода.
Называть всё это «одиозным долгом» имеет моральную силу, но ограниченную юридическую точность. Эта доктрина остаётся спорной, а заёмные средства использовались не для одной цели: Дерг также финансировал государственные предприятия, социальные программы, импорт и чрезвычайные нужды. Однако политическая экономия ситуации очевидна. Войны, принудительная аграрная политика, неэффективные государственные проекты, засухи и голод привели к формированию крайне ограниченных экспортных доходов, за счёт которых можно было бы погашать внешние обязательства. Режим заменил зависимость от рынков стратегической зависимостью от внешнего покровителя. Когда Советский Союз распался, вместе с ним разрушилась и финансово-военная архитектура, поддерживавшая государство.
ЭПРДФ унаследовал это долговое бремя в 1991 году и в течение следующего десятилетия занимался восстановлением нормальных отношений с кредиторами. В 2004 году Эфиопия достигла завершающего этапа Инициативы для бедных стран с высоким уровнем задолженности (HIPC). МВФ и Всемирный банк оценили общий объём облегчения долгового бремени примерно в 3,3 миллиарда долларов в номинальном выражении, включая дополнительное списание, предоставленное вследствие падения цен на кофе и изменений валютных курсов, ухудшивших долговую ситуацию. Это облегчение не было безусловным подарком: оно было связано с программой, поддержанной МВФ, стратегией сокращения бедности и выполнением политических условий, касавшихся макроэкономического управления, социальных расходов и структурных реформ.
Перезапуск долговой политики создал пространство для одной из самых амбициозных программ государственных инвестиций среди развивающихся стран. Эфиопское государство развития сделало то, что традиционные экономические рекомендации часто не советуют бедным странам: оно использовало государственные банки, государственные предприятия, целевое кредитование и внешние займы для опережающего строительства инфраструктуры ещё до формирования достаточного частного спроса. Результаты были значительными. На протяжении большей части 2000-х и 2010-х годов экономический рост выражался двузначными темпами. Национальный уровень бедности снизился с 44 % в 2000 году примерно до 24 % в 2016 году. Расширились дорожная сеть, электроснабжение, телекоммуникации, здравоохранение и образование. Эти достижения не были статистической иллюзией, хотя официальные оценки роста и его распределение остаются предметом споров.
Именно здесь аргумент сторонников модели развития через заимствования является наиболее сильным. Страна с низким уровнем сбережений, слабыми частными рынками капитала и огромным дефицитом инфраструктуры не может преобразиться, просто ожидая накопления налоговых доходов. Государственный долг может способствовать привлечению инвестиций, снижая транспортные, энергетические и координационные издержки. Эфиопия также диверсифицировала свою базу кредиторов. Многосторонние институты оставались центральными, однако китайские государственные банки, агентства экспортного кредитования, двусторонние кредиторы и — после выпуска еврооблигаций в 2014 году — частные инвесторы финансировали проекты, которые многие западные доноры считали слишком масштабными или рискованными.
Но главным внутренним испытанием этой модели было не то, удалось ли залить бетон и построить объекты. Вопрос заключался в том, смогли ли инвестиции достаточно быстро повысить производительность, налоговые доходы и поступления иностранной валюты, чтобы обслуживать обязательства, номинированные в долларах и других иностранных валютах. Такое преобразование неоднократно не происходило. Железная дорога Аддис-Абеба–Джибути улучшила важный транспортный коридор, но потребовала займа примерно на 2,5 миллиарда долларов от Экспортно-импортного банка Китая и впоследствии реструктуризации. Промышленные парки создавали экспорт и рабочие места, однако обзор Всемирного банка показал, что чистый экспорт из этих парков составил лишь 163 миллиона долларов в 2019–2020 финансовом году — значительную сумму, но всё же намного меньшую, чем требовалось для преобразования платёжного баланса. Государственные сахарные проекты столкнулись с задержками, перерасходом средств и низкими объёмами производства. Великая Эфиопская плотина Возрождения, которую часто без разбора относят к проектам, финансируемым за счёт иностранного долга, в основном финансировалась за счёт внутренних облигаций и государственных взносов, а не обычных внешних суверенных займов.
