El gobierno de El Salvador reformó por completo la política de seguridad del país y puso fin a la violencia de las pandillas, eliminando lo que se consideraba la principal limitación para la economía. Se han registrado mejoras medibles en áreas como la emigración, las exportaciones y la inversión; sin embargo, hasta ahora, el crecimiento ha mejorado solo modestamente.

El Salvador es un país pequeño de 6.4 millones de habitantes, que limita con Guatemala, Honduras y Nicaragua. Su presidente, Nayib Bukele, es uno de los líderes más populares, pero también más controversiales, del hemisferio occidental. Sus políticas — desde la adopción de la criptomoneda Bitcoin como moneda de curso legal hasta la construcción de un amplio aparato de seguridad — han colocado repetidamente a su país en el centro de la atención internacional. A diferencia de la adopción del Bitcoin, que generó una enorme cobertura mediática pero ningún beneficio material significativo, la ofensiva contra las pandillas ha transformado la vida cotidiana en un país que, hasta hace poco, era uno de los más violentos del mundo.

Durante décadas, los investigadores coincidieron en que la delincuencia era una de las principales limitaciones para la economía de El Salvador. La violencia impulsaba a las personas a emigrar, desalentaba la inversión, elevaba los costos de las empresas y contribuía a mantener al país atrapado en un período prolongado de bajo crecimiento.

La política de seguridad del presidente Bukele prácticamente ha eliminado esa limitación. Si el diagnóstico anterior era correcto, la economía de El Salvador debería estar experimentando un fuerte auge. Sin embargo, hasta ahora, la evidencia no es concluyente. Los homicidios y los robos en las calles han disminuido drásticamente, la emigración se ha desacelerado y la inversión ha aumentado; pero el crecimiento solo ha mejorado modestamente y la base exportadora del país sigue siendo limitada.

El caso de El Salvador tiene una amplia relevancia para países centroamericanos como México, que todavía enfrentan problemas endémicos de delincuencia y violencia. Aunque todavía es demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas, El Salvador demuestra que, si bien la seguridad es necesaria para alcanzar la prosperidad, por sí sola no constituye una estrategia de crecimiento.

La vieja trampa: ¿cómo ha frenado la guerra civil el desarrollo de El Salvador?

El Salvador nunca se ha recuperado por completo de su guerra civil, que duró de 1979 a 1992 y dejó un saldo estimado de 75,000 muertes. Aunque la economía ha crecido de manera constante desde principios de la década de 1990, los niveles de vida relativos del país apenas han mejorado.

Antes del conflicto, el ingreso por persona de El Salvador equivalía aproximadamente al 11-12% de los niveles de Estados Unidos, lo que significa que los estadounidenses eran alrededor de ocho o nueve veces más ricos (véase la Figura 1). Durante la guerra, el ingreso relativo de El Salvador se desplomó hasta aproximadamente el 6-7% de los niveles estadounidenses. Con el tiempo, el país recuperó su nivel absoluto de ingresos previo a la crisis, pero solo ha recuperado una pequeña parte del terreno que perdió frente a las economías más ricas.

Las exportaciones de El Salvador cuentan una historia similar. El país no ha logrado desarrollar un nuevo sector de gran crecimiento desde el final de la guerra civil. Los textiles, durante mucho tiempo una de sus industrias exportadoras más importantes, han disminuido como proporción del mercado mundial durante una década (después de haberse estancado durante la década anterior), mientras que la agricultura se ha mantenido relativamente estable y otros sectores siguen siendo pequeños (véase la Figura 2).

El desempeño de El Salvador en el Índice de Complejidad Económica — que mide el nivel relativo de sofisticación de las capacidades productivas de cada país — resulta favorable, pero solo superficialmente. Aunque El Salvador ha avanzado por delante de otros 11 países en la clasificación, solo se han añadido unos cuantos productos nuevos a la canasta exportadora, y su contribución al ingreso por persona ha sido insignificante (apenas $7 por persona al año).

