Lors d’une conférence de presse conjointe tenue le 22 septembre 2026, le Premier ministre groenlandais, Jens-Frederik Nielsen, et la Première ministre danoise, Mette Frederiksen, ont annoncé que le renouvellement de l’accord trilatéral sur la sécurité dans l’Arctique entre les États-Unis, le Danemark et le Groenland permettrait non seulement de renforcer l’alliance de l’OTAN, mais aussi de réaffirmer « la souveraineté et l’intégrité territoriale du Royaume », tout en respectant le droit du Groenland à décider de son avenir. Salué comme une victoire de la diplomatie danoise et groenlandaise, le renouvellement de l’accord de 1951 sur le Groenland fait du maintien de l’appartenance à l’OTAN une condition de la présence sécuritaire américaine sur l’île et semble, du moins pour l’instant, mettre fin aux récentes menaces américaines d’intervention militaire et d’annexion. Le Groenland a également participé aux négociations, comme cela avait été le cas lors de l’accord d’Igaliku de 2004. L’accord de 2026 est en outre le premier accord international authentifié et signé en langue groenlandaise (kalaallisut). Pourtant, comme en 2004, cette participation ne s’est pas traduite par une capacité d’influence manifeste. Les avantages substantiels — de nouvelles bases américaines à Narsarsuaq et Mestersvig, une influence américaine sur les futurs investissements et la préservation de la souveraineté danoise — sont revenus aux deux mêmes puissances qui avaient déterminé le statut du Groenland au milieu du XXe siècle.
La promesse centrale de l’accord, qui consiste à réaffirmer « la souveraineté et l’intégrité territoriale du Royaume », repose sur l’hypothèse selon laquelle la souveraineté danoise sur le Groenland constitue le point de départ naturel à partir duquel le peuple groenlandais pourrait un jour exercer son droit à l’autodétermination. Cet article soutient que cette hypothèse dissimule davantage de choses qu’elle n’en explique. La souveraineté danoise sur le Groenland n’a pas simplement été héritée ; elle a été construite au début du XXe siècle à travers une série d’arrangements conclus avec des puissances extérieures, notamment les États-Unis, auxquels les Groenlandais n’ont pratiquement pas participé, voire pas du tout. Vue sous cet angle, et malgré l’obtention par le Groenland d’une place à la table des négociations, la signature de l’accord de 2026 représente moins une rupture avec le passé qu’un nouvel épisode de cette histoire.
L’examen historique des relations entre le Danemark, le Groenland et les États-Unis révèle à quel point la souveraineté sur le Groenland a toujours été complexe, constituée de plusieurs niveaux et contestée. Je soutiens que la souveraineté danoise a été construite et maintenue grâce à des arrangements avec des puissances extérieures — d’abord la Norvège, mais surtout les États-Unis — et que l’accord actuel perpétue cette relation plutôt qu’il ne rompt avec elle. Cet article retrace d’abord la manière dont le Danemark a obtenu la reconnaissance de ses revendications sur l’ensemble du Groenland, puis examine comment cette revendication en est venue à dépendre de la puissance américaine pendant et après la Seconde Guerre mondiale. Il s’appuie ensuite sur les travaux universitaires consacrés au droit international, à la souveraineté et à la hiérarchie pour expliquer pourquoi cette configuration s’est révélée si durable.
