Le 9 janvier 2026, le Conseil de l’Union européenne (UE) a approuvé l’accord commercial tant attendu avec le Mercosur. Cette décision contraste avec ce qui s’était passé un mois plus tôt, lorsque la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, avait dû annuler son voyage prévu au Brésil pour signer l’accord, n’ayant pas réussi à obtenir l’aval du Conseil. La signature aura finalement lieu au Paraguay le 17 janvier. Comment en sommes-nous arrivés là et que nous réserve l’avenir ?

Ce qui s’est passé : surmonter la résistance interne

La base de ce qu’on appelle l’Accord commercial intérimaire (ACI), le pilier commercial de l’accord, remonte à « l’accord de principe » annoncé en juin 2019 par les dirigeants des deux blocs. Cette annonce a rapidement donné naissance à une puissante coalition d’opposition en Europe, qui a finalement mis le processus d’approbation et de ratification dans l’impasse. Cette coalition s’est formée autour de deux éléments principaux : un premier traditionnel, constitué de producteurs agricoles européens, et un second émergent, composé d’organisations de la société civile axées sur la protection de l’environnement.

En peu de temps, le monde a changé et, pour des raisons essentiellement liées au nouveau contexte géopolitique mondial, la Commission a repris ses efforts pour finaliser cet accord. Pour ce faire, elle devait neutraliser la coalition d’opposition mentionnée, qui avait la capacité de bloquer l’accord, soit via les gouvernements nationaux au sein du Conseil, soit via leurs représentants politiques au Parlement européen.

La stratégie de la Commission a été de désamorcer l’élément environnemental de la coalition. À cette fin, dès 2023, elle a entamé une renégociation avec le Mercosur, notamment avec le Brésil, afin d’augmenter les engagements environnementaux contraignants inclus dans l’accord. En échange, elle était prête à renoncer à certains des gains d’accès au marché obtenus dans l’accord de 2019. Sur la base de cet échange, les deux blocs ont annoncé un nouvel accord en décembre 2024.

Bien que l’opposition d’ordre environnemental ait considérablement diminué après cette annonce, l’opposition agricole est restée persistante. Et, comme prévu, elle a trouvé un canal de représentation dans les pays à forte communauté agricole. Ainsi, les gouvernements de la France, de la Pologne et de l’Irlande ont exprimé leur opposition à l’accord et ont cherché à construire une minorité de blocage pour empêcher son approbation au sein du Conseil.

Étant donné qu’il fallait au moins quatre pays représentant au moins 35 % de la population de l’UE, les pays opposants ont eu besoin de nouveaux alliés. En cours de route, ils ont trouvé un partenaire inattendu, étant donné son soutien historique à l’accord : l’Italie de Giorgia Meloni. À partir de décembre 2024, le gouvernement italien a envoyé des signaux ambigus, alternant entre rejet et soutien conditionnel. Mais, au moment de l’approbation en décembre 2025, le gouvernement italien n’a pas voté, ce qui a empêché la finalisation de la signature.

Cependant, la position de l’Italie s’est avérée transactionnelle. Après l’échec début décembre, la Commission a négocié avec le gouvernement italien une série de compensations en échange de son vote favorable, la plus importante étant un avance sur les subventions agricoles prévues dans le cadre de la Politique Agricole Commune. Parallèlement, les institutions européennes ont approuvé un mécanisme spécifique pour activer les sauvegardes bilatérales prévues dans le texte de l’accord, qui prévoient le lancement automatique d’enquêtes pour une série de produits agricoles sensibles si les prix intérieurs ou les exportations en provenance du Mercosur chutent ou augmentent de 8 % respectivement. Il convient de noter que ces sauvegardes viennent compléter le fait que l’ouverture offerte par l’UE pour ces produits sensibles soit partielle, par le biais de quotas, ce qui limite déjà l’ampleur de la libéralisation dans ce secteur. Et bien que cet ensemble de concessions n’ait pas suffi à apaiser l’opposition agricole – conduisant la France, la Pologne, l’Irlande, l’Autriche et la Hongrie à voter contre, la Belgique s’abstenant – l’accord a finalement été approuvé à la majorité qualifiée au sein du Conseil.

Ce qui nous attend : Le défi de la ratification

Après l’approbation, la phase de ratification de l’ACI déplace l’action politique vers le Parlement européen et les parlements nationaux des pays du Mercosur. Dans le premier cas, une nouvelle bataille entre les partisans et les opposants est hautement probable.

Les deux plus grands groupes politiques du Parlement européen – le Parti populaire (centre-droit) et les sociaux-démocrates (centre-gauche), qui soutiennent la coalition gouvernementale de l’UE – ont déjà annoncé leur soutien. Cependant, sous l’impulsion de l’opposition des producteurs agricoles, on peut s’attendre à ce qu’une part importante des députés européens provenant de pays comme la France, la Pologne et l’Irlande, parmi d’autres, votent en fonction de la position de leur pays plutôt que de celle de leur groupe politique. Ainsi, bien que le scénario de base soit celui d’une majorité en faveur de la ratification, cette majorité sera certainement étroite, ce qui signifie que des changements marginaux de position pourraient finir par basculer la balance dans un sens ou dans l’autre.

Parallèlement, certains députés européens tenteront de soumettre l’accord à la Cour de justice de l’UE, dans le but formel de déterminer sa compatibilité avec le droit européen. Indirectement, ces efforts visent à retarder le processus de ratification et à gagner du temps pour constituer une majorité opposée. Il n’est pas certain que ces initiatives réussissent, mais dans tous les cas, elles constitueront un facteur supplémentaire à surveiller dans les mois à venir.

Dans les pays du Mercosur, en revanche, on s’attend à un processus parlementaire moins controversé en principe. Ceux qui pourraient théoriquement être négativement affectés en termes distributifs – à savoir différents segments de l’industrie manufacturière – ont soutenu l’accord (au Brésil) ou du moins ne se sont pas activement opposés (en Argentine). De plus, en 2019, les pays du Mercosur ont convenu d’une entrée en vigueur bilatérale provisoire au fur et à mesure que chaque membre du bloc, ainsi que l’UE, ratifie l’accord. En plus de permettre effectivement une ouverture des accords préférentiels avec des tiers, cette mesure vise à encourager la ratification dans chaque parlement national. À mesure que chaque membre du Mercosur ratifie l’accord, le coût de rester en dehors d’un accès préférentiel au marché européen augmente.

En résumé, la ratification est la prochaine et dernière étape avant que l’accord n’entre en vigueur. Comme depuis 2019, l’attention se concentrera principalement sur ce qui pourrait se passer au sein de l’UE.