바이든 행정부의 국가안보전략

대중에게 공개된 바이든 행정부의 국가안보전략 보고서에는 ‘미국 리더십의 필요성’ 등을 강조하는 등 칭찬할 만한 요소가 있다. 그러나 이 전략 보고서는 자신의 말을 충분히 심각하게 받아들이지 않는다. 이 전략 보고서에서 “리더십”에 대한 논의는 혼란스럽고, 바이든 행정부는 미국의 리더십을 효과적으로 만드는 군사력을 제공하지 않는다.

정밀도에 대한 임시 단어

전략은 애매하고 모호한 언어를 사용해서는 안된다 (더구나 지겨울 정도로 언어의 반복이 있어서도 안된다). 이 전략 보고서는 우리가 우리의 비전을 공유하는 다른 국가들과 협력하는 한, 세계 질서를 만들고 이끌어 나가는데 있어서 미국보다 더 나은 위치에 있는 국가는 없다고 말한다, 즉, 이것은 자기결정의 원칙, 영토 보전 및 정치적 독립성이 존중되어야 하고, 국제기구가 강화되어야 하며, 국가는 자신의 외교정책 선택을 자유롭게 결정할 수 있어야 하며, 정보의 자유로운 흐름이 허용되어야 하고, 보편적인 인권이 유지되어야 하며, 세계 경제는 모두에게 기회를 제공하는 공평한 경기장에서 운영되어야 한다는 것을 말한다. 하지만 이 보고서에는 “필수”라는 단어 사용의 애매함과 비일관성이 명백하다.

예를 들어, “미국은 국가 간 경쟁이 더욱 치열해지는 시대에도 공동 과제에 대한 국제 협력을 강화해야 한다”고 말한다. 그러나 “중국의 일각”에서는 미국 정부가 용납할 수 없다고 말한 일련의 “관련 없는 문제에 대한 양보”가 협력의 전제 조건이라고 주장한다. 따라서 이 전략 보고서는 중국이 “우리는 협력할 수 없다”고 말할 때에도 중국과의 협력이 “필수”라고 선언한다. “must”라는 단어는 실제로 “must”를 의미하지 않는다. 이것은 바이든 행정부의 무능한 선호에 지나지 않는다.

이 전략 보고서는 길이가 48 페이지이다. “must”라는 단어를 39번 사용한다. 바이든 대통령이 그의 전임자가 아니라는 점을 강조하기 위해 이 전략보고서는 지속적으로 동맹국과 파트너를 강조한다. “동맹”이라는 단어를 38번 사용하고 “파트너” 또는 “파트너십”이라는 단어를 놀랍게도 167번 사용한다. 한편 ‘적’ 이라는 단어는 한 번도 사용하지 않는다. “적”이라는 단어를 사용하는 세 번 중 두 번은 실제 적이 아닌 “잠재적인 적”을 의미한다, 세 번 째에는 미국의 동맹국 및 파트너 네트워크는 “적들의 부러움”이라고 말한다.

적과 적대적 이데올로기

내 생각에 이 전략 보고서는 미국의 “가장 시급한 도전”을 중국과 러시아로 규정한다. 중국은 “국제 질서를 재구성”하려는 의도와 힘을 모두 가진 유일한 “경쟁자”로 묘사된다. 러시아는 “자유롭고 개방적인 국제 체제에 대한 즉각적인 위협” 이라고 불리는 반면, 우크라이나 전쟁은 “잔인하고 정당하지 않은” 것으로 특징지어진다. 그러나 적에 대한 논의는 완곡하고 오해의 소지가 있으며 적과 맞서는 데 대한 명확한 지침을 제공하지 않는다. 이 전략 보고서는 중국과 러시아를 암시하면서 마치 “경쟁”하는 모든 국가들이 합의된 규칙에 따라 신사적인 게임을 하는 것처럼 “주요 독재 세력과 경쟁”한다고 말한다. 그것은 문제에 대한 잘못된 그림을 만들어 낸다.

이 전략 보고서는 중국이 “기후, 경제 및 공중 보건에 대한 다양한 상호 의존성 때문에” 미국과 “공동의 이익을 가지고 있다”고 명시하고 있다. 이 보고서는 기후 변화나 COVID-19와 같은 “공통 과제”에 대해 논의할 때 중국 지도자들이 바이든 행정부와 같은 방식으로 이러한 과제를 바라보고 있음을 암시하지만, 예를 들어 COVID-19에 대한 잘 알려진 중국의 비밀주의 역사는 보면 이러한 가정은 반박된다. 

