Résumé
Soumis aux vents contraires de l’unilatéralisme américain, les Européens et les Canadiens sont liés ensemble par une communauté de destin. Alors que les États-Unis se retirent, l’Europe et le Canada doivent coopérer davantage. Pour éviter d’être abandonnés, ils doivent tirer parti du pouvoir atlantiste pour un bénéfice mutuel. Plutôt que de simplement protéger une zone de paix libérale-démocratique à travers l’hémisphère occidental, l’Europe et le Canada doivent projeter le pouvoir de la communauté de sécurité transatlantique pour dissuader la Russie d’utiliser la guerre pour précipiter un ordre mondial multipolaire dans lequel elle devient un acteur global. Cet article s’appuie sur la métaphore des relations transatlantiques comme un triangle : avec les États-Unis, l’Europe et le Canada à ses sommets. Le Canada est dans une position existentiellement précaire : une Europe plus autonome rendrait le Canada encore plus dépendant de l’hégémonie américaine, ce qui augmenterait le risque pour le Canada d’être absorbé par les États-Unis. Bien que ce résultat ne soit pas dans l’intérêt de l’Europe, l’Europe et le Canada se sont progressivement détachés pendant des décennies. Inverser cette trajectoire entraînerait un coût militaire significatif, mais constituerait un gain politique difficile à mesurer, entraînant une coopération sur la sécurité énergétique, les minéraux critiques, la défense et une défense en profondeur. Pourtant, pour parvenir à cet équilibre stratégique, l’Europe et le Canada doivent protéger des intérêts de sécurité et politiques durables : garder les États-Unis en Europe et empêcher les Russes d’y entrer.
Mots-clés
Canada, Europe, UE, communauté euro-atlantique, États-Unis, OTAN, sécurité énergétique, défense, défense en profondeur, relations transatlantiques, réalisme structurel
Introduction
‘L’Europe et le Canada sont des amis et partenaires de confiance. Aujourd’hui, cette relation est plus critique que jamais. J’attends avec impatience de travailler avec vous pour défendre la démocratie, le commerce libre et équitable, et nos valeurs communes’ (von der Leyen 2025). Les mots de la présidente de la Commission européenne, lors de l’assermentation du Premier ministre canadien Mark Carney, identifient les priorités communes de l’Europe avec le ‘pays non européen le plus européen’. Ces mots renforcent une Schicksalsgemeinschaft revitalisée, un terme allemand qui désigne une communauté avec un destin commun. Après des décennies de distraction par des imaginaires ‘Asie-Pacifique’, l’Europe et le Canada redécouvrent l’inévitabilité de leur destin commun, dans la communauté euro-atlantique.
Traditionnellement, le triangle nord-atlantique a été composé d’une sphère anglo-saxonne atlantiste : le Royaume-Uni, les États-Unis et le Canada. Cet article s’appuie plutôt sur une métaphore ancienne forgée par le célèbre historien canadien John Bartlet Brebner (1966) : un triangle nord-atlantique qui reflète les cultures stratégiques et politiques transatlantiques. Les sommets de ce triangle se composent des États-Unis, du Canada et de l’Europe au sens large, comme cela se manifeste mais sans s’y limiter à l’UE. L’Europe et le Canada partagent un destin stratégique commun qui les rend interdépendants. Tous deux ont intérêt à cultiver leur relation, tandis que tous deux ont à y perdre si le Canada devient encore plus dépendant des États-Unis. L’amnésie stratégique du Canada se manifeste par le fait qu’il a oublié la leçon consistant à exploiter l’Europe pour se protéger contre les incertitudes de l’unilatéralisme américain.
Ceci rappelle ce que Brebner a appelé le ‘casse-tête du comptable’ : comment le Canada peut-il gérer au mieux ses relations avec le Royaume-Uni et les États-Unis de manière à (a) pouvoir invoquer l’assistance du premier contre la pression politique (et peut-être militaire) du second, tout en (b) s’assurant que le désir britannique d’un rapprochement anglo-américain ne se traduise pas par un ‘sacrifice’ des intérêts canadiens ? Historiquement, le Canada avait géré ses relations avec l’angle le plus à l’est du triangle, le Royaume-Uni, pour assurer son assistance contre la pression politique (et possiblement militaire existentielle) des États-Unis. Dans le même temps, dans l’intérêt de sa souveraineté, le Canada voulait s’assurer qu’un éventuel rapprochement avec le Royaume-Uni ne finirait pas par sacrifier les intérêts canadiens. Un prolongement du casse-tête du comptable s’applique aux tentatives du Canada d’impliquer ses alliés de l’OTAN dans un triangle élargi pour contrebalancer les États-Unis sur le plan politique et économique (Haglund 2025). L’énigme du comptable reflète ainsi une peur réelle de l’abandon : au Canada, la peur d’être abandonné par l’Europe, et en Europe, la peur d’être abandonné par les États-Unis. La clé de l’énigme est que le Canada et l’Europe se redressent et exploitent leur interdépendance. Mais cela est plus facile à dire qu’à faire, en partie en raison du libre-échange avec les États-Unis, qui a renforcé le changement de l’axe organisationnel du Canada d’est-ouest à nord-sud.
