Australien sollte aufhören, mit China im Pazifik zu konkurrieren

Australien sollte seine Beziehungen zu den pazifischen Inselstaaten nach eigenen Vorstellungen gestalten, statt sich in einen Wettbewerb mit China hineinziehen zu lassen.

Im Juni 2024 erklärte die australische Außenministerin Penny Wong gegenüber dem Fernsehsender ABC, Australien habe die Chance verloren, der „einzige bevorzugte Partner“ der pazifischen Inselstaaten zu sein. Wong zufolge befinde sich Australien deshalb in einem „Zustand dauerhaften Wettbewerbs“ in der Region.

Auf den ersten Blick ist Wongs Einschätzung nachvollziehbar. China hat sein Engagement in der pazifischen Inselregion im vergangenen Jahrzehnt erheblich ausgeweitet. Dies hat seit Langem bestehende sicherheitspolitische Befürchtungen Australiens verstärkt, dass Mächte mit potenziell feindlichen Interessen in der Region Fuß fassen und von dort aus Australien bedrohen könnten. Diese Sorgen hatten sich verschärft, nachdem die Salomonen im April 2022 ein Sicherheitsabkommen mit China unterzeichnet hatten. Wong bezeichnete dies als Australiens „schwerwiegendsten außenpolitischen Fehler im Pazifik“ seit dem Zweiten Weltkrieg.

Wongs Darstellung erfüllt zudem eine wichtige innenpolitische Funktion in Canberra. Sie liefert eine Rechtfertigung für die gestiegenen australischen Ausgaben in der Region und, in jüngerer Zeit, für die neuen Verträge und Sicherheitsabkommen, die Australien mit mehreren pazifischen Inselstaaten geschlossen hat, um seine Stellung als deren wichtigster bevorzugter Partner dauerhaft zu verankern.

Australien sollte sich jedoch von dieser Sichtweise lösen. Der Begriff Wettbewerb suggeriert, dass zwei oder mehr vergleichbare Partnerländer den pazifischen Inselstaaten, die dabei gewissermaßen als zu gewinnende „Preise“ erscheinen, gleichwertige Unterstützung anbieten. Diese Vorstellung ist sowohl unzutreffend als auch wenig hilfreich.

Nicht austauschbar

Die Darstellung als Wettbewerb erweckt den Eindruck, Australien und China seien als Partner der pazifischen Inselstaaten austauschbar. Das sind sie jedoch nicht.

Australien ist nach wie vor mit großem Abstand der wichtigste Entwicklungspartner der Region. Im Jahr 2024 stellte Australien den pazifischen Inselstaaten 1,5 Milliarden US-Dollar an offiziellen Entwicklungsfinanzierungen (Official Development Finance, ODF) zur Verfügung. Dies entsprach 37 Prozent sämtlicher Entwicklungsfinanzierungen für die Region und war mehr als dreimal so viel wie der Beitrag des nächstgrößten Partners, der Asiatischen Entwicklungsbank. Auf China entfielen dagegen lediglich sechs Prozent der regionalen Entwicklungsfinanzierungen. Australien hat China zudem als größten bilateralen Kreditgeber der Region überholt. Nur die multilateralen Entwicklungsbanken stellen noch größere Kreditvolumina bereit.

China hat in der Region mehrere Infrastrukturprojekte umgesetzt. Chinesische Migranten sind im Kleinunternehmenssektor stark präsent, und in den meisten Hauptstädten der pazifischen Inselstaaten gibt es ein „Chinatown“. Australische Regierungsvertreter und Berater sind hingegen in zahlreichen Regierungen der pazifischen Inselstaaten sowie in allen wichtigen Regionalorganisationen tätig, darunter auch das Pazifische Inselforum (Pacific Islands Forum).

So leistet Australien beispielsweise umfangreiche Unterstützung im Bereich der maritimen Sicherheit. Dazu gehören die Bereitstellung von Patrouillenbooten, die Entsendung von Beratern für maritime Sicherheit und technische Fragen sowie die Luftüberwachung. Australische Fachkräfte sind zudem bei der Fischereibehörde des Pazifischen Inselforums (Forum Fisheries Agency) tätig.

Darüber hinaus engagiert sich Australien in einer breit angelegten Verteidigungszusammenarbeit, unterstützt die Polizeiarbeit und beteiligt sich an der Katastrophenhilfe. Australien eröffnet Menschen aus den pazifischen Inselstaaten außerdem Möglichkeiten zur Arbeitsmigration und zur dauerhaften Einwanderung.

Von besonderer Bedeutung ist zudem, dass Australien eng mit anderen wichtigen Partnern der Region zusammenarbeitet, darunter Neuseeland, die Vereinigten Staaten, Großbritannien, Frankreich und Japan.

China hat weder die Absicht noch – so lässt sich zumindest argumentieren – die Fähigkeit, das umfassende Unterstützungsangebot Australiens in vergleichbarer Weise bereitzustellen.

Nicht moralisch gleichzusetzen

Die Darstellung der Beziehungen als Wettbewerb suggeriert zudem, dass Australien und China moralisch gleichzusetzen seien. Tatsächlich handelt es sich jedoch um Staaten mit grundlegend unterschiedlichen politischen Systemen.