이 전략 보고서에는 중국과 이란과 같은 국가들과의 “공동 이익에 기반한” 실용적인 문제 해결에 대한 언급이 있다. 그러나 그러한 협력이 미국의 다른 이익과 일치하지 않을 경우 미국 관리들이 무엇을 해야 하는지에 대해서는 설명하지 않는다. 미국 관리들은 위구르족에 대한 대량 학살에 반대하는 대가를 치르고 중국과 협력해야 하나? 이란의 민주화 저항 운동을 희생시키면서 이란과 협력해야 하나?

이란과 북한은 “독재국”이라고 불리지만 그들이 ‘독재’를 하는 것이 그들이 보여주는 적대감과 위험의 핵심은 아니다. 문제는 이들 국가가 미국과 서방에 이념적으로 적대적이라는 것이다.

이 전략 보고서에는 반(反)서구 이데올로기에 대한 논의는 없지만 “폭력적 극단주의” 에 대한 언급이 두 번 있다. 미국 관리들은 그러한 극단적 이데올로기에 대응하기 위해 조치를 취하라는 지시를 받지 못했다. 이 전략 보고서는 지하디즘과 극단주의 이슬람에 대해서는 완전히 침묵한다. 

리더십과 팔로워십 – 동맹국 및 파트너와의 관계

이 전략 보고서는 미국의 “타의 추종을 불허하는 동맹 및 파트너십 네트워크”의 가치에 적절하게 주의를 환기시키지만, 미국이 단순히 동맹국에 합류하는 것보다 언제 주도해야 하는지에 대한 질문을 적절하게 다루지 않는다. 이 전략 보고서는 미국이 단독으로 행동해야 하는 경우가 있을 수 있음을 인정하지 않는다. 바이든 대통령은 유엔에서 이렇게 말했다: “우리가 이끌 것이다…그러나 우리는 홀로 행동하지 않을 것이다. 동맹국 및 파트너와 함께 이끌 것이다.” 그러나 미국과 동맹국 관리들의 의견이 일치하지 않는다면 미국은 어떻게 해야 하나? 때때로 주도적 역할을 하는 유일한 방법은 기꺼이 혼자 행동할 용의가 있음을 보여주는 것이다.

리더십과 팔로워십을 구분하지 못하는 것은 큰 결점이다. 이 전략 보고서는 미국이 리더십을 열망한다고 주장하면서, “우리는 동맹국들과 긴밀히 협력할 것” 이라고 선언한다. 하지만 동맹국들과 함께 한다는 것은 미국이 우리 동맹국의 하위 공통 분모 정책에 의해 제약을 받을 수 있다는 것을 의미한다. 바이든 대통령이 여기에서 자신이 말하는 것을 정말로 믿는다면, 그는 그의 팀에게 우리 동맹국 중 일부 또는 전부가 거부할 수 있는 이니셔티브를 자제하라고 말하는 것이다. 우리 동맹국들이 묵묵히 우리를 따라 오도록 설득하기 위한 캠페인이 필요하더라도 미국의 이익에 도움이 될 행정부 관리들에게 아이디어를 요청하는 대신 그의 전략은 우리 동맹국을 설득하려는 주도권과 노력을 단념시킨다. 그것은 리더십의 정반대이다.

이 전략 보고서는 “전 세계에 있는 우리의 동맹과 파트너 국가가 우리의 가장 중요한 전략적 자산”이라고 말한다. 그러나 그런 주장은 잘못된 것이고 위험한 실책이다. 우리의 가장 중요한 전략적 자산은 우리의 군사력이다. 우리의 동맹은 매우 가치있고 중요하지만, 우리의 동맹이 우리의 군사력보다 더 중요하다고 말하는 것은 잘못되고 무책임한 것이다.

이 전략 보고서는 “우리의 전략은 국익에 뿌리를 두고 있다”고 말한다. 이런 주장은 미국은 “우리의 동맹국 및 파트너와의 협력없이는 해외에서 행동하지 않는다” 라는 주장과 상충된다. 이 전략 보고서는 “전 세계 대부분의 국가는 그들의 이익을 우리의 이익과 양립할 수 있는 방식으로 그들의 이익을 정의한다”고 주장한다. 그러나 그런 주장은 진부하거나 사실이 아니다. 우리의 유럽 동맹국들은 중국, 이란, 이스라엘, 무역 및 기타 다른 문제와 관련하여 우리와는 중요한 차이점을 가지고 있다. 우크라이나 전쟁 이전 유럽 동맹국들은 러시아와 관련하여 우리와 큰 의견 차이가 있었다.