Le nouveau triangle atlantique
Depuis la fondation de l’OTAN en 1949, les pays européens et le Canada ont dépendu de manière disproportionnée du plus grand complexe de défense et de renseignement au monde pour leur sécurité et ont eu la plus grande économie mondiale comme principal partenaire commercial. Les États-Unis ont soutenu leurs rives atlantique et pacifique par conception : une relation commerciale favorable avec les États-Unis a permis à l’Europe de prospérer, tandis que les États-Unis ont garanti et souscrit à la sécurité de l’Europe contre la menace soviétique. Cependant, avec la fin de la guerre froide, les alliés européens ont choisi de réduire considérablement leur posture de défense. En revanche, depuis la fin de la guerre froide, les États-Unis ont investi 500 milliards de dollars par an de plus que l’Europe dans la défense (aux prix d’aujourd’hui) — ce qui représente presque 20 trillions de dollars de plus que l’Europe sur 35 ans. Cela explique pourquoi l’Europe dépend de la capacité américaine — en particulier dans les domaines de la cybernétique, de l’espace et des renseignements. Les États-Unis estiment que cela s’est fait à leur détriment : 64 % de la défense européenne est encore financée par les États-Unis (OTAN 2025), contre 52 % au cours de la dernière décennie, malgré l’engagement des membres de l’OTAN lors du sommet de Galles en 2014 à dépenser davantage pour la défense. Pourquoi 340 millions d’Américains défendent-ils 450 millions d’Européens ? De plus, les États-Unis perçoivent ces alliés comme bénéficiant de relations commerciales asymétriques, que l’administration Trump considère comme préjudiciables aux États-Unis. C’est-à-dire que les alliés européens n’ont pas pris en compte le premier objectif de l’OTAN qui, selon les mots célèbres de son premier secrétaire général, Lord Ismay, est « de maintenir les Américains en Europe » (Rodman 1995).
Pour maintenir ‘les Russes hors’ de l’Europe, c’est le deuxième objectif que Lord Ismay fixe pour l’OTAN (Rodman 1995). Conformément à l’article 5 de la charte fondatrice de l’OTAN (Traité de l’Atlantique Nord 1949, art. 5), les alliés comptent sur les États-Unis en tant que garant pour dissuader la Russie de son ambition de devenir un acteur mondial dans un ordre mondial multipolaire, que la Russie est prête à instaurer par la force. Mis à part la France et le Royaume-Uni, seuls les États-Unis disposent de la triade nucléaire et de la capacité de seconde frappe pour garantir une dissuasion nucléaire étendue crédible.
Cependant, deux guerres mondiales et la guerre froide ont montré que l’Europe a besoin du Canada pour une défense en profondeur. La signification habituelle de cette stratégie militaire est de contenir un acteur malveillant qui a franchi une couche de défense en fournissant une seconde couche de défense. Dans ce cas, cela fait référence au territoire canadien comme étant un hinterland industriel sûr et partageant les mêmes idées pour les ressources et une base industrielle sur laquelle l’Europe peut compter en temps de guerre, comme ce fut le cas pendant les guerres mondiales. Au cours de ces événements, le Canada a fourni une capacité de renfort et une défense en profondeur dès le premier jour, bien avant que les États-Unis ne viennent finalement s’engager. Dans les deux cas, la contribution fiable du Canada a changé le cours de la guerre : la Seconde Guerre mondiale aurait pu se dérouler très différemment si le Canada n’avait pas aidé le Royaume-Uni à maintenir la forteresse insulaire.
Avec les liens historiques, ethno-culturels, politiques et économiques prévalents, le Canada et l’Europe partagent des intérêts géostratégiques : dans l’Arctique avec les pays nordiques, et dans la région atlantique avec le Royaume-Uni, la France, l’Espagne et le Portugal. Bien que le Canada soit exposé de manière disproportionnée aux conséquences de l’unilatéralisme américain, pour le Canada, tirer parti du pouvoir européen pour contrebalancer les États-Unis est controversé (Haglund 1999). Les changements démographiques et les relations commerciales du Canada ont orienté le pays loin de l’Europe comme l’allié et le partenaire évident pour protéger la souveraineté canadienne. En revanche, l’Europe a un intérêt à utiliser son pouvoir pour assurer l’indépendance du Canada afin de limiter la surexposition potentielle de ce dernier aux impulsions hégémoniques de l’empire américain : compte tenu de la taille de l’économie et de la population du Canada, l’emprise des États-Unis sur les ressources naturelles, économiques et humaines canadiennes augmenterait l’emprise structurelle de l’Amérique sur l’Europe et le monde d’environ 10 % par rapport au pouvoir américain actuel. Une telle situation garantirait son statut inégalé de superpuissance mondiale de premier plan, que la Chine à elle seule ne pourrait égaler. En théorie, la souveraineté canadienne dépend donc du contrebalancement des États-Unis en utilisant la puissance européenne. En pratique, depuis la Seconde Guerre mondiale, le Canada et l’Europe ont été en retrait derrière les États-Unis, approfondissant leur dépendance économique et militaire aux États-Unis, et déplaçant leur regard stratégique loin d’une communauté euro-atlantique qu’ils ont souvent tenue pour acquise. Fixés sur les États-Unis, les deux parties semblent avoir souffert d’amnésie concernant leur interdépendance géostratégique transatlantique bilatérale. Alors que les intérêts géostratégiques des États-Unis divergent de plus en plus de ceux de l’UE et du Canada, et que les États-Unis sont de plus en plus préoccupés par des priorités nationales (électorales) et des changements structurels dans la gravité géopolitique vers l’Indo-Pacifique, la relation entre le Canada et l’Europe se trouve à un carrefour. Pour contrebalancer la politique de puissance d’un États-Unis renforcé, ainsi que celle de la Russie et de la Chine, l’Europe et le Canada ont besoin les uns des autres pour préserver et maintenir l’ordre international libéral-démocratique basé sur des règles.
