L’Australie devrait s’engager dans le Pacifique selon ses propres priorités, et non parce qu’elle s’est laissée entraîner dans une compétition avec la Chine.
En juin 2024, la ministre australienne des Affaires étrangères, Penny Wong, a déclaré à la chaîne ABC que l’Australie avait perdu la possibilité de rester le « seul partenaire de choix » des pays du Pacifique. Selon elle, l’Australie se trouvait désormais engagée dans une « compétition permanente » dans la région.
À première vue, la manière dont Wong présente la situation est compréhensible. Au cours de la dernière décennie, la Chine a renforcé sa présence dans les États insulaires du Pacifique, ravivant une inquiétude ancienne de l’Australie : celle de voir des puissances aux intérêts potentiellement hostiles s’implanter dans la région et y établir des positions susceptibles de menacer sa sécurité. Cette inquiétude s’est intensifiée après la signature, en avril 2022, d’un accord de sécurité entre les Îles Salomon et la Chine, que Wong a qualifié de « pire erreur de politique étrangère australienne dans le Pacifique » depuis la Seconde Guerre mondiale. Cette lecture de la situation remplit également une fonction politique importante à Canberra, puisqu’elle permet de justifier l’augmentation des dépenses australiennes consacrées à la région et, plus récemment, les nouveaux traités et accords de sécurité conclus avec plusieurs États insulaires du Pacifique afin de consolider la position de l’Australie comme leur principal partenaire de choix.
Cependant, l’Australie devrait prendre du recul par rapport à cette approche. Parler de compétition suppose que deux ou plusieurs pays partenaires comparables proposent une assistance équivalente à des États insulaires du Pacifique considérés comme des « trophées » à remporter. Or, cette représentation est à la fois inexacte et contre-productive.
Des partenaires qui ne sont pas interchangeables
Présenter la situation comme une compétition revient à considérer l’Australie et la Chine comme des partenaires interchangeables. Or, elles ne le sont pas.
L’Australie demeure, de très loin, le premier partenaire de développement de la région. En 2024, elle a versé 1,5 milliard de dollars américains au titre du financement public du développement (ODF) dans le Pacifique, soit 37 % de l’ensemble des flux de financement du développement destinés à la région et plus de trois fois le montant fourni par le deuxième partenaire, la Banque asiatique de développement. La Chine, quant à elle, ne représentait que 6 % de ces flux régionaux. L’Australie a également dépassé la Chine pour devenir le principal prêteur de la région, derrière les banques multilatérales.
La Chine a réalisé plusieurs projets d’infrastructure dans la région. Les migrants chinois sont très présents dans le secteur des petites entreprises, et la plupart des capitales du Pacifique possèdent un « quartier chinois ». Toutefois, des fonctionnaires et des consultants australiens travaillent au sein de nombreux gouvernements du Pacifique, ainsi que dans toutes les grandes organisations régionales, notamment le Forum des îles du Pacifique. Par exemple, l’Australie fournit une assistance maritime considérable, comprenant des patrouilleurs accompagnés de conseillers spécialisés dans la sécurité maritime et les questions techniques, ainsi que des moyens de surveillance aérienne. Des Australiens travaillent également au sein de l’Agence des pêches du Forum des îles du Pacifique. L’Australie entretient en outre une coopération étendue dans les domaines de la défense, de l’assistance policière et des interventions en cas de catastrophe. Elle offre également des possibilités de mobilité professionnelle et d’immigration permanente. Il est important de souligner que l’Australie coopère étroitement avec les autres grands partenaires régionaux, notamment la Nouvelle-Zélande, les États-Unis, le Royaume-Uni, la France et le Japon.
La Chine n’a ni la volonté ni, sans doute, les capacités nécessaires pour reproduire l’ensemble des services et de l’assistance fournis par l’Australie.
Des partenaires qui ne sont pas moralement équivalents
Présenter la situation comme une compétition suggère également une équivalence morale entre l’Australie et la Chine. Pourtant, il s’agit de deux États de nature différente.
