호주는 태평양에서 중국과의 경쟁을 멈춰야 한다

2024년 6월, 페니 웡 호주 외교장관은 호주 ABC 방송과의 인터뷰에서 호주가 태평양 국가들의 ‘유일한 최우선 협력국’으로 남을 기회를 잃었다고 말했다. 웡 장관은 이에 따라 호주가 태평양 지역에서 중국과의 ‘영구적인 경쟁 상태’에 놓이게 되었다고 설명했다.

언뜻 보면 웡 장관의 이러한 시각은 이해할 만하다. 지난 10년 동안 중국은 태평양 도서국에서 활동을 확대해 왔다. 이는 호주가 오랫동안 품어온 안보 우려를 자극했다. 호주에 적대적인 이해관계를 가진 강대국이 태평양 지역에 거점을 마련하고, 이를 통해 호주를 위협할 수 있다는 우려다. 특히 2022년 4월 솔로몬제도가 중국과 안보협정을 체결하면서 이러한 불안감은 더욱 커졌다. 웡 장관은 당시 상황을 제2차 세계대전 이후 태평양 지역에서 발생한 호주의 ‘최악의 외교정책 실패’라고 평가했다. 이러한 경쟁 구도는 호주 국내 정치에서도 중요한 역할을 한다. 태평양 지역에 대한 예산 확대를 정당화할 뿐만 아니라, 최근 호주가 여러 태평양 도서국과 새로운 조약 및 안보협정을 체결해 이들 국가의 핵심 협력국으로서 입지를 강화하는 데도 명분을 제공하기 때문이다.

그러나 호주는 이러한 관점에서 벗어날 필요가 있다. 경쟁이라는 표현에는 둘 이상의 국가가 태평양 도서국을 차지해야 할 ‘전리품’처럼 여기고, 비슷한 수준의 지원을 제공하며 서로 다투고 있다는 전제가 깔려 있다. 하지만 이는 현실을 정확하게 반영하지 못할 뿐 아니라 바람직하지도 않다.

호주와 중국은 서로 대체할 수 있는 협력국이 아니다

태평양 지역을 경쟁 구도로 바라보면 호주와 중국을 서로 대체할 수 있는 협력국으로 취급하게 된다. 그러나 두 나라는 그렇지 않다.

호주는 여전히 압도적인 격차로 태평양 지역 최대 개발협력국의 지위를 유지하고 있다. 2024년 호주는 태평양 지역에 공적개발금융(ODF)으로 15억 달러를 지원했다. 이는 해당 지역으로 유입된 전체 개발금융의 37%에 해당하며, 두 번째로 많은 지원을 제공한 아시아개발은행보다 세 배 이상 큰 규모다. 반면 중국이 차지한 비중은 6%에 불과했다. 또한 호주는 중국을 제치고 다자개발은행을 제외한 태평양 지역 최대 대출 제공국이 되었다.

중국도 태평양 지역에서 여러 기반시설 건설 사업을 추진해 왔다. 중국계 이주민들은 소규모 상업 분야에서 두드러진 존재감을 보이고 있으며, 태평양 지역의 대부분 수도에는 차이나타운이 형성되어 있다. 그러나 호주 정부 관계자와 자문 인력은 태평양 여러 국가의 정부뿐 아니라 태평양도서국포럼을 비롯한 주요 지역기구에서도 활동하고 있다. 예를 들어 호주는 순찰정 제공과 함께 해양안보 및 기술 자문 인력을 파견하고, 항공 감시 활동을 지원하는 등 폭넓은 해양안보 협력을 제공한다. 호주인들은 태평양도서국포럼 수산기구에서도 근무하고 있다. 이 밖에도 호주는 국방 협력, 경찰 역량 강화, 재난 대응 등 다양한 분야에서 협력하며, 태평양 주민들에게 해외 취업과 영주 이주의 기회도 제공한다. 특히 호주는 뉴질랜드, 미국, 영국, 프랑스, 일본 등 다른 주요 지역 협력국들과도 긴밀하게 협력하고 있다.

중국은 호주가 제공하는 이러한 폭넓은 지원을 그대로 재현할 의지도 없으며, 그럴 능력이 있는지도 의문이다.

호주와 중국을 도덕적으로 동등하게 볼 수는 없다

경쟁이라는 표현에는 호주와 중국이 도덕적으로도 동등한 협력국이라는 인식이 담겨 있다. 그러나 두 나라는 정치체제의 성격부터 다르다.