Cela est particulièrement vrai depuis le pivot des États-Unis en matière d’orientation géopolitique, de priorités et d’allocation de ressources vers l’Indo-Pacifique pour contrer une Chine expansionniste qui cherche à renverser l’ordre international prévalant. La réponse des États-Unis face à la Chine a été de sécuriser le contrôle sur des ressources critiques et des approches géostratégiques qui pourraient les rendre vulnérables, tout en veillant à rester la plus grande économie du monde. D’une part, le fait de porter un intérêt aux ressources naturelles et aux minéraux critiques dans leur proximité, en particulier le Canada et le Groenland, place les États-Unis sur une trajectoire conflictuelle avec l’Europe et les intérêts européens. D’un autre côté, les États-Unis sont en train de « rééquilibrer » leurs priorités, en s’éloignant de l’Europe, du voisinage européen et de la communauté euro-atlantique, tandis que leurs priorités et ressources se dirigent vers l’Indo-Pacifique. En conséquence, les États-Unis s’attendent à ce que l’Europe assume une responsabilité (bien) plus grande pour sécuriser ses propres intérêts politiques et son arrière-cour militaire. En réponse, certains dirigeants européens, notamment la France, ont continué à plaider en faveur d’une plus grande ‘autonomie stratégique’ pour l’Europe – une approche qui a suscité la colère de la première administration Trump et qui est susceptible d’aggraver les tensions euro-atlantiques – tandis que d’autres, notamment l’Allemagne, ont favorisé la diplomatie du porte-monnaie. Ce terme décrit l’utilisation de l’aide économique et des investissements comme moyen d’attraction dans le cadre d’une projection de puissance douce (Leuprecht et Hamilton 2020). En tant que pays le moins puissant du G7, le Canada n’a pas ce luxe. Sans alliés européens à ses côtés, le Canada court un risque extrême d’être laissé de côté dans le froid géostratégique, avec des conséquences néfastes tant pour le Canada que pour l’UE (Nossal 2023).
Au sein de la communauté euro-atlantique, l’UE et le Canada n’ont pas seulement souffert d’une négligence mutuelle bénigne. À l’ère post-guerre froide, et surtout avec l’avènement de la guerre mondiale contre le terrorisme, la valeur de l’Europe pour le Canada a progressivement diminué. La principale relation stratégique du Canada est naturellement avec les États-Unis, avec lesquels il partage un continent : co-localisé avec la plus grande économie du monde, dont un accord de libre-échange a rendu le Canada de plus en plus dépendant, l’économie et la sécurité du Canada sont devenues trop dépendantes des États-Unis. L’UE et la grande majorité de ses États membres dépendent également fortement – pourrait-on dire de manière excessive – du parapluie de sécurité et économique des États-Unis. Le prétendu ‘dividende de paix’ après la guerre froide a rendu les membres de l’OTAN encore plus dépendants des États-Unis. Avec un si grand accent sur leurs relations stratégiques avec les États-Unis, le bord perpendiculaire Canada-UE du nouveau triangle nord-atlantique n’a jamais reçu beaucoup d’attention. Ce qui était un péché d’omission est maintenant un péché de commission, de la part des deux parties.
Amis, sans avantages
Réorienter les relations Canada–Europe – aussi souhaitable que cela puisse être – est un défi de taille. Aussi intellectuellement attrayant et géopolitiquement nécessaire que cela soit, de nombreux obstacles existent.
Tout d’abord, les dirigeants politiques des deux côtés de l’Atlantique n’ont ni priorisé les relations bilatérales euro-canadiennes, ni vraiment pris note de celles-ci, que ce soit par désintérêt ou parce qu’il n’y avait pas de besoin pressant : à ce jour, 10 pays membres de l’UE n’ont toujours pas ratifié l’Accord de libre-échange Canada-Europe. Dans le monde ancien comme dans le nouveau, la pensée à long terme en politique et en société est un sujet de discussion populaire dans les salons des capitales, mais atteint rarement les bureaux des décideurs et de leurs conseillers. En fin de compte, le potentiel inexploité pour des relations plus vitales, productives et politiquement réussies entre le Canada et l’Europe est inversement proportionnel à la volonté politique réelle et au capital que les élites sont prêtes à dépenser, surtout par rapport à leur intérêt pour les États-Unis.