이 전략 보고서는 “우리가 우리 군을 현대화하고 국내 민주주의를 강화하기 위해 노력함에 따라 우리는 우리 동맹국들에게도 똑같이 하도록 요청할 것”이라고 말한다. 하지만 우리의 요청에 주의를 기울이지 않는다면 어떻게 되나? 수십 년 동안 미국 관리들은 미국이 자신의 부족분을 메워 줄 것을 믿고 국방에는 덜 투자를 했다고 나토 동맹국들 말하는 것을(경제학자들이 무임승차 문제라고 부르는 것) 불평했지만 헛된 일이었다. 비슷한 논리로 이 전략 보고서는 미국의 동맹국들은 “심화되고 현대화되어야 한다”고 선언한다. 그러나 미국 관료들은 미국의 이익에 반하는 행동을 하는 동맹을 어떻게 다뤄야 하나? 예를 들어 러시아 방공 시스템을 구입하는 터키의 에르도안 대통령이나 우크라이나 전쟁 전 러시아 천연가스에 대한 의존을 늘리는 독일처럼 미국의 이익에 반하는 행동을 하는 동맹을 어떻게 다뤄야 하나? 흥미롭게도 이 전략 보고서는 미군을 강화하는데 있어 미국의 동맹국이 동의하거나 협력해야 한다고 말하지는 않는다. 이 보고서는 “미국은 우리의 국익을 지키기 위해 필요하다면 무력 사용을 주저하지 않을 것이다” 러고 말한다. 이 부분의 내용은 마치 나머지 부분과는 완전히 다른 작성자가 쓴 것처럼 읽힌다.

핵 억지력 

이 전략 보고서는 핵 억지력을 “최우선 순위”로 올리고 이에 대해 중요한 지적을 하는데, 미국이 이제 주요 핵 강국 두 나라를 억지해야 하는 전례 없는 도전에 직면해 있음을 강조한다. 이 보고서는 “핵 삼인방, 즉 핵 명령, 통제 및 통신, 그리고 우리의 핵무기 인프라를 현대화하고 동맹국에 대한 확장 억제 공약을 강화할 것”을 약속한다. 그러나 바이든 행정부는 핵 억지와 핵 삼인방의 현대화에 대한 약속을 이행하기 위한 자원을 할당하지 않았다.

민주주의와 인권 증진

이 전략 보고서는 “독재자들은 민주주의를 훼손하고 국내에서의 억압과 해외로의 강압으로 특징지워지는 거버넌스 모델을 수출하기 위해 초과 근무를 하고 있다” 라고 정확하게 언급하면서 전 세계적으로 미국이 민주주의를 강화하고 인권을 증진하기 위해 노력할 것이라고 덧붙였다. 다른 나라가 민주주를 존중하면 왜 그것이 미국의 국익에 도움이 되는지 설명하면 도움이 될 것이다. 이것은 명백하지 않으며 미국 의회 의원을 포함한 많은 미국인들은 해외에서 민주주의를 촉진하는 것이 어떻게 미국 국내의 안보, 자유 및 번영을 강화하는 데 도움이 될 수 있는지 이해하지 못하고 있다.

이 보고서는 민주주의와 인권 증진을 옹호하는 것이 다른 나라의 문화와 주권을 존중하고 그들 국가의 내정에 간섭하지 않는 것과 어떻게 조화될 수 있는지 설명하지 않는다. 또한 관리들이 외국인의 권리에 대한 지지와 비민주적 국가를 다루는 데 있어 실질적인 이익 사이에서 어떻게 절충해야 하는지도 설명하지 않는다. 관리들은 그러한 문제에 대한 지침이 필요하다.

바이든 행정부는 사우디아라비아 총리이기도 한 사우디의 왕세자가 워싱턴포스트에서 일했던 사우디 언론인 자말 카슈끄지 살해와 관련해 민사상 책임이 면제된다고 발표했다. 이 전략 보고서는 이러한 민사상 책임 면제와 관련해 고려될 사항이 어떻게 평가되었는지 밝히지 않는다. 이 보고서는 미국은 우리의 이익을 지지하는 비민주적 국가들과의 파트너십을 활용할 것이며 “우리는 모든 파트너에게 민주주의와 인권을 존중하고 발전시키도록 계속 압박할 것”이라고 말했다. 그것까지는 괜찮지만, 이 보고서는 예를 들어 프랭클린 루즈벨트 대통령이 히틀러에 맞서 스탈린과 동맹을 맺었을 때처럼 국가 안보를 위해 때때로 인권 문제를 무시해야 한다는 점을 인정하지 않는다. 이 전략 보고서는 복잡함을 해결하는 데 도움이 되어야 하는 것이지, 우리가 주장하는 모든 숭고한 것들의 단순한 목록이어서는 안된다.