Australiens lange Geschichte im Pazifik ist keineswegs frei von Fehlverhalten. Dennoch ist vieles darüber bekannt, weil Australien eine Demokratie ist. Die Pazifikpolitik der Regierung wird im Parlament debattiert, im Rahmen parlamentarischer Anhörungen des Senats zur Haushaltskontrolle überprüft, von einer freien Presse kritisch begleitet, gegebenenfalls gerichtlich überprüft und letztlich bei Wahlen von den Bürgerinnen und Bürgern beurteilt. Die politischen Führungskräfte der pazifischen Inselstaaten können daher darauf vertrauen, dass politische Maßnahmen, die sich nachteilig auf ihre Region auswirken, kritisch hinterfragt werden und gebrochene Versprechen nicht unbemerkt bleiben.

Da China geografisch weiter von der Region entfernt liegt und sich dort bislang weniger stark engagiert hat, könnte es als wohlwollenderer Partner erscheinen. China ist jedoch ein Einparteienstaat, den Freedom House als „repressives autoritäres Regime“ beschreibt, das „alle Bereiche des Lebens und der Regierungsführung streng kontrolliert, darunter die staatliche Verwaltung, die Medien, die Meinungsäußerung im Internet, die Religionsausübung, die Universitäten und die Unternehmen“. Im weltweiten Pressefreiheitsindex belegt China Platz 178 von 180 Ländern.

Die chinesische Bevölkerung hat daher keine Möglichkeit, ihre Regierung in vergleichbarer Weise zur Rechenschaft zu ziehen. Dasselbe gilt für die Bevölkerung der pazifischen Inselstaaten: Das 2022 zwischen China und den Salomonen geschlossene Sicherheitsabkommen wurde bis heute nicht veröffentlicht.

Kein Land ist ein perfekter Partner, doch Australien unterliegt einer stärkeren demokratischen Kontrolle und Rechenschaftspflicht. Sollte China beginnen, Druck auf die pazifischen Inselstaaten auszuüben, wie es dies gegenüber den Philippinen getan hat, hätten weder die betroffenen Staaten noch die chinesischen Bürgerinnen und Bürger viele Möglichkeiten, die chinesische Regierung dafür zur Rechenschaft zu ziehen.

Die pazifischen Inselstaaten sind keine „Siegespreise“

Wettbewerbe werden mit dem Ziel ausgetragen, sie zu gewinnen. Doch die pazifischen Inselstaaten sind keine „Siegespreise“.

Die pazifischen Inselstaaten treffen ihre außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen eigenständig und orientieren sich dabei an ihren eigenen Interessen. Die Darstellung als Wettbewerb erweckt den Eindruck, dass jede Zusammenarbeit zwischen den pazifischen Inselstaaten und China eine „Niederlage“ für Australien darstellt. Damit wird jedoch die Fähigkeit dieser Staaten unterschätzt, zwischen verschiedenen Partnern und deren Angeboten zu unterscheiden. Eine solche Sichtweise birgt zudem die Gefahr, genau jene Entwicklung hervorzurufen, die Australien verhindern möchte: Die pazifischen Inselstaaten könnten zu dem Schluss gelangen, dass eine engere Zusammenarbeit mit China der beste Weg ist, um sich dem wahrgenommenen Druck Australiens zu widersetzen, sich für eine „Seite“ entscheiden zu müssen, und zugleich ihre eigene Souveränität unter Beweis zu stellen.

Australiens Interessen sind am besten gedient, wenn es sich als guter Nachbar verhält und den pazifischen Inselstaaten den nötigen Freiraum lässt, ihre eigenen Schlussfolgerungen zu ziehen. Australien sollte darauf vertrauen, dass diese Staaten die Risiken einer zunehmenden Normalisierung der chinesischen Präsenz in ihrer Region selbst beurteilen können. Canberra kann sie bei ihren Entscheidungen unterstützen, indem es Informationen offen und ehrlich weitergibt und weiterhin unabhängige Medien, Parlamente, Ombudsstellen und zivilgesellschaftliche Organisationen fördert. Diese Institutionen ermöglichen es den Menschen in den pazifischen Inselstaaten, sämtliche ausländischen Partner kritisch zu überprüfen, einschließlich China und Australien.

Australien sollte durch seine eigenen Stärken überzeugen

All dies bedeutet keineswegs, dass Australien keine berechtigten strategischen Bedenken hinsichtlich des chinesischen Engagements im Pazifik hat, insbesondere mit Blick auf das Risiko einer militärischen Präsenz Chinas in der Region. Der beste Schutz vor einer solchen Entwicklung besteht für Australien jedoch darin, ein Partner zu sein, mit dem die pazifischen Inselstaaten zusammenarbeiten möchten, weil seine Politik ihren Menschen konkrete Vorteile bietet – und nicht deshalb, weil Australien in einem fortwährenden Kreislauf gefangen ist, in dem es lediglich auf chinesische Initiativen reagiert.

Dies ist zugleich der nachhaltigste Ansatz. Denn ein „dauerhafter“ Wettbewerb hat keinen erkennbaren Endpunkt – vielmehr besteht die Gefahr, dass er zu einer immer weiteren Eskalation führt.