Deuxièmement, les réajustements dans les relations internationales nécessitent non seulement une base stratégique mais aussi des appareils complémentaires disposés et capables de mettre en œuvre une nouvelle direction stratégique. Cela ne s’annonce pas bien ni pour le Canada ni pour l’UE. Le ministère des Affaires étrangères canadien souffre d’un immense retard en matière de réformes concernant ses structures, sa vision et sa mission, ce qui est indicatif d’un large déclin de l’efficacité, de l’efficience et de l’objectivité de la fonction publique canadienne (Savoie 2024) et de l’érosion continue de la capacité du gouvernement fédéral du Canada à gérer la société civile. La réforme du Sénat de l’ancien premier ministre canadien Justin Trudeau a abouti au pire des deux mondes : elle a aggravé la lutte entre Ottawa et les provinces concernant le pouvoir et les ressources, et a échoué à susciter un plus grand intérêt et une capacité accrue en matière de politique étrangère et de sécurité dans la chambre haute du Canada. Les sénateurs qu’il a nommés étaient préoccupés par les politiques intérieures et étaient idéologiquement peu enclins à soutenir les droits provinciaux. La politique étrangère récente a entraîné la nomination de six ministres des Affaires étrangères canadiens au cours d’une décennie ; une préparation et un engagement médiocres de la part de ministres qui vantent le ‘pouvoir de convocation’ du Canada mais n’ont que peu de légitimité réelle à convoquer, sans parler de la capacité à agir ; et deux candidatures infructueuses pour un siège non permanent au Conseil de sécurité de l’ONU. Les services étrangers de l’UE et de ses États membres semblent également plus préoccupés par eux-mêmes – notamment par la politique identitaire – que par le fait de jouer un rôle mesurable et actif dans la définition des relations extérieures bilatérales et multilatérales. Tant au sein de l’UE qu’au Canada, la visibilité et l’efficacité politique des instruments des affaires étrangères sont sous-performantes : les dépenses ne sont pas structurées et ne sont pas optimisées pour un effet stratégique. Pourtant, les deux parties partagent une adhésion dogmatique et défiant à l’héritage d’un ordre international libéral fondé sur des règles. Les signes de bouleversement dans la relation transatlantique remontent au moins au ‘pivot’ vers l’Asie du président Obama. Les partisans du réalisme considèrent le système international comme anarchique, avec des États qui se font concurrence et luttent pour leur survie. Ce monde de pouvoir et de politique axée sur les intérêts contraste de plus en plus vivement avec les approches institutionnalistes libérales et fondées sur des valeurs de l’Europe et du Canada.
Troisièmement, pour un réalignement de la relation canado-européenne au niveau politique, l’impulsion ne doit pas uniquement provenir de leurs sociétés civiles respectives, mais doit également être acceptée et activement légitimée dans des sociétés dont la composition démographique subit un changement rapide. Pourtant, des déficits de légitimation font face. La vision de l’UE sur le sous-continent nord-américain reste liée à la relation bilatérale avec les États-Unis. Dans le même temps, en raison de la mise en œuvre lente de l’Accord de libre-échange Canada-UE, le potentiel de coopération économique avec les institutions et États membres de l’UE reste largement inexploité, bien que cela ait longtemps été bien plus facile pour le Canada et ses alliés européens de collaborer ensemble que pour l’un ou l’autre de travailler avec les États-Unis. Par exemple, le taux de mobilité internationale extrêmement bas des étudiants canadiens, qui est dans la tranche des chiffres uniques, et le nombre relativement faible d’étudiants de l’UE qui étudient au Canada, préfigurent un manque de réseaux bilatéraux futurs pour les jeunes dirigeants émergents. Des normes de certification trop rigides au Canada pour les diplômes universitaires européens entravent des échanges d’étudiants plus larges, la mobilité de la main-d’œuvre et un transfert de connaissances plus étendu. Néanmoins, les réseaux académiques, c’est-à-dire les projets conjoints d’organisations non gouvernementales de l’UE consacrées à la coopération politique avec et au Canada, comme celui favorisé par la délégation locale de l’UE à Ottawa, annoncent des développements positifs : par exemple, les Chaires Jean Monnet et un centre qui promeut l’intérêt européen dans les universités canadiennes, ainsi que le Réseau Europe Canada (EUCAnet) qui facilite le partage des connaissances transatlantiques entre experts. De même, dans le secteur privé, les PDG canadiens sont en nombre limité dans l’UE, et les candidats potentiels préfèrent le plus souvent rester dans leur pays d’origine, aux États-Unis ou dans l’anglosphère, plutôt que d’investir dans une carrière de gestion transatlantique et les réseaux bilatéraux associés.