Las exportaciones han aumentado alrededor de 11 puntos porcentuales, hasta alcanzar el 33% del PIB, durante los últimos 20 años. Sin embargo, la composición de este aumento no es ideal. Los avances no han provenido de las exportaciones manufactureras e industriales — sectores con efectos indirectos positivos sobre la economía —, que se han estancado en términos reales per cápita.

En cambio, el aumento ha provenido principalmente de los viajes y el turismo, que pasaron de alrededor de $30 por persona en 1995 a aproximadamente $550 en 2024. Esto representa un logro importante para un país que anteriormente era conocido por sus niveles endémicos de violencia (véase la Figura 3). Aun así, es poco probable que un crecimiento impulsado por el turismo sea suficiente para generar los aumentos de productividad, las redes de proveedores, la transferencia tecnológica y los efectos sobre las capacidades laborales que suelen estar asociados con sectores transables más complejos.

Este estancamiento estaba bien diagnosticado. Antes de Bukele, las instituciones nacionales e internacionales de desarrollo, los investigadores académicos y los analistas de políticas públicas describían en términos generales a El Salvador como atrapado en un «equilibrio de bajo crecimiento» que se reforzaba a sí mismo. La alta delincuencia y la violencia fomentaban la emigración hacia Estados Unidos y otros destinos, reducían la inversión y el consumo internos, obligaban a las empresas a gastar en protección y extorsiones, y llevaban al Estado a destinar recursos escasos a la seguridad.

El bajo crecimiento, la escasa creación de empleos y la limitada inversión pública, a su vez, alimentaban el alto desempleo, la delincuencia y una mayor emigración. El resultado era un país con muy poca inversión, demasiada emigración, un débil crecimiento de la productividad y un margen fiscal limitado.

¿Cómo han afectado los cambios en la política de seguridad a El Salvador?

Poco después de asumir el cargo, Bukele implementó una política de seguridad que solo puede describirse como draconiana. Mediante la detención y encarcelamiento de enormes cantidades de presuntos miembros de pandillas, en gran medida sin las garantías del debido proceso, el gobierno redujo el poder de las pandillas que durante décadas habían controlado barrios, extorsionado negocios y condicionado la vida cotidiana.

Los costos en materia de derechos humanos han sido graves. Las facultades otorgadas por el régimen de excepción utilizado para realizar las detenciones han debilitado las garantías legales básicas, las detenciones masivas han llevado a prisión a muchas personas sin juicio y la presunción de inocencia se ha erosionado por completo.

Aun así, la política ha sido extraordinariamente eficaz y popular. La tasa de homicidios intencionales de El Salvador cayó de más de 50 por cada 100,000 habitantes a alrededor de 2 en apenas unos años. Actualmente, el país es claramente más seguro que sus vecinos (véase la Figura 4).

Es difícil exagerar la importancia de este cambio. En un entorno de alta delincuencia, las empresas enfrentan los costos normales del capital, los salarios y los impuestos, además de una serie de costos ocultos, como la extorsión, la seguridad, la menor movilidad, las amenazas contra los trabajadores y la incertidumbre sobre si las inversiones pueden ser protegidas. Los hogares enfrentan restricciones similares.

Por lo tanto, una reducción drástica de la actividad de las pandillas debería facilitar trabajar, viajar, crear negocios, permanecer en la escuela e invertir. Más allá de los evidentes efectos de una menor delincuencia sobre la calidad de vida, existe también un efecto económico estructural.

La migración hacia el exterior también se ha desacelerado considerablemente. Durante y después de la guerra civil, los salvadoreños abandonaron el país en grandes cantidades, y entre el 0.5% y el 2% de la población emigraba cada año. Este éxodo ayuda a explicar por qué hay alrededor de 2.5 millones de salvadoreños en Estados Unidos, frente a 6.4 millones de habitantes en el propio El Salvador.

Actualmente, la migración neta como proporción de la población se encuentra cerca de su nivel más bajo desde 1970 (véase la Figura 5). La reducción de la delincuencia probablemente sea parte de la explicación, aunque un mayor control de la frontera entre México y Estados Unidos también ha desempeñado un papel.