К концу периода правления ЭПРДФ главным ограничением была уже не просто доля государственного долга в ВВП. Главной проблемой стала нехватка иностранной валюты. Многие государственные предприятия занимали средства за рубежом для импорта оборудования, а затем получали доходы в бирах. Экспорт оставался сосредоточенным на товарах и услугах с низкой добавленной стоимостью. Центральный банк распределял ограниченные валютные ресурсы, что приводило к очередям, привилегированному распределению и расширению разрыва с параллельным валютным рынком. В 2018 году МВФ классифицировал Эфиопию как страну с высоким риском возникновения проблем с внешним долгом; валютные резервы составляли около 2,8 миллиарда долларов, или всего 1,6 месяца прогнозируемого импорта, тогда как экспорт товаров находился в состоянии стагнации.
Именно здесь как чисто неоклассическое объяснение, так и исключительно критический подход становятся недостаточными. Финансовая дисциплина имела значение: проекты со слабыми денежными потоками и непрозрачными гарантиями создавали обязательства, которыми государству в конечном итоге пришлось управлять. Однако проблема заключалась не в чрезмерном потреблении, финансируемом иностранными держателями облигаций. Значительная часть долга была направлена на инвестиции, зачастую на льготных условиях. В то же время значение имела и иерархия кредиторов: доступ к долларам и условия, установленные официальными и коммерческими кредиторами, ограничивали возможности экономической политики. Но эфиопские руководители не были пассивными участниками процесса. Они выбирали проекты, контролировали государственные банки, откладывали корректировку валютного курса, ограничивали контроль над государственными предприятиями и использовали масштабные инфраструктурные проекты для поддержания политической легитимности.
Внутренняя политика сделала слабость финансового баланса ещё более опасной. Изъятие земель, безработица среди молодёжи, неравномерное региональное развитие и авторитарное распределение инвестиций способствовали протестам, которые дестабилизировали ЭПРДФ после 2015 года. Способность партийно-государственной системы мобилизовывать ресурсы была преимуществом для развития; однако концентрация процесса принятия решений также уменьшала возможности независимой оценки и общественной подотчётности. Когда политическое единство ослабло, та же система стала менее способной исправлять неудачные проекты или прозрачно распределять потери.
Правительство премьер-министра Абия Ахмеда первоначально обещало сохранить экономический рост одновременно с либерализацией экономики. Его программа «Внутренняя экономическая реформа» 2019 года во многом совпадала с приоритетами МВФ: сокращение финансирования через центральный банк, усиление контроля над государственными предприятиями, открытие отраслей для частного капитала и переход к более гибкому валютному курсу. Первая программа с МВФ была сорвана пандемией COVID-19, а затем войной в Тыграе. Война 2020–2022 годов, последующие конфликты в Амхаре и Оромии, засуха и сокращение поддержки со стороны доноров нанесли ущерб производству, государственным услугам и доверию инвесторов, одновременно увеличив гуманитарные потребности и расходы на безопасность.
Эфиопия обратилась за участием в Общей рамочной программе Группы двадцати (G20) в феврале 2021 года, ещё до дефолта по еврооблигациям. В июле 2024 года, после введения правительством рыночного режима валютного курса, МВФ одобрил четырёхлетнюю программу на 3,4 миллиарда долларов, а Всемирный банк объявил о крупном пакете финансирования. Реформа привела к резкому снижению официального курса бырра, сократила разрыв с параллельным рынком и помогла восстановить экспорт и валютные резервы. Одновременно она повысила стоимость в быррах импортного топлива, продуктов питания, лекарств и обязательств в иностранной валюте.
Объём долговых обязательств Эфиопии объясняет, почему реструктуризация оказалась настолько сложной. Министерство финансов сообщило, что на конец сентября 2024 года внешний долг государственного сектора составлял 31,0 миллиарда долларов. Из этой суммы 28,6 миллиарда долларов приходились на государственный долг и долг с государственной гарантией; оставшаяся часть включала внешние обязательства без государственных гарантий таких организаций, как Ethiopian Airlines и Ethio telecom. На многосторонние институты приходилось 53,8 % всего внешнего долга государственного сектора, на официальных кредиторов, не входящих в Парижский клуб, — 26,5 %, на частных кредиторов — 16,3 %, а на кредиторов Парижского клуба — лишь 3,4 %. Китай играл ключевую роль как крупнейший двусторонний кредитор, однако не доминировал в общей структуре кредиторов Эфиопии.