Le quatrième obstacle est le résultat direct de la maigre société civile transatlantique : les images prévalentes que le Canada et l’Europe ont l’un de l’autre d’une part et l’échec à ‘jumeler’ l’imaginaire transatlantique d’autre part. D’un côté se trouve le Canada, le sous-continent cosmopolite, tolérant et amusant avec ses ours, ses lacs, ses montagnes et son sirop d’érable, qui—malgré des réalités postcoloniales—est considéré par la plupart des Européens comme la meilleure Amérique du Nord et qui, avec sa légèreté ludique, parvient souvent à échapper au regard critique, et pas seulement à celui des Européens. De l’autre côté se trouve l’Europe ‘forteresse’, avec sa bureaucratie tentaculaire, et une myriade de réglementations et de barrières commerciales ingérables, qui semble ne feindre l’ouverture que de manière superficielle. La perception ne pourrait pas être plus éloignée de la réalité. La politique étrangère est guidée par l’intérêt national, mais malgré une trajectoire de convergence parmi les intérêts euro-canadiens, en particulier ces derniers temps, pour l’UE et les pays européens, le Canada reste une faible priorité : le Canada se classe environ soixante dans l’ordre de priorité parmi les États européens, bien derrière tous les États membres de l’UE et derrière de nombreuses autres puissances grandes et intermédiaires dans le monde.
Cinquièmement, malgré l’intention de tisser des liens plus étroits, des forces économiques fondamentalement différentes persistent des deux côtés : en raison des accords de libre-échange bilatéraux et de la mondialisation, au cours des 30 dernières années, le Canada est devenu progressivement plus dépendant des États-Unis, tandis que les avantages intégrateurs du marché commun de l’UE ont réduit les incitations pour les États membres à investir dans des relations bilatérales avec le Canada. Des chiffres du commerce extérieur alarmants pour l’UE et les États européens avec le Canada offrent peu de perspectives de changement dans un avenir prévisible : le Canada figure à peine parmi les dix premiers marchés d’exportation européens, tandis que l’UE est en réalité le deuxième partenaire commercial le plus important du Canada—mais avec à peine un dixième des échanges du Canada avec les États-Unis.
Enfin, si la coopération bilatérale entre l’UE et le Canada doit se renforcer, les parlements des deux côtés doivent être plus proactifs et délibérés dans la transformation de la relation : tandis que les exécutifs politiques, la Commission européenne et le gouvernement canadien du jour fixent l’agenda, ce sont les législatures qui le légitiment et le soutiennent. Le Parlement européen maintient un bureau de liaison permanent à Washington, DC, ainsi qu’une Organisation européenne de droit public à Londres et dans chaque État membre, mais pas à Ottawa. L’Association parlementaire Canada-Europe doit concevoir de nouveaux formats pour revitaliser et promouvoir des projets politiques pertinents entre les parlements canadien, européen et nationaux, peut-être inspirés par la vaste gamme d’activités menées par l’Assemblée parlementaire de l’OTAN.
Des amis stratégiques, avec des avantages
Sa position dans le nouveau triangle nord-atlantique fait du Canada un partenaire attrayant pour l’Europe. Riche en ressources naturelles et en minéraux critiques, le Canada a le potentiel de figurer parmi les pays les plus prospères du monde. Les trois plus grandes industries d’exportation du Canada sont le pétrole, le gaz naturel et l’agriculture, ainsi que d’énormes ressources en potasse (pour les engrais) et en uranium (énergie nucléaire). Si le Canada devait construire davantage de capacités de pipeline pour exporter des hydrocarbures, il aurait le potentiel de rendre l’Europe (beaucoup) plus sûre sur le plan énergétique et des minéraux critiques, plus compétitive et prospère en contribuant à abaisser les prix de l’énergie en Europe, et moins dépendante des États-Unis, du Moyen-Orient et de la Russie, en particulier pour le gaz naturel liquéfié. Le Canada possède les troisièmes plus grandes réserves de pétrole au monde, produit certains des gaz naturels les plus propres et figure parmi les cinq plus grands exportateurs de produits agro-alimentaires du monde. Pourtant, l’infrastructure pipelinière du Canada dépend énormément des États-Unis, ce qui signifie que le Canada doit vendre la majeure partie de son pétrole aux États-Unis à un rabais de 25 % par rapport aux prix du marché mondial. Faire baisser les prix de l’énergie en Europe est la contribution la plus importante que le Canada pourrait apporter en soutenant l’Ukraine : l’échec du Canada à exporter des hydrocarbures vers l’Europe maintient les prix de l’énergie européens élevés, ce qui revient à subventionner la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine. L’Europe obtient des quantités négligeables de pétrole canadien via des installations américaines dans le Golfe du Mexique, et le Canada n’exporte pas de gaz naturel liquéfié vers l’Europe, malgré le fait que l’Europe procure maintenant 120 milliards de mètres cubes par an, dont environ la moitié provient des États-Unis. Outre une abondance de ressources naturelles et de minéraux critiques, ainsi qu’une électricité propre et bon marché, le Canada regorge également de ressources humaines et d’autres actifs intangibles : il a une concentration de centres de données et d’infrastructures d’intelligence artificielle, il abrite certaines des meilleures universités publiques au monde, il a une démographie plus diversifiée et plus jeune que n’importe quel allié européen, et sa stratégie d’immigration a historiquement favorisé des compétences élevées et l’éducation. En conséquence, le Canada a longtemps disposé de la main-d’œuvre la plus qualifiée de l’enseignement supérieur parmi les pays de l’OCDE (OCDE 2022).
