아프리카 연합(African Union)은 전신인 아프리카 단결 기구(Organization of African Unity)의 약점을 되풀이하지 않도록 주의해야 한다.
아프리카 연합 집행위원장인 Moussa Faki Mahamat에 따르면 아프리카 연합은 기대에 부응하지 못하고 있다. Faki Mahamat는 아프리카 연합 회원국들도 아프리카 연합이 기대에 부응하지 못하고 있는 데 대해 부분적으로 책임이 있다고 주장한다. 그는 아프리카 연합이 권한을 집행 위원회에 위임하는 것을 피하기 위해 개별 국가의 주권을 사용하고 있다고 말했다. 모든 개별 아프리카 국가의 연합체로서 아프리카 연합의 힘은 개별 회원국들이 자신들이 결정한 것을 이행하기 위해 아프리카 연합에 얼마나 권한을 부여하는냐 여부에 달려 있다.
아프리카 연합의 약점은 콩고 민주공화국과 수단 분쟁, 모잠비크 북부의 반란과 기니, 부르키나파소, 말리, 니제르의 쿠데타 등 최근 아프리카에서 발생한 위기를 제대로 대처하지 못했다는 점에서 분명하다.
2024년 새해를 맞이한 아프리카 연합은 어떻게 위기를 보다 적절하게 대처할 수 있을까? 아프리카 연합은 아프리카 국민들이 보다 안정된 삶을 경험하는 데 도움이 될 수 있을까? 아니면 2024년이 또 다른 갈등과 분쟁의 해가 될까? 그리고 아프리카 연합 회원국들은 아프리카 대륙에 평화를 가져오는 데 어떻게 도움을 줄 수 있을까?
아프리카 연합 집행위원장인 Moussa Faki Mahamat가 아프리카 연합 집행위원회의 실패에 대해 아프리카 연합 회원국을 질책한 것은 이번이 처음이 아니다. 2022년 말라보에서 열린 테러리즘과 비헌법적 정부 변화에 관한 회의에서 그는 아프리카 대륙의 안보가 악화되는 것은 아프리카의 결속력 부족과 아프리카 연합 회원국들이 아프리카 연합과 한 약속을 지키지 못한 데 기인한다고 비난했다.
아프리카 국가들에게 범아프리카주의나 지역 통합은 종종 강력한 아프리카 대륙을 위한 하나의 기구를 만들거나 또는 자국의 주권을 보호하는 것 중 하나를 선택하는 것을 의미하는데, 보통 후자(자국의 주권을 보호하는 것)가 승리한다.
아프리카 대륙에 불안정과 저개발이 지속되면서 아프리카 연합이 전신인 아프리카 단결기구의 체계적 약점을 그대로 드러내고 있는 것은 아닌지에 대한 의문이 제기되었다.
아프리카 단결 기구의 가장 큰 문제 중 하나는 일상적인 활동을 담당하는 사무국이 단순 사무 기능만 하는 조직으로 그 기능이 축소되었다는 것이다. 사무국은 아프리카 단결 기구의 결정을 이행했어야 했지만, 이를 위해 필요한 제도적 권한과 인적, 재정적, 물질적 자원이 부족했다. 본질적으로는 아프리카 단결 기구의 회원국이 사무국에 자율성을 부여하는 것을 거부했기 때문에 사무국은 제 기능을 발휘할 수 없었다.
지금도 자율적인 자금 출처를 다루는 권장 사항 채택을 아프리카 연합 회원국들이 미루고 있는데, 이로 인해 회원국의 기여와 개발 파트너의 기부에 대한 아프리카 연합 집행위원회의 의존도가 감소될 것이다.
아프리카 단결 기구 사무국은 자금 조달, 채용 및 기타 기본적 업무 기능을 전적으로 회원국(및 외부 국가)에 의존했다. 많은 회원국들은 연간 분담금을 내지 않았고 그 결과 사무국 조직은 점점 무기력해졌다. 사무국은 회의를 조직하고 보고서를 낼 수는 있었지만 아프리카 대륙의 통합을 진전시키기 위한 주요 결정을 실행하는 데 어려움을 겪었다.
아프리카 연합은 아프리카 단결 기구의 약점을 보완하고 사무국인 아프리카 연합 집행위원회를 아프리카 대륙 통합의 중심으로 삼아 더욱 강력하고 적극적이며 효율적인 조직을 구축하기 위한 일환으로 2002년 출범하였다. 그러나 아프리카 단결 기구 사무국을 괴롭혔던 문제가 아프리카 연합에서도 다시 나타나고 있는 것 같다.
아프리카 국가 지도자들은 아프리카 연합 집행위원회가 강력해야 한다는 아이디어를 받아 들이지 않고 아프리카 단결 기구의 몰락을 촉발시켰던 태도를 과거와 마찬가지로 보여주었다. 아프리카 연합 회원국은 아프리카 연합 집행위원장, 부위원장 및 집행위원을 임명하고 사무국의 임명에 영향을 미치기 때문에 아프리카 연합 집행위원장을 무기력하게 만든다. 따라서 이러한 무기력한 고위 관리자에게 책임을 물을 수 없게 된다.