Комитет официальных кредиторов, сопредседателями которого выступали Китай и Франция, в 2025 году согласовал перенос сроков погашения охваченного соглашением долга до 2038–2039 финансового года. Соглашение не уменьшило номинальную сумму основного долга; оно снизило его приведённую стоимость за счёт увеличения сроков погашения и снижения процентных ставок, обеспечив значительное краткосрочное облегчение обслуживания долга. Соглашение также требовало от Эфиопии получить «сопоставимое отношение» от других кредиторов. Именно эта формулировка стала центром спора с держателями облигаций. Официальные кредиторы утверждали, что частные инвесторы должны принять условия облегчения долга как минимум не менее выгодные. Держатели облигаций возражали, что непрозрачные условия официальных кредиторов и осторожные прогнозы экспорта требуют слишком многого от одной облигации на сумму 1 миллиард долларов.
Предварительное соглашение июня 2026 года представляет собой компромиссный вариант. Держатели облигаций должны будут принять сокращение номинальной стоимости на 12 %, но получат полную выплату просроченных платежей и варрант, связанный с будущим доступом Эфиопии к международным рынкам капитала. Пятая проверка программы МВФ, завершённая через два дня, зафиксировала рост экспорта, улучшение сбора доходов и увеличение валютных резервов, однако предупредила, что внешние потрясения и долговые риски остаются значительными. Фонд прогнозировал, что резервы в 2025–2026 финансовом году составят 2,1 месяца импорта — это улучшение по сравнению с 0,7 месяца двумя годами ранее, но всё ещё очень ограниченный запас прочности.
Общая рамочная программа (Common Framework) не стала причиной дефолта Эфиопии. Страна обратилась к ней потому, что динамика долга и положение с иностранной валютой уже были неустойчивыми. Однако этот процесс продемонстрировал институциональную слабость системы. Потребовалось более пяти лет с момента обращения Эфиопии до достижения предварительного соглашения с частными кредиторами. Многосторонние кредиторы обычно сохраняют статус привилегированных кредиторов; двусторонние кредиторы ведут переговоры через политические комитеты; держатели облигаций опираются на контракты и угрозы судебных разбирательств. Требование сопоставимого подхода существует, но оно не закреплено в прозрачной и юридически обязательной формуле. Каждая группа может задерживать действия других, в то время как страна-должник остаётся частично отрезанной от финансирования.
Реструктуризация долга перераспределяет требования между кредиторами. Экономическая корректировка перераспределяет доходы внутри Эфиопии. На протяжении нескольких лет инфляция на уровне около 30 % снижала реальную стоимость зарплат и сбережений. Валютная реформа сделала экспортёров более конкурентоспособными и улучшила поступление иностранной валюты через официальные каналы, но одновременно привела к росту стоимости импортных товаров первой необходимости вследствие девальвации. Бюджетная сдержанность и более жёсткая денежно-кредитная политика могут со временем снизить инфляцию; однако они не определяют, кто сможет пережить этот переходный период.
Социальный кризис нельзя объяснить только действиями МВФ или процессом урегулирования долга. Конфликты разрушили объекты инфраструктуры, вынудили людей покинуть свои дома и нарушили обучение в школах; климатические потрясения и сокращение помощи усугубили последствия. По оценке ЮНИСЕФ в конце 2024 года, 8 миллионов эфиопских детей не посещали школу, главным образом в регионах Амхара, Оромия и Тыграй; основной причиной были названы конфликты и разрушение школ. В 2025 году работники государственного здравоохранения провели месячную забастовку из-за оплаты труда и условий работы на фоне арестов и приостановки деятельности профессиональной ассоциации. Эти события не доказывают, что каждая мера стабилизации является политикой жёсткой экономии. Они показывают, почему макроэкономические реформы без надёжной социальной защиты могут подорвать человеческие системы, от которых зависит восстановление.