Bien que le Canada partage des intérêts communs, des institutions (comme le Commandement de la défense aérospatiale nord-américain, NORAD), une identité continentale et des idées avec les États-Unis, en tant que démocratie parlementaire de style Westminster, ses valeurs et sa culture politique sont plus proches de celles de l’Europe que de celles des États-Unis (Hataley et Leuprecht 2019). De plus, en tant que seul pays membre à la fois du Commonwealth britannique et de la Francophonie, le Canada partage des attributs culturels et linguistiques clés avec le Royaume-Uni et la France : au sein du G7, le Canada offre ainsi un contrepoids au monde anglo-saxon. L’Europe reste également le deuxième partenaire stratégique le plus important du Canada, après les États-Unis. En raison de ses expériences lors des deux guerres mondiales, le Canada a un intérêt particulier pour l’intégrité territoriale, la stabilité politique, la prospérité économique et l’harmonie sociale de l’Europe, ses alliés européens partageant les mêmes idées aidant le Canada à compenser les tendances unilatérales des États-Unis. À cette fin, l’OTAN est une organisation multilatérale essentielle pour le Canada ; on peut soutenir qu’elle est la plus importante, donnant au Canada une voix aux côtés de 30 alliés européens et des États-Unis.
Bien qu’il serait une erreur d’assimiler le contrebalancement des États-Unis à la participation à l’OTAN, le Canada a un intérêt manifeste à maintenir et préserver l’OTAN dans le but de s’associer aux membres européens pour ce faire (Jockel et Sokolsky 2021). Pour cette raison, les Forces armées canadiennes ont longtemps été positionnées comme une organisation d’expédition, avec une orientation principale vers l’Europe. Par les frontières extérieures de l’OTAN, la frontière du Canada avec la Russie s’étend de sa frontière avec l’Alaska via un flanc maritime arctique (contesté) d’environ 1 000 km de long, à une frontière terrestre de 1 215 km en Europe du Nord, Centrale et de l’Est. Le Canada a ainsi soutenu des engagements militaires tout au long d’une grande partie du flanc russe. Le schéma des déploiements militaires du Canada montre également que le pays a des intérêts manifestes dans les Balkans, le flanc sud de l’Europe, en Méditerranée, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. Cependant, ces dernières décennies, le Canada a laissé son armée s’atrophier au point qu’elle peine à répondre à ses engagements de base – envers l’OTAN, le NORAD et la défense de ses propres intérêts nordiques – sans parler de nouveaux engagements. Pourtant, le pivot des États-Unis vers l’Indo-Pacifique a créé une opportunité pour le Canada de soutenir les intérêts américains et européens en renforçant certaines capacités américaines sur les flancs central, est et sud de l’Europe, consolidant ainsi l’OTAN, ce qui est bénéfique et dans l’intérêt de tous les États membres.
Si l’UE devenait un acteur de défense plus indépendant, cela poserait un risque sérieux pour la souveraineté canadienne et la position du Canada dans le monde. En théorie, l’Europe dispose de la base industrielle et de la capacité financière pour assurer sa propre défense, sa sécurité et sa survie. Cela, cependant, a un coût, pour lequel les alliés européens se sont jusqu’à présent révélés incapables de rassembler la volonté politique, bien que le plan ReArm Europe de 800 milliards de dollars de la Commission européenne laisse espérer que cette volonté politique soit en train de changer. Le manque de volonté est source d’inquiétude aux États-Unis, car les alliés européens de l’OTAN se procurent environ 60% de leurs armes sur le marché américain. Lorsque la France a tenté de prendre l’initiative d’atteindre une plus grande autonomie stratégique pour l’Europe pendant la première présidence Trump, l’ancien ambassadeur de Trump à l’OTAN a rapidement envoyé une lettre agressive de cessation et d’abstention (Leuprecht et Hamilton 2020).
Bien que les États-Unis aient résisté à s’entremêler dans des alliances depuis leur premier président, George Washington, l’OTAN offre aux États-Unis d’importants leviers. Nulle part dans le monde les États-Unis n’investissent aussi peu proportionnellement en la défense pour un rendement aussi élevé. Le Canada et l’Europe sont mieux positionnés pour ajouter de la valeur aux intérêts militaires, politiques et stratégiques des États-Unis, que d’essayer de se débrouiller seuls individuellement. Comme l’a observé Keohane (1988), pour les États-Unis, l’OTAN est un mécanisme de prise de décision collective très efficace et efficient, réunissant 30 pays européens plus le Canada — y compris certains des plus gros dépensiers en défense au monde — le Royaume-Uni, l’Allemagne et la France. Ensemble, les membres non américains de l’OTAN dépensent environ 600 milliards de dollars américains pour la défense (contre 877 milliards de dollars américains pour les États-Unis). L’importance de l’OTAN en tant que mécanisme de partage d’informations et de coordination a considérablement augmenté depuis la formulation du Concept stratégique de l’OTAN de 2022, qui a intégré des partenaires clés de l’Indo-Pacifique, y compris l’Australie, le Japon, la Corée du Sud et la Nouvelle-Zélande. Ensemble, ces alliés et partenaires ont dépensé environ 1,7 trillion de dollars US sur un total de dépenses mondiales de défense d’environ 2,44 trillions de dollars US en 2023. Bien sûr, les dépenses globales sont une mesure incomplète de la capacité militaire et de l’engagement. Bien que les États-Unis puissent nécessairement exercer une plus grande pression sur un pays bilatéralement, les avantages de la prise de décision et de la coordination au sein de l’OTAN l’emportent de loin sur les coûts de transaction pour les États-Unis de le faire bilatéralement à travers une trentaine de pays. La raison pour laquelle les États-Unis dépensent autant pour leur armée est de préserver leur liberté d’action. En fin de compte, être capable d’agir unilatéralement signifie ne jamais avoir à compter sur les autres. Néanmoins, bien que les alliés soient dispensables, il est avantageux de les avoir, car ils apportent également du pouvoir doux, de l’argent et une légitimité morale.