La longue histoire de l’Australie dans le Pacifique est loin d’être irréprochable, mais nous en savons beaucoup à son sujet précisément parce que l’Australie est une démocratie. Les politiques gouvernementales concernant le Pacifique sont débattues au Parlement, examinées dans le cadre des procédures de contrôle budgétaire du Sénat, couvertes par une presse libre, soumises si nécessaire au contrôle des tribunaux et sanctionnées par les électeurs lors des élections. Les dirigeants des États insulaires du Pacifique peuvent donc être assurés que les politiques ayant des conséquences négatives pour leur région feront l’objet d’un examen critique et que les promesses non tenues ne passeront pas inaperçues.
Parce que la Chine est géographiquement plus éloignée de la région, elle y a historiquement été moins présente, ce qui peut lui donner l’apparence d’un partenaire plus bienveillant. Cependant, la Chine est un État à parti unique, que Freedom House décrit comme « un régime autoritaire répressif » exerçant « un contrôle strict sur tous les aspects de la vie et de la gouvernance, notamment l’administration publique, les médias, les discours en ligne, les pratiques religieuses, les universités et les entreprises ». La Chine occupe le 178e rang sur 180 pays dans le Classement mondial de la liberté de la presse. Les citoyens chinois ne peuvent donc pas demander des comptes à leur gouvernement. Les citoyens des États insulaires du Pacifique ne le peuvent pas davantage : l’accord de sécurité conclu en 2022 avec les Îles Salomon n’a jamais été rendu public.
Aucun pays n’est un partenaire parfait, mais l’Australie offre davantage de mécanismes permettant de lui demander des comptes. Si la Chine commence à exercer des pressions coercitives sur les États insulaires du Pacifique, comme elle l’a fait à l’égard des Philippines, ces pays et les citoyens chinois disposeront de très peu de moyens pour lui demander des comptes.
Les États insulaires du Pacifique ne sont pas des « trophées » à remporter
Une compétition est faite pour être gagnée. Mais les États insulaires du Pacifique ne sont pas des « trophées ».
Les États insulaires du Pacifique prennent leurs propres décisions en matière de politique étrangère et de stratégie, en fonction de leurs propres intérêts. Présenter la situation comme une compétition revient à considérer chaque rapprochement entre un État insulaire du Pacifique et la Chine comme une « défaite » pour l’Australie. Une telle approche sous-estime la capacité de ces pays à distinguer leurs différents partenaires et à évaluer ce que chacun leur propose. Elle risque également de provoquer précisément le résultat qu’elle redoute : les États insulaires du Pacifique pourraient estimer que le meilleur moyen de résister aux pressions australiennes qu’ils perçoivent comme une injonction à « choisir un camp », tout en affirmant leur souveraineté, consiste à renforcer leurs relations avec la Chine.
Les intérêts de l’Australie seront mieux servis si elle se comporte comme un bon voisin et laisse aux États insulaires du Pacifique la liberté de tirer leurs propres conclusions. L’Australie devrait avoir confiance dans la capacité de ces pays à évaluer les risques associés à la normalisation de la présence chinoise dans leur région. Elle peut contribuer à leurs prises de décision en partageant ouvertement ses informations et en continuant à soutenir les médias indépendants, les parlements, les médiateurs institutionnels et les organisations de la société civile qui permettent aux communautés du Pacifique d’examiner de manière critique les actions de tous leurs partenaires, y compris celles de la Chine et de l’Australie.
S’engager dans le Pacifique en misant sur les atouts propres à l’Australie
Tout cela ne signifie pas que l’Australie ne possède pas de préoccupations stratégiques légitimes concernant l’intérêt de la Chine pour le Pacifique, notamment le risque d’une présence militaire chinoise dans la région. Cependant, la meilleure protection de l’Australie contre une telle évolution consiste à devenir le partenaire avec lequel les États insulaires du Pacifique choisissent de coopérer en raison des avantages que ses politiques apportent à leurs populations, plutôt que de s’enfermer dans un cycle de réactions aux initiatives chinoises. Cette approche est également la plus durable, car une compétition « permanente » ne possède aucun point d’aboutissement clairement défini et risque, le plus souvent, de conduire à une escalade.
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