La inversión también ha aumentado considerablemente. Antes de que Bukele asumiera el cargo, la formación bruta de capital fijo generalmente oscilaba entre el 15% y el 18% del PIB y se encontraba por debajo de la de algunos países vecinos de la región. Ahora se sitúa alrededor del 23% del PIB, aproximadamente en línea con Honduras y Nicaragua (véase la Figura 6).

El aumento es importante porque sugiere que las empresas, los hogares y/o el Estado están destinando una mayor proporción de los recursos de la economía al futuro, en lugar de limitarse a consumir el excedente generado por la reducción de la violencia. Dicho esto, todavía es demasiado pronto para determinar exactamente qué sectores están recibiendo estas inversiones.

¿Qué hay del crecimiento económico más amplio?

Si el diagnóstico anterior era correcto, estos tres cambios — en la delincuencia, la emigración y la inversión — deberían haber impulsado fuertemente el crecimiento económico. Un país más seguro, que retiene a más trabajadores y que invierte más debería crecer más rápido.

El Salvador ha crecido más rápido, pero en menor medida de lo que podría sugerir la magnitud del cambio en materia de seguridad. Antes de la pandemia de COVID-19 (y de la nueva política de seguridad de Bukele), el PIB per cápita crecía a una tasa anual compuesta de aproximadamente 2.2%. La cifra comparable para el período posterior a la pandemia, durante el cual la delincuencia se desplomó, es de 2.8%: una mejora moderada (véase la Figura 7). Esto ha reducido el tiempo necesario para duplicar los niveles de vida de alrededor de 32 años a aproximadamente 25 años, pero no representa un despegue decisivo.

Existen explicaciones favorables para esto. Lleva tiempo traducir la mejora de las condiciones en planes de inversión, y esos planes, a su vez, necesitan tiempo para generar producción económica. Las empresas deben identificar oportunidades, conseguir financiamiento, contratar trabajadores, construir instalaciones e ingresar a los mercados. El turismo puede responder más rápidamente a una mejora de la seguridad, pero la manufactura, la logística y los servicios de mayor valor agregado tienen plazos de ejecución más largos. El aparente repunte del crecimiento en 2025 podría ser una señal de que los beneficios comienzan a materializarse.

Sin embargo, los datos de inversión extranjera directa (IED) son menos alentadores. La IED todavía no se ha disparado. Solo se ha recuperado después de una caída en 2022, cuando los mercados financieros estaban incorporando en los precios un alto riesgo de incumplimiento soberano debido a las preocupaciones sobre la política fiscal y el experimento con Bitcoin (véase la Figura 8). Todavía no se observa el tipo de aumento sostenido que cabría esperar si las empresas extranjeras estuvieran haciendo fila para construir nueva capacidad productiva en El Salvador.

Esto es importante porque, además de capital, la IED aporta tecnología, conocimientos de gestión, acceso a mercados, relaciones con proveedores y capacitación, efectos que se extienden al resto de la economía.

Los datos recientes sobre exportaciones apuntan en la misma dirección. La reducción de la delincuencia puede haber hecho que El Salvador sea más seguro y atractivo, pero todavía no se observa una transformación amplia de sus sectores transables. El país está exportando más servicios, especialmente turismo, pero aún no está avanzando hacia una gama más amplia de bienes y servicios de mayor complejidad. Esta distinción es relevante porque una economía más segura puede experimentar un auge del consumo y del turismo sin volverse mucho más productiva.

¿Qué nuevas limitaciones podrían estar frenando a El Salvador?

Es posible que el mismo modelo político que mejoró la seguridad haya creado nuevos riesgos económicos. Bajo el gobierno de Bukele, las instituciones democráticas de El Salvador se han deteriorado considerablemente. El partido gobernante Nuevas Ideas y sus aliados destituyeron y reemplazaron a los magistrados de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema, permitieron la reelección presidencial a pesar de una prohibición constitucional, renovaron los regímenes de excepción que suspenden garantías básicas y debilitaron la independencia judicial.