Une plus grande autonomie stratégique européenne intéresse peu les États-Unis, en dehors du cadre de l’OTAN. Les États-Unis ont cependant un intérêt pour une plus grande complémentarité, capacité et efficacité au sein de l’organisation : ils souhaitent que les alliés fassent davantage ensemble, par leurs propres moyens, à condition qu’ils n’entrent pas en conflit avec les États-Unis. En tant que seul autre pays membre de l’OTAN non européen, le Canada partage nécessairement l’orientation transatlantique des États-Unis. Les relations de défense du Canada avec l’Europe offrent donc aux États-Unis un mécanisme auquel ils peuvent se référer si l’UE cherche à obtenir une plus grande autonomie stratégique sans se coordonner avec l’OTAN et, par conséquent, avec les intérêts américains.
La leçon que les États-Unis ont tirée de la Seconde Guerre mondiale était que, en tant que superpuissance, ils ont des intérêts mondiaux. À cette fin, unilatéralisme américain a pris les traits d’une approche plus multilatérale des affaires mondiales. Les États-Unis ont collaboré avec des partenaires européens et le Canada pour établir les fondations de l’infrastructure de sécurité, de commerce et monétaire d’après-guerre : l’OTAN, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, et l’Accord de Bretton Woods (qui a jeté les bases du Fonds Monétaire International et de la Banque mondiale). Cette collaboration stratégique a apporté à l’Amérique du Nord et à l’Europe (occidentale) une sécurité, une prospérité et une stabilité historiquement sans précédent.
Au fil du temps, cependant, tant les membres européens de l’OTAN que le Canada ont oublié que, malgré les apparences multilatérales, cet arrangement est né principalement de l’intérêt des États-Unis. Dans la foulée des deux guerres mondiales, les États-Unis ont appris que l’intégrité territoriale, la stabilité politique, la prospérité collective et l’harmonie sociale en Europe étaient dans le meilleur intérêt de leurs aspirations en tant que superpuissance mondiale. La prétention au statut de superpuissance dépendait d’un certain degré de contrôle sur l’Europe. La Russie a longtemps compris cela ; les États-Unis en ont pris conscience au vingtième siècle ; et pour une Chine ayant des ambitions mondiales, il s’agit d’une réalisation relativement récente. Pour les États-Unis, l’OTAN et la dissuasion nucléaire étendue sont les moyens d’atteindre cet objectif ; c’est pourquoi la Russie s’efforce de renverser l’OTAN, alors que tant la Russie que la Chine aspirent à être des acteurs mondiaux dans un monde multipolaire, plutôt que des acteurs régionaux sous un Pax Americana.
Bien que le Canada ne possède pas d’armes nucléaires, sa position en Amérique du Nord implique nécessairement qu’il joue un rôle dans l’assurance d’une dissuasion nucléaire étendue. Les approches stratégiques de la Russie envers l’Amérique du Nord, à travers l’Arctique, passent par l’espace aérien canadien. L’engagement progressif du Canada en faveur de la sécurité et de la défense de l’Arctique, y compris le NORAD, ne concerne donc pas seulement la défense nationale, mais constitue également un investissement dans l’OTAN par le biais de la défense continentale au sens large (Leuprecht et al. 2018). La défense continentale nord-américaine assure une latitude sans compromis pour la prise de décision souveraine à Washington ainsi qu’à Ottawa. Un adversaire capable de menacer l’Amérique du Nord avec des missiles balistiques intercontinentaux ou des missiles hypersoniques, par exemple, pourrait effectivement restreindre la prise de décision souveraine qui reflète les meilleurs intérêts et la volonté démocratique légitime des Américains ou des Canadiens. C’est-à-dire qu’un adversaire pourrait ouvertement menacer Ottawa ou Washington d’une attaque s’il était confronté à un choix politique qui va à l’encontre de ses intérêts. Cela est d’autant plus important que la sécurité continentale nord-américaine est le socle de la crédibilité de la dissuasion nucléaire étendue. Un adversaire capable de remettre en question la triade nucléaire, et en particulier la capacité de seconde frappe, affaiblirait effectivement le parapluie de sécurité américain qui s’étend sur les rives atlantique et pacifique. Les États qui s’appuient actuellement sur la dissuasion étendue américaine auraient donc un incitatif à recourir à la prolifération nucléaire pour assurer leur propre survie. Étant donné que la prolifération nucléaire va à l’encontre des intérêts européens et canadiens en matière de stabilité régionale et mondiale, c’est une raison de plus pour eux d’être plus stratégiques dans la coordination de leur contribution au triangle.