La souveraineté par la reconnaissance
Initialement colonisé en 1721 par le missionnaire dano-norvégien Hans Egede, le Groenland a vu son statut colonial prendre fin en 1953, sous la pression croissante de l’Organisation des Nations unies, récemment créée. Le Groenland a ensuite été intégré au Royaume du Danemark en tant que département constitutionnellement « égal » aux autres — une égalité qui existait largement sur le papier (Natalia Loukacheva, 2007). Afin de porter le niveau de vie et de protection sociale du Groenland à celui du Danemark dans le contexte de l’après-guerre, le gouvernement danois a mis en œuvre les programmes des commissions G50 et G60, destinés à « daniser » les Inuits groenlandais, c’est-à-dire à favoriser leur urbanisation et à améliorer leurs conditions générales de vie. Cependant, de récentes révélations ont mis en lumière plusieurs injustices commises à l’encontre des Inuits groenlandais depuis leur intégration au Royaume du Danemark (voir, par exemple, le scandale toujours en cours des dispositifs intra-utérins (DIU), l’« expérience des petits Danois » ou encore les critères fondés sur le lieu de naissance, qui avaient instauré un système de rémunération à deux vitesses). En 2023, le rapporteur spécial des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, Francisco Cali-Tzay, a souligné que les Groenlandais vivant au Danemark continuaient de subir un racisme et des discriminations systémiques (2023). Lors des négociations sur la décolonisation au début des années 1950, l’option de l’indépendance n’a jamais été envisagée ; aucun Groenlandais n’était présent pour négocier les conditions de l’intégration (Anne Kirstine Hermann, 2021). Le Groenland a ensuite obtenu un régime d’autonomie interne (Home Rule) en 1979, puis, en 2009, un statut d’autonomie renforcée (Self-Rule) en tant que région autonome, comprenant également une disposition relative au droit à l’autodétermination par l’intermédiaire d’un référendum national organisé au Groenland. Aujourd’hui, le Groenland reçoit une dotation annuelle globale (bloktilskuddet) d’environ 4,5 milliards de couronnes danoises (soit approximativement 516 millions de livres sterling ou 683 millions de dollars américains), tandis que le Danemark conserve la responsabilité de l’ensemble des frontières et des affaires étrangères du Groenland, malgré la présence croissante de ce dernier sur la scène internationale. Outre sa participation au Conseil de l’Arctique et au Conseil circumpolaire inuit, le Groenland a été représenté pour la première fois à Igaliku en 2004, puis aux côtés du Danemark à Ilulissat en 2008 et, plus récemment et de manière particulièrement notable, lors des négociations trilatérales entre le Danemark, le Groenland et les États-Unis.
Autrement dit, le Groenland dispose d’un gouvernement autonome sous la suzeraineté danoise : une autonomie interne associée à une subordination extérieure, Copenhague conservant l’autorité ultime en matière de politique étrangère et de sécurité. En 2014, Adler-Nissen et Gad ont publié un numéro spécial de la revue Cooperation and Conflict consacré à la conceptualisation et au fonctionnement de la « souveraineté post-impériale » dans le contexte nordique, c’est-à-dire au Danemark, à la Finlande, à la Norvège et à la Suède, ainsi que dans des régions semi-autonomes ou pleinement autonomes telles que les îles Åland, les îles Féroé, l’Islande et le Groenland. Ils y soutenaient — faisant écho aux travaux d’Iver Neumann (2014) — que la situation post-impériale peut être comprise comme une configuration impériale qui se transforme au-delà de sa hiérarchie initiale, donnant naissance à de nouvelles identités, à de nouveaux groupes, voire à de nouveaux États, et qui continue de dominer notre manière de penser la politique mondiale (2014, p. 5). Dans ce contexte, ils affirment que le Groenland ne correspond à aucune des catégories conceptuelles existantes de la souveraineté en relations internationales ou en droit international, en raison de ses dispositions particulières en matière d’autonomie gouvernementale (2014, p. 16). Bien que cette analyse puisse être juste, je pousserais le raisonnement plus loin : de la déclaration Lansing de 1916, qui a suivi la vente des Antilles danoises, à l’accord de 1951 et à son renouvellement en 2026, la configuration impériale qui a façonné la souveraineté groenlandaise a toujours été triangulaire, les États-Unis constituant une troisième partie essentielle à sa formation. En d’autres termes, la souveraineté post-impériale du Groenland ne peut être comprise dans le seul cadre nordique. Elle doit être examinée à la lumière de l’histoire des arrangements conclus entre Copenhague et Washington, qui continuent de définir ce que signifie la souveraineté au Groenland, ainsi que les possibilités concrètes de l’autodétermination groenlandaise aujourd’hui.