Los datos de Freedom House muestran un deterioro en la mayoría de los indicadores de libertades civiles y derechos políticos, y el índice de democracia de la Economist Intelligence Unit cuenta una historia similar (véase la Figura 9).

La teoría es que, si bien los inversionistas valoran una baja delincuencia, también valoran el Estado de derecho. Un gobierno que puede actuar de manera decisiva contra las pandillas también puede actuar de manera decisiva contra jueces, opositores, empresas, contratos y derechos de propiedad.

A corto plazo, los beneficios de la discrecionalidad gubernamental pueden superar los costos, pero a largo plazo, un poder ejecutivo sin controles puede generar una incertidumbre significativa. Las empresas que realizan inversiones pequeñas y reversibles pueden tolerar el riesgo, pero aquellas que realizan inversiones grandes e irreversibles en industrias manufactureras pueden dudar si no confían en los tribunales, la autoridad tributaria, los reguladores y los futuros gobiernos.

De fondo, las restricciones fiscales de El Salvador también se han intensificado. La economía del país está dolarizada (utiliza el dólar estadounidense como su principal moneda), lo que limita la flexibilidad monetaria. Además, la deuda pública ahora supera el 100% del PIB (el doble del nivel previo a la pandemia) y le cuesta al país alrededor del 5% del PIB en pagos de intereses anuales.

En febrero de 2025, el Fondo Monetario Internacional (FMI) aprobó un préstamo de $1.4 mil millones, acordado después de años de negociaciones estancadas y condicionado a que el gobierno diera marcha atrás en su proyecto de Bitcoin y redujera el déficit presupuestario en 3.5% del PIB durante tres años. El programa debería reforzar la estabilidad macroeconómica, pero las restricciones fiscales limitan cuánto puede invertir el Estado en los proyectos que aumentan la productividad y que el crecimiento necesita.

¿Es suficiente una baja criminalidad para impulsar el desarrollo económico?

El Salvador ha logrado algo extraordinario. A costa de los derechos humanos y del debido proceso, ha convertido en un país considerablemente más seguro a una nación con una dolorosa historia de violencia y ha alterado el antiguo equilibrio de bajo crecimiento. La delincuencia se ha desplomado, la emigración se ha desacelerado y la inversión ha aumentado.

Pero la evidencia hasta ahora sugiere que una mayor seguridad es el comienzo, no el final, de una nueva etapa en el desarrollo económico del país. El crecimiento ha mejorado, pero no lo suficiente como para indicar una ruptura decisiva. La inversión extranjera directa (IED) se ha recuperado, pero no se ha disparado. El turismo y los servicios han crecido, pero todavía no hay evidencia de una transformación productiva más amplia.

La experiencia demuestra que la seguridad es solo una parte del problema del desarrollo. El Salvador cuenta con mejores condiciones para crecer que hace una década, pero todavía tiene que desarrollar las industrias, las capacidades, las instituciones y las empresas que conviertan estas condiciones considerablemente mejores en aumentos de productividad.

La baja criminalidad ha hecho posibles muchas inversiones. Pero una mayor seguridad, por sí sola, no puede impulsar sectores prometedores, capacitar o atraer las capacidades profesionales clave, construir redes de proveedores, mantener instituciones creíbles ni garantizar la estabilidad macroeconómica.

Para los partidarios de Bukele, se ha resuelto el problema más difícil del país y los beneficios económicos deberían acumularse con el tiempo. Para los escépticos, el Estado de seguridad ha traído paz a costa de las instituciones, y esto terminará desalentando las inversiones necesarias para el desarrollo.

Aunque El Salvador ha creado las condiciones para una aceleración económica, todavía necesita una estrategia de crecimiento que le permita aprovecharlas. Los países más seguros no se vuelven automáticamente más ricos. Aún deben competir en el mercado global por inversiones y exportaciones, lo que requiere una planificación activa y una ejecución constante.