Apparemment, les États-Unis n’ont pas besoin du Canada pour fournir la défense continentale de l’Amérique du Nord : ils disposent des capacités, des moyens et les ressources nécessaires pour agir seuls. Cependant, exclure le Canada de la défense stratégique nord-américaine réduirait considérablement l’influence de l’OTAN sur la défense collective. L’Europe et les alliés européens seraient laissés à traiter avec les États-Unis seuls ; la position du Canada sur le continent et à travers l’Atlantique serait grandement diminuée. La coïncidence entre le pivot de l’OTAN vers la défense arctique nord-américaine et le pivot d’Obama vers l’Indo-Pacifique n’est pas un accident. Certes, il existe un besoin opérationnel de coordonner avec NORAD sur une défense arctique intégrée à plusieurs niveaux le long de toute la frontière de l’OTAN avec la Russie. Mais ce changement a également souligné que l’OTAN est, avant tout, une alliance politique – et non militaire. Le pivot d’Obama signifiait nécessairement moins d’attention, d’apport et d’intérêt des États-Unis pour l’OTAN ; il était donc dans l’intérêt de l’OTAN de marquer sa présence dans la sphère d’influence des États-Unis.
L’OTAN n’a pas un, mais trois piliers : l’Europe, l’Amérique du Nord et l’espace transatlantique. La manière dont nous imaginons le troisième importe pour la façon dont les États-Unis perçoivent le rôle de l’OTAN dans l’Atlantique : soit, comme le popularisait Walter Lippmann (1917), en tant qu’« autoroute océanique » qui par la géographie, la culture et la nécessité relie deux « communautés » continentales ; soit, dans un triomphe de la politique sur la géographie, comme théorisé par Alan Henrikson (1980), en tant que « lac » et « mer intérieure » qui unifie plutôt que divise. Au sein du triangle nord-atlantique, le Canada peut servir de pont entre les deux rives de cet océan immense, le transformant en une mer intérieure beaucoup plus gérable. La co-localisation géographique continentale du Canada avec les États-Unis offre à l’Europe un levier limité, mais stratégiquement indispensable, au-delà de Washington pour influencer les deuxième et troisième piliers de l’OTAN, utilisant la défense et la diplomatie pour contrer les tendances unilatéralistes des États-Unis.
Conclusion
Pour que le Canada devienne encore plus (sur)dépendant des États-Unis qu’il ne l’est déjà va fondamentalement à l’encontre des intérêts européens. L’UE a un intérêt direct à ce que le Canada maintienne un contrôle souverain sur ses ressources, sa prise de décision politique et sa défense. À l’inverse, la perspective d’une plus grande autonomie stratégique européenne en matière de défense en dehors du cadre de l’OTAN représente un risque potentiellement existentiel pour le Canada, le rendant plus dépendant des États-Unis, et réduisant ainsi sa valeur pour ses alliés et partenaires et, par extension, son statut dans le monde. Si cela devait se produire, le Canada ferait face à des coûts de transaction beaucoup plus élevés, similaires à ceux de ses partenaires dans l’Indo-Pacifique, devant investir beaucoup plus dans la politique étrangère et la défense pour des retours fortement diminués. La souveraineté canadienne est un atout que les États-Unis exploitent désormais pour maximiser leur pouvoir et leur capacité d’action unilatérale dans un monde où leur hégémonie est menacée. L’Europe et le Canada étaient autrefois des amis discrets. Il est temps de réaliser des avantages mutuels pour un effet stratégique. Le Canada peut soutenir les intérêts de l’Europe en matière de sécurité énergétique, de minéraux critiques, de défense et de défense approfondie. En retour, l’UE peut renforcer la souveraineté politique et économique du Canada. S’associer à l’UE est également la façon la plus efficace et efficiente pour le Canada de gagner une plus grande indépendance des États-Unis en matière de défense et de capacité industrielle de défense. Une plus grande capacité militaire-industrielle autonome permettrait au Canada et à l’UE de construire des capacités durables et de s’engager en faveur de la défense collective. Une telle stratégie aurait un double objectif de signalisation : de dissuasion militaire à l’égard de la Russie, et de dissuasion politique et économique à l’égard des États-Unis. Le Canada et l’UE ne devraient pas seulement protéger mais vraiment promouvoir leurs intérêts militaires, politiques et économiques. Ne pas être stratégique sur la sécurité collective transatlantique et la communauté euro-atlantique dans le nouveau triangle nord-américain augmente le risque que le Canada et l’Europe soient abandonnés par les États-Unis. Lord Ismay avait une prémonition si l’Europe et le Canada échouaient à façonner leur avenir : la Russie en Europe, l’Amérique dehors, sous la direction allemande.
Références
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