La souveraineté par contrat
Malgré le choc initial provoqué par les déclarations de l’administration Trump, l’ambition d’étendre le territoire américain au Groenland n’est pas nouvelle. Dès 1867, le secrétaire d’État William H. Seward, sous la présidence d’Andrew Johnson, avait envisagé d’acheter le Groenland et l’Islande au Danemark afin de renforcer la domination géopolitique des États-Unis, à la fois pour accentuer la pression sur le Canada afin qu’il rejoigne l’Union et pour appliquer les principes fondamentaux de la doctrine Monroe (Benjamin Mills Peirce, 1868). La proposition fut rapidement abandonnée par le Congrès américain en raison de son coût élevé et de l’instabilité politique générale. Elle fut toutefois remise sur la table en 1910 par Maurice F. Egan, ambassadeur des États-Unis au Danemark sous la présidence de William Taft, qui suggéra que les États-Unis achètent le Groenland au Danemark en échange de la cession à ce dernier des îles du sud des Philippines. Cette proposition ne suscita aucun intérêt, ni du côté danois ni du côté américain (Egan fut le principal artisan de la vente des Antilles danoises aux États-Unis en 1916-1917) (Maurice F. Egan, 1910). Néanmoins, lorsque le Danemark vendit les Antilles danoises aux États-Unis en 1916, il demanda une contrepartie supplémentaire aux 25 millions de dollars : une déclaration du secrétaire d’État Robert Lansing selon laquelle Washington ne s’opposerait pas à l’extension des intérêts politiques et économiques danois à l’ensemble du Groenland (1916). Cette déclaration revêtait une importance particulière, car, à la même époque, la Norvège contestait le « droit légitime » du Danemark à coloniser le Groenland, peu après avoir obtenu son indépendance de la Suède en 1905. Les Norvégiens soutenaient que, puisque le Danemark et la Norvège formaient un seul royaume en 1721 et que le Danemark avait tardé à développer la côte orientale du Groenland, concentrant principalement ses efforts sur les régions occidentales et méridionales, la Norvège devait pouvoir revendiquer le Groenland oriental au nom du principe de terra nullius (territoire sans maître). En 1921, les tensions s’intensifièrent encore lorsque le Danemark entreprit d’obtenir une reconnaissance internationale plus large de sa souveraineté sur le Groenland (voir notamment Hans Christian Gulløv, 2017). Après une décennie de différends diplomatiques entre le Danemark et la Norvège au cours des années 1920, des bateaux de pêche norvégiens occupèrent le Groenland oriental en juillet 1931. En 1933, la Cour permanente de Justice internationale statua toutefois en faveur de la revendication de souveraineté du Royaume du Danemark sur le Groenland, notamment en raison de sa connaissance scientifique approfondie de la région, particulièrement dans le domaine de l’exploration polaire, et de la reconnaissance de sa souveraineté par d’autres grandes puissances internationales, au premier rang desquelles les États-Unis (Cour permanente de Justice internationale, 1933).
Sept ans après cette décision favorable au Danemark, le pays se trouvait sous occupation allemande. Le Danemark étant incapable d’administrer ou de défendre le Groenland, la question du contrôle de l’île fut réglée à Washington, entre Henrik Kauffmann, représentant diplomatique danois, et le gouvernement américain, par un accord signé le 9 avril 1941. Cet accord reconnaissait pleinement la souveraineté danoise sur le Groenland (1941, art. 1). Cependant, l’État danois étant dans l’incapacité d’exercer ses pouvoirs au Groenland pendant l’occupation, une éventuelle prise de contrôle de l’île par une puissance ennemie pouvait constituer une grave menace pour la sécurité nationale du continent nord-américain. Par conséquent, conformément à la doctrine Monroe et à l’Acte de La Havane, signé le 30 juillet 1940, les États-Unis acceptèrent d’assumer la responsabilité d’aider le Groenland à maintenir son statut de l’époque au sein du Royaume du Danemark. À cette fin, Kauffmann accorda aux États-Unis le droit de construire, d’entretenir et d’exploiter des bases militaires, ainsi que d’aménager des pistes d’atterrissage, des installations radio et d’autres infrastructures essentielles que Washington jugerait nécessaires. Il s’agissait d’un accès pratiquement inconditionnel (1941, art. 2 à 5). Après l’accord de 1941, des bases militaires américaines furent établies à Narsarsuaq (Bluie West One), Søndrestrøm/Kangerlussuaq (Bluie West Eight) et Grønnedal (Bluie West Seven), tandis que des installations militaires de moindre importance furent implantées dans l’est du Groenland.