호주가 태평양 지역에서 걸어온 오랜 역사가 결코 잘못이 없었던 것은 아니다. 그럼에도 우리는 그 역사에 대해 많은 사실을 알고 있다. 호주가 민주주의 국가이기 때문이다. 호주 정부의 태평양 정책은 의회에서 논의되고, 상원의 예산심사 과정에서 검증되며, 자유로운 언론의 감시를 받는다. 필요한 경우 법원의 판단 대상이 되기도 하고, 선거를 통해 정치적 책임을 묻는 것도 가능하다. 따라서 태평양 국가의 지도자들은 자국 지역에 부정적인 영향을 미치는 호주의 정책이 감시와 검증을 받고, 지켜지지 않은 약속 역시 문제로 제기될 것이라고 기대할 수 있다.

중국은 태평양 지역에서 지리적으로 더 멀리 떨어져 있고 역사적으로 관여도 적었기 때문에, 상대적으로 우호적인 협력국처럼 보일 수 있다. 그러나 중국은 일당 지배체제 국가다. 프리덤하우스는 중국을 국가 관료조직, 언론, 온라인 발언, 종교 활동, 대학, 기업 등 삶과 통치의 모든 영역을 엄격하게 통제하는 ‘억압적인 권위주의 정권’으로 규정한다. 중국은 세계 언론자유지수에서 180개국 가운데 178위를 기록했다. 따라서 중국 국민은 자국 정부에 책임을 묻기 어렵다. 태평양 도서국 주민들 역시 마찬가지다. 실제로 2022년 중국과 솔로몬제도 사이에 체결된 안보협정은 지금까지 공개되지 않았다.

완벽한 협력국은 어디에도 없다. 그러나 호주는 정부에 책임을 물을 수 있는 제도가 더 잘 갖춰진 국가다. 중국이 필리핀에 했던 것처럼 태평양 도서국에도 강압적인 압력을 행사하기 시작한다면, 해당 국가의 주민이나 중국 국민이 중국 정부에 책임을 물을 수 있는 수단은 극히 제한적일 것이다.

태평양 도서국은 경쟁에서 차지해야 할 ‘전리품’이 아니다

경쟁에는 승자가 있기 마련이다. 그러나 태평양 도서국은 누군가가 차지해야 할 ‘전리품’이 아니다.

태평양 도서국은 각자의 이유와 이해관계에 따라 외교 및 안보 정책을 스스로 결정한다. 경쟁이라는 관점에서는 태평양 도서국과 중국의 협력 확대를 곧 호주의 ‘패배’로 받아들이게 된다. 하지만 이는 태평양 도서국이 협력국마다 제공하는 혜택과 조건을 구분하고 평가할 수 있는 능력을 과소평가하는 것이다. 나아가 이러한 접근은 호주가 가장 우려하는 결과를 오히려 불러올 위험도 있다. 태평양 도서국들이 어느 한쪽의 ‘편을 선택하라’는 호주의 압력에 저항하고 자국의 주권을 보여주는 가장 효과적인 방법이 중국과의 협력을 더욱 확대하는 것이라고 판단할 수 있기 때문이다.

호주가 자국의 이익을 지키는 가장 좋은 방법은 좋은 이웃으로 행동하면서 태평양 도서국들이 스스로 결론을 내릴 수 있도록 충분한 여지를 주는 것이다. 호주는 태평양 도서국들이 중국의 역내 진출이 일상적인 현실로 자리 잡는 데 따르는 위험을 스스로 평가할 수 있다고 믿어야 한다. 또한 관련 정보를 솔직하게 공유하고, 독립언론과 의회, 옴부즈맨 제도, 시민사회단체를 지속적으로 지원함으로써 이들 국가의 의사결정을 도울 수 있다. 이러한 제도와 조직은 태평양 주민들이 중국뿐 아니라 호주를 포함한 모든 협력국의 활동을 감시하고 검증할 수 있도록 해준다.

호주 자체의 강점을 바탕으로 태평양과 협력해야 한다

그렇다고 호주가 중국의 태평양 진출에 대해 정당한 전략적 우려를 가질 이유가 없다는 뜻은 아니다. 특히 중국이 태평양 지역에 군사적 거점을 확보할 가능성은 호주가 충분히 우려할 만한 문제다. 그러나 이러한 상황을 막는 가장 효과적인 방법은 중국의 움직임에 계속 대응하는 경쟁의 악순환에 빠지는 것이 아니다. 오히려 태평양 도서국 주민들에게 실질적인 혜택을 제공하는 정책을 통해, 이들 국가가 자발적으로 호주와 협력하고 싶어 하도록 만드는 것이다. 이러한 접근은 장기적으로도 더 지속 가능하다. ‘영구적인 경쟁’에는 뚜렷한 끝이 없으며, 결국 경쟁이 더욱 격화될 가능성이 크기 때문이다.