Три основные интерпретации долговой проблемы Эфиопии отражают лишь часть общей картины. Неоклассический анализ правильно подчёркивает способность обслуживать долг, инфляцию и необходимость прекращения денежного финансирования дефицита; однако он часто рассматривает институты и распределение ресурсов как второстепенные вопросы. Теория развития справедливо утверждает, что бедные страны должны занимать средства для преодоления инфраструктурных ограничений; но она может недооценивать политические стимулы, провалы проектов и сложность создания экспортных доходов. Критическая политическая экономия правильно выявляет неравенство власти между кредиторами и тенденцию перекладывать издержки адаптации на наиболее уязвимые слои общества; однако она становится детерминистской, когда рассматривает внутренние элиты лишь как представителей внешнего капитала или кредиторов как единый блок. Кризис Эфиопии возник в результате взаимодействия всех трёх логик.
Эфиопия может улучшить своё положение, не стремясь к недостижимой полной финансовой независимости. Первое требование — прозрачность. Правительство должно публиковать ежеквартальный реестр государственной задолженности и долга с государственными гарантиями с разбивкой по каждому займу, включая кредитора, валюту, срок погашения, обеспечение, проект и статус реструктуризации, а также распространить аналогичные требования по раскрытию информации на государственные предприятия и государственные банки. Парламент и генеральный аудитор должны иметь полномочия проверять крупные заимствования до того, как обязательства станут необратимыми. Прозрачность не устранит политические конфликты, но сократит пространство, в котором условные обязательства могут незаметно накапливаться.
Второе требование — более узкая и реалистичная промышленная политика. Эфиопии по-прежнему нужны инфраструктура и долгосрочное государственное финансирование, однако проекты следует оценивать по их способности повышать производительность, экспорт или налоговые поступления, а не по их масштабности и заметности. Логистика, переработка сельскохозяйственной продукции, экспорт цифровых услуг, туризм и надёжное энергоснабжение для конкурентоспособных предприятий могут приносить больше иностранной валюты, чем новое поколение престижных проектов. Государственные предприятия, неспособные покрывать операционные расходы, требуют реструктуризации, однако поспешная приватизация в условиях слабого рынка лишь приведёт к продаже государственных активов по заниженным ценам.
Третье требование — защита распределения доходов и социальной сферы. Здравоохранение, начальное образование, питание и адресные денежные выплаты должны быть закреплены как реальные, а не только формальные минимальные гарантии в государственном бюджете и при проведении обзоров программ МВФ. Распределение иностранной валюты должно быть достаточно прозрачным, чтобы отдавать приоритет необходимым лекарствам и производственным ресурсам, не создавая при этом новую произвольную систему валютного нормирования. Устойчивая стабилизация также зависит от политических соглашений в регионах, затронутых конфликтами; никакая долговая операция не сможет компенсировать финансовые и человеческие издержки продолжающихся войн.
Кредиторы также должны измениться. Общая рамочная программа (Common Framework) должна предусматривать одновременные переговоры между различными категориями кредиторов, стандартизированное раскрытие информации, публичную методику расчёта сопоставимого подхода и автоматическую приостановку обслуживания соответствующего долга на период добросовестных переговоров. Условные положения, зависящие от экономических показателей государства, могли бы связывать выплаты с экспортными доходами или крупными стихийными бедствиями, снижая необходимость повторных реструктуризаций. Эти реформы связаны с определёнными компромиссами: кредиторы могут учитывать неопределённость в стоимости финансирования, а плохо разработанные условные механизмы могут использоваться в манипулятивных целях. Однако система, которая тратит годы на урегулирование даже относительно небольшой облигации, уже создаёт значительную премию за неопределённость.
Поэтому предварительный выход Эфиопии из состояния дефолта следует рассматривать как начало, а не как завершение процесса. Облегчение долгового бремени может создать пространство для действий, но оно не может заменить экспортный потенциал, институциональный контроль, мир или справедливое распределение издержек адаптации. Последовательные долговые режимы Эфиопии показывают, что внешнее финансирование может защищать суверенитет, финансировать принуждение или способствовать развитию — иногда всё это одновременно. Настоящая мера автономии заключается не в том, занимает ли Эфиопия средства. Она заключается в том, могут ли граждане видеть, оспаривать и получать выгоду от решений, принимаемых от их имени.