Pendant la Seconde Guerre mondiale, les États-Unis manifestèrent un regain d’intérêt pour l’acquisition du Groenland, ce qui déboucha sur une proposition officielle en 1946, sous la présidence de Harry S. Truman, Washington offrant au Danemark 100 millions de dollars en or (Foreign Relations of the United States, 1947). Les Danois rejetèrent cette offre et proposèrent à la place de rendre permanente la base aérienne de Thulé, ce qui fut finalement concrétisé par l’accord de défense de 1951. Dans ce cadre, le Danemark et les États-Unis officialisèrent l’accès américain au Groenland en l’inscrivant dans un dispositif durable. Pendant la guerre froide, les États-Unis y maintinrent 17 installations militaires et plus de 10 000 militaires. La base aérienne de Thulé, également connue sous le nom de Pituffik Space Base, est toujours opérationnelle aujourd’hui et accueille environ 200 militaires américains (1951).
Pourquoi les petits empires comptent
Dans la littérature consacrée aux relations internationales, Sebastian Schmidt a soutenu que l’implantation de bases militaires américaines joue un rôle déterminant dans les ordres mondiaux de l’après-guerre, en raison d’une reconfiguration des relations stratégiques qui a profondément transformé les pratiques de souveraineté (2020, p. 2 et 5). Avant la Seconde Guerre mondiale, la présence militaire étrangère permanente en temps de paix était largement considérée comme incompatible avec la souveraineté, puisqu’elle impliquait une occupation ou une subordination coloniale. Après 1945, l’accueil de bases américaines dans le cadre d’accords négociés en vint à être considéré comme un exercice de la souveraineté plutôt que comme son abandon. La conception même de la souveraineté se transforma donc avec l’établissement des bases américaines dans l’ordre d’après-guerre dominé par les États-Unis. Les dirigeants politiques disposèrent ainsi d’une possibilité qui n’existait pas auparavant : accorder à des puissances étrangères des droits militaires étendus sur leur territoire tout en conservant pleinement leur souveraineté. L’accord de 1951 en constitue un exemple manifeste. Toutefois, comme l’a souligné Alexander Cooley, les bases militaires à l’étranger ne sont pas de simples installations militaires, mais aussi des institutions et des manifestations concrètes de la puissance américaine qui s’intègrent à la politique intérieure des États hôtes. Elles créent ainsi des relations hiérarchiques dans lesquelles ces États cèdent un contrôle réel sur certaines parties de leur territoire (2008, p. 9-10 ; 2009). Au Groenland, ces deux réalités coexistaient : le Danemark conservait formellement sa souveraineté tout en cédant le contrôle de certaines zones du territoire groenlandais. L’exemple le plus connu demeure l’expulsion forcée et le déplacement des populations inughuit du nord du Groenland en 1953, dans le cadre de l’agrandissement de la base aérienne de Thulé (Svend Aage Christensen et Kristian Søby Kristensen, 2009).
Kenneth Waltz affirmait, selon une formule célèbre, que les petits États comme le Danemark « ne comptent pas » (cité dans Robert Cox, 1992, p. 143, note 21) : les grandes puissances façonnent le système international, tandis que les puissances secondaires ne font qu’y évoluer (Kenneth Waltz, 1979, p. 72-73). Je défends la position inverse. Le Danemark compte précisément en raison de sa position intermédiaire : subordonné à Washington, mais souverain sur le Groenland (voir également John de Bhal, 2023). L’importance du Danemark ne tient pas à sa petite taille, mais au fait qu’il exerçait simultanément sa souveraineté de plusieurs manières : subordonné dans une relation, impérial dans une autre. Dans le prolongement des travaux de Grovogui, je soutiens que la souveraineté n’a jamais été uniforme dans le temps et dans l’espace : différents arrangements institutionnels, régis par des règles distinctes, ont produit différentes formes de souveraineté selon les régions (2002, p. 316). La souveraineté apparaît ainsi comme historiquement contingente, ouverte et instable, et ne peut être étudiée indépendamment de ses relations avec d’autres concepts et contextes (Jens Bartelson, 1995, p. 2). Dans la mesure où le centre impérial américain gouverne la périphérie par l’intermédiaire d’arrangements distincts et adaptés à chaque situation, passant par Copenhague, il est possible de comprendre la configuration impériale américano-danoise comme un modèle en « étoile » (hub-and-spoke), conformément à l’analyse de l’empire proposée par Nexon et Wright (2007).