최근 개혁으로 아프리카 연합 집행위원회 예산이 감축되고 일부 부서가 축소되거나 통합되었다. 이로써 아프리카 연합의 집행위원회 구조와 아프리카 단결 기구의 사무국 구조가 유사해졌다. 예를 들어, 평화 & 안보부, 정치부 등이 통합돼 아프리카 단결 기구 시대로 되돌아갔다. 평화 & 안보부와 정치부는 아프리카 발전에 가장 큰 위협으로 간주되는 무력 충돌과 새로운 안보 과제에 대한 조치를 강화하기 위해 아프리카 연합에서는 원래 분리된 개별 조직이었다.
평화 & 안보부와 정치부 이 두 부서를 통합하면 몇 가지 중요 이슈가 간과될 수 있다. 현재 통합 부서를 책임지는 커미셔너는 선거 모니터링을 주요 초점으로 삼았다. 그러나 이 두 부서가 별도의 독립체로서 작동하고 있다면 정치부의 업무는 선거 모니터링을 우선시하고 평화 & 안보부는 분쟁 예방, 관리 및 해결에 중점을 둘 수 있다.
직원을 최소한으로 유지하는 것도 아프리카 연합 집행위원회를 약화시킨 요인이다. 집행위원회에는 55개국에 서비스를 제공하기 위해 1,720명의 직원이 있다. 아프리카 연합 집행위원회와 비교해 유럽연합 집행위원회는 컨설턴트와 단기 직원을 제외하고 32,000명의 정규 직원이 일하며 27개국에 서비스를 제공한다. 일부 분석가들은 직원의 질이 숫자보다 더 중요하다고 주장하지만 아프리카 연합 집행위원회는 두 가지 모두가 부족하다.
아프리카 연합 집행위원회는 정규 직원 채용이 불가능하여 직원의 61%는 단기 계약직으로 근무하고 있다. 집행위원회의 정규 직원은 1,000명에 불과하다. 이로 인해 사기가 저하되고 생산성이 급격히 악화되었다. 아프리카 연합 회원국들은 아프리카 연합 예산의 40%도 기여하지 못하지만 아프리카 연합 집행위원회가 ‘거대해’ 자신들이 자금을 조달할 수 없다고 불평을 한다. 그 결과 개발 파트너가 아프리카 연합 예산을 부담한다.
2003년 이후 끝없는 변화와 개혁 프로젝트로 인해 아프리카 연합 집행위원회는 오히려 더욱 혼란스럽고 생산성이 떨어지며 취약해졌다. 그 결과 아프리카 연합 집행위원회는 아프리카 단결 기구 사무국과 유사하게 그 기능이 단순 사무국으로 축소되었다. 그러나 아프리카 연합 집행위원회는 아프리카의 야심찬 ‘어젠다 2063’의 목표를 추진하고 아프리카에 거주하는 약 14억 명 인구와 55개국에 서비스를 제공할 것으로 예상된다.
아프리카 개별 국가의 활동을 제어하고 보완하는 포괄적인 메커니즘이 아프리카에 없기 때문에 개별 국가는 그러한 행동이 자국의 주권, 다른 회원국, 심지어 아프리카 연합 자체를 위협하더라도 자신이 원하는 대로 행동할 수 있다. 그 결과 아프리카 정부가 약화되었고 분열이 조장되었다. 나아가 국가의 책임이 약화되었고 쿠데타와 만성적이고 제도화된 부패가 넘쳐났다.
‘Plus ça Change, plus c’est la même choose (더 많이 변화할수록 더욱 똑같아진다)’라는 문구는 지난 60년 동안 아프리카 통합을 이루기 위한 아프리카의 노력을 특징짓는다. 지역주의는 주권을 최우선으로 생각하는 국가와 통합을 개별 국가의 독립을 보호하는 방법으로 보는 국가 사이의 미묘한 균형의 결과였다. 따라서, 아프리카 대륙의 의사결정에는 일관성, 비전, 후원이 부족하였고 그 결과 아프리카는 기능적인 제도를 만드는 데 어려움을 겪었다. 지역 경제 공동체와 메커니즘은 아프리카 연합 집행위원회와 유사한 약점을 드러낸다.
아프리카 국가들이 외교 정책이나 관계를 어떻게 수행해야 하는지를 안내하는 규범은 없다. 예를 들어, 한 국가가 외국 군사 기지를 유치할 때 이 기지가 다른 국가의 주권을 위협하는 경우 어떤 원칙을 따라야 하는 지에 대한 규범이 없다.
이러한 경우 취해야 할 첫 번째 조치는 아프리카 연합의 자금 문제를 해결하고 아프리카 연합 집행위원장이 이 위원회 업무에 대해 전적으로 책임을 지도록 권한을 부여하는 것이다. 아프리카 연합 집행위원회는 또한 집행위원장과 부위원장을 제외한 운영 직원과 고위 관리 직원을 채용할 자율성을 가져야 한다.
현재 상태로는 아프리카 연합이나 그 회원국 모두 ‘어젠다 2063’을 달성할 수 없다. 이러한 문제가 긴급하게 해결되지 않으면 아프리카 연합은 과거 아프리카 단결 기구와 마찬가지로 무의미한 존재로 전락할 위험이 있다.