2026년 1월 9일, 유럽연합(EU) 이사회는 오래 기다려온 메르코수르와의 무역 협정을 승인했습니다. 이 결정은 불과 한 달 전, 유럽연합 집행위원장인 우르줄라 폰 데어 라이엔이 브라질을 방문해 서명할 계획을 취소했던 일과 대조적입니다. 당시 그녀는 이사회의 승인을 확보하지 못했기 때문입니다. 이제 서명은 1월 17일 파라과이에서 이루어질 예정입니다. 우리는 어떻게 여기까지 왔으며, 앞으로 무엇이 기다리고 있을까요?

무슨 일이 일어났는가: 내부 저항 극복

소위 말하는 임시 무역 협정(ITA), 즉 협정의 상업적 축은 2019년 6월 양 블록의 지도자들이 발표한 “원칙 합의”에 기초합니다. 이 발표는 유럽 내에서 강력한 반대 연합의 형성을 이끌었고, 결과적으로 승인 및 비준 과정이 정체되었습니다. 이 연합은 두 가지 주요 구성 요소를 중심으로 형성되었습니다: 전통적인 유럽 농업 생산자들로 구성된 하나와, 환경 보호에 중점을 둔 시민 사회 단체들로 구성된 또 다른 하나입니다.

짧은 시간 안에 세계는 변화했고, 새로운 글로벌 지정학적 상황과 주로 관련된 이유로, 유럽연합 집행위원회는 이 협정을 마무리하기 위한 노력을 재개했습니다. 이를 위해서는 앞서 언급한 반대 연합을 중화시켜야 했습니다. 이 반대 연합은 합쳐져서 이를 차단할 수 있는 능력을 가지고 있었기 때문입니다—유럽연합 이사회에서 각국 정부를 통해 또는 유럽 의회의 정치적 대표들을 통해 차단할 수 있었습니다.

위원회의 전략은 이 연합의 환경적 요소를 무력화하는 것이었습니다. 이를 위해 2023년부터는 브라질과 특히 메르코수르와 재협상을 시작하여 협정에 포함된 환경적 약속을 강화했습니다. 이에 대한 대가로 2019년 합의에서 얻었던 일부 시장 접근 이득을 포기할 준비가 되어 있었습니다. 이러한 거래를 바탕으로 두 블록은 2024년 12월에 새로운 합의를 발표했습니다.

이 발표 후 환경적 반대는 현저히 감소했지만, 농업에 기반한 반대는 계속되었습니다. 예상대로, 이 반대는 강력한 농업 공동체가 있는 국가들에서 대표를 찾았습니다. 이에 따라 프랑스, 폴란드, 아일랜드 정부는 협정에 반대하며 이사회의 승인을 막기 위해 차단 소수파를 만들려 했습니다.

이것이 35% 이상의 유럽 인구를 대표하는 최소 4개 국가의 지지를 필요로 했기 때문에, 반대 국가들은 새로운 동맹이 필요했습니다. 그 과정에서 그들은 역사적으로 협정을 지지했던 이탈리아와 예상치 못한 파트너십을 맺었습니다. 2024년 12월부터 이탈리아 정부는 거부와 조건부 지지 사이를 오가는 모호한 신호를 보냈습니다. 그러나 2025년 12월 승인을 위한 시점에서 이탈리아 정부는 투표를 하지 않았고, 그 결과 서명은 완료되지 않았습니다.

하지만 이탈리아의 입장은 거래적이었습니다. 12월 초 실패 후, 위원회는 이탈리아 정부와 여러 가지 측면에서 합의를 이끌어냈습니다. 그 중 가장 중요한 것은 공동 농업 정책에 따른 농업 보조금의 선지급이었습니다. 동시에 유럽 기관들은 협정 텍스트에 명시된 양자 안전장치를 활성화하기 위한 특정 메커니즘을 승인했으며, 이는 메르코수르에서의 농산물 가격이나 수출이 각각 8% 상승하거나 하락할 경우 자동으로 조사가 시작되도록 규정합니다. 이러한 안전장치는 EU가 제공한 농산물에 대한 시장 개방이 부분적으로 이루어지며, 이미 이 분야의 자유화 범위를 제한하는데 기여합니다. 비록 이러한 일련의 양보가 농업 반대론자를 달래기에는 충분하지 않았습니다—이로 인해 프랑스, 폴란드, 아일랜드, 오스트리아, 헝가리가 반대표를 던졌고, 벨기에는 기권했습니다—결국 이 협정은 이사회의 질적 다수 결정을 통해 승인되었습니다.

앞으로의 전망: 비준의 도전

승인 후, ITA의 비준 단계는 유럽 의회와 메르코수르 국가들의 국가 의회로 정치적 행동의 무대가 이동합니다. 유럽 의회에서는 새로운 전투가 벌어질 가능성이 큽니다.

유럽 의회의 두 주요 정치 그룹인 기독교 민주당(중우파)과 사회 민주당(중도좌파)은 이미 지지를 선언했습니다. 그러나 농업 생산자들의 반대에 의해, 프랑스, 폴란드, 아일랜드 등의 국가에서 온 일부 유럽 의회 의원들이 정치 그룹의 입장보다는 자국의 반대 입장에 따라 투표할 가능성이 있습니다. 따라서 비준을 지지하는 다수는 예상되지만, 그 다수는 매우 좁을 것이며, 이는 여전히 소수의 위치 변화로 균형이 한쪽으로 기울 수 있다는 의미입니다.

동시에, 일부 유럽 의회 의원들은 협정을 EU 법과의 호환성 여부를 판별하기 위해 유럽 사법 재판소에 회부하려는 노력을 기울일 것입니다. 이러한 노력은 비준 절차를 지연시키고 반대 다수를 형성할 시간을 벌기 위한 간접적인 목적을 가지고 있습니다. 이러한 이니셔티브가 성공할지 여부는 확실하지 않지만, 향후 몇 달 동안 모니터링해야 할 추가적인 요소가 될 것입니다.

메르코수르 국가들에서는, 기본적으로 더 논란이 적은 비준 절차가 예상됩니다. 이론적으로 분배적으로 부정적인 영향을 받을 수 있는 다양한 제조업 부문은 협정을 지지하거나(브라질에서) 최소한 적극적으로 반대하지 않았습니다(아르헨티나에서). 또한 2019년 메르코수르 국가들은 각국이 EU와 함께 협정을 비준할 때마다 임시적으로 양자적으로 발효되도록 합의했습니다. 이 조치는 제3자와의 우선 협정 체결을 효과적으로 완화할 뿐만 아니라 각 국가 의회의 비준을 촉진하는 데 목적이 있습니다. 각 메르코수르 회원국이 비준을 마치면, 유럽 시장에 대한 우선적 접근을 놓칠 비용이 증가합니다.

결론적으로, 비준은 협정이 발효되기 전 마지막 단계입니다. 2019년 이후처럼, 초점은 주로 EU에서 일어날 일에 맞춰질 것입니다.