La souveraineté danoise sur le Groenland avait toujours dépendu de l’acceptation américaine, mais après avril 1940, elle dépendit de la puissance américaine. Autrement dit, elle survécut parce qu’elle fut en partie cédée par contrat : le Danemark conserva le titre officiel de souveraineté en accordant aux États-Unis des droits d’utilisation étendus. L’accord de sécurité arctique de 2026 prolonge cette logique au-delà du domaine militaire. Outre le maintien durable de la présence des forces américaines, il interdit les investissements provenant de pays extérieurs à l’Union européenne et à l’OTAN, ainsi que l’établissement d’installations militaires, habitées ou non, par des pays tiers (2026, art. IX-X). En pratique, Washington dispose désormais d’un droit de veto sur les acteurs autorisés à investir au Groenland. L’importance de cette disposition apparaît clairement lorsqu’on considère l’avenir de l’exploitation minière groenlandaise et de ses gisements de terres rares, qui sont tous essentiels au renforcement de l’économie locale et nationale. Cela soulève une question dérangeante : tout au long des négociations, Copenhague et Nuuk ont insisté sur le respect des « lignes rouges de la souveraineté ». Mais si les États-Unis doivent donner leur aval à l’avenir économique du Groenland, quelles lignes rouges ont réellement été protégées ? En d’autres termes, la présence durable d’infrastructures militaires étrangères confère bel et bien aux États-Unis une certaine autorité politique au Groenland, particulièrement compte tenu du caractère permanent de ces arrangements. Selon l’article XI, l’accord ne comporte aucune date d’expiration, sauf si l’une des parties concernées se retire de l’OTAN, et ne peut être modifié que par consentement mutuel (2026, art. XI). Plus frappant encore, si le Groenland exerce son droit à l’autodétermination et devient indépendant, le Danemark et le Groenland sont conjointement tenus de veiller à ce que le nouvel État demeure membre de l’OTAN et assume, dès le jour de son indépendance, l’ensemble des droits et obligations du Danemark découlant de l’accord. En d’autres termes, la création d’un État groenlandais semble avoir été négociée à l’avance, voire prédéterminée : l’arrangement triangulaire est inscrit dans les conditions mêmes d’une indépendance qui n’a pas encore eu lieu.
Toujours entre les empires
À la lumière de cette analyse, la souveraineté post-impériale qu’Adler-Nissen et Gad (2014) identifient au Groenland n’est pas seulement nordique, mais également transatlantique, et l’accord de 2026 a inscrit cette relation triangulaire dans l’avenir du Groenland. Comme l’a montré Adom Getachew dans son étude des penseurs anticoloniaux africains et caribéens, une indépendance formelle qui ne s’accompagne pas d’une transformation de l’ordre international plus large peut reproduire les hiérarchies mêmes auxquelles elle était censée mettre fin (2019). Quelle que soit la voie choisie par les dirigeants groenlandais, tout futur État-nation groenlandais hériterait de la place occupée par le Danemark dans ce triangle. De la déclaration Lansing de 1916, publiée parallèlement à la vente des Antilles danoises et soutenant la souveraineté danoise sur le Groenland, aux accords de 1941, de 1951 (et de 2004), puis de 2026, les conditions de la souveraineté groenlandaise ont été définies à plusieurs reprises lors de négociations auxquelles le Groenland n’assistait pas, ou dont il ne pouvait pas influencer l’issue de manière indépendante. Même la décolonisation officielle du Groenland en 1953, lorsqu’il fut intégré au Danemark, n’a pas remis en cause ces arrangements, mais les a au contraire consolidés — une histoire qui mériterait d’être racontée à part entière. La souveraineté, nous rappellent Adler-Nissen et Gad, fait l’objet d’un usage stratégique, et son exercice consiste à « maintenir le contrôle » (2014, p. 18). Au Groenland, cependant, la question a toujours été : le contrôle de qui ?
Références