난민

난민과 관련하여, 이 전략 보고서는 “재정착을 포함하여 제2차 세계대전 이후 가장 심각한 난민 위기에 대한 지속 가능하고 장기적인 해결책을 달성하기 위해” 다른 국가와 협력하려는 미국의 관심을 재확인해 주고 있어 합리적이라 할 수 있다. 그러나 페르시아 걸프지역 국가들이 난민들과 언어, 문화, 종교를 공유한다는 점을 감안할 때 미국 관리들이 페르시아 걸프지역 국가들에게 더 많은 중동 난민을 받아들이도록 압력을 가해야 하는 이유에 대한 언급은 없다.

목적을 달성하기 위한 수단은 제공하지 않으면서 목적 달성을 원한다

이 전략 보고서는 목적을 달성하기 위해 많은 것을 하고자 하지만 목적 달성을 위한 수단을 지정하거나 제공하지는 않는다. 이미 언급한 바와 같이 바이든 행정부는 명시된 목적을 달성하기 위해 필요한 국방에 자금을 지원하지 않는다. 이 보고서는 이란에 대해 “우리는 억지력을 강화하기 위해 노력했다”고 말하지만 미국 관리들은 제한적이고 신뢰할 수 없는 약속에 대한 대가로 이란에 막대한 재정 자원을 제공할 핵 협상을 되살리기 위해 노력해 왔다.

이 전략 보고서는 “우리는 유럽의 조지아와 몰도바의 열망을 지지할 것이다. 우리는 발칸 서부 지역 국가들이 민주적 제도, 법치, 경제 발전을 강화할 수 있도록 파트너 국가들을 도울 것이다. 우리는 남코카서스 분쟁을 해결하기 위한 외교적 노력을 지원할 것이다. 우리는 서방과 전략적, 정치적, 경제적, 제도적 유대를 강화하려는 터키와 계속 협력할 것이다. 우리는 러시아의 우크라이나 전쟁으로 발생한 난민 위기를 관리하기 위해 동맹국 및 파트너 국가와 협력할 것이다. 그리고 우리는 유럽에 대한 테러 위협을 미연에 방지하기 위해 노력할 것이다” 라고 말한다. 그러나 이러한 항목은 우리가 사용할 수단, 관련된 비용 또는 그 과정에서 나타난는 명백한 함정이나 위험을 처리하는 방법에 대한 설명 없이 단순히 희망사항 목록으로 제시된다.

우선 순위 설정

이 전략 보고서는 우선순위를 정해야 하지만, 행동이 서로 일치하지 않을 때 이것을 해야 하고 저것을 해야 한다고 단순히 말한다. 이는 갈림길에 이르면 그 포크를 줍듯이 현명하게 판단하라는 요기 베라의 경구와 일맥상통한다. 이 보고서는 우리가 미국의 국익을 위해 행동해야 한다고 말하지만 우리는 또한 항상 동맹국 및 파트너와 함께 행동해야 한다고 말한다. 즉,  우리는 중국의 위협에 반대해야 하지만 기후 문제에 대해서는 항상 중국과 협력해야 한다. 우리는 이란이 이웃 국가들을 위협하고 우크라이나에서 러시아를 지원하고 있을 때에도 (그리고 언급한 바와 같이 정권 비판가들을 탄압하고 있을 때에도) 이란과의 핵 협상을 추구해야 한다. 우리는 팔레스타인 당국이 비합리적이고 부패하며 융통성 없고 적대적인 상태로 남아 있는 동안에도 이스라엘-팔레스타인 분쟁에 대한 두 국가의 해결책을 주장해야 한다.

이 전략 보고서는 장단점을 포함하는 선택을 설정하고 장단점을 해결하는 방법에 대한 지침을 제공해서는 안된다. 러시아 및 중국과 군비 통제 및 기타 유형의 협력(예: 코로나 19)을 촉진하려면 조약 위반 문제를 솔직하게 언급하고 거부 시 협력을 얻을 수 있는 방법을 명시해야 한다.

이 보고서는 가능한 모든 상충 관계를 구체적으로 확인하고 해결할 수는 없지만, 우선 순위를 정함으로써 관리에게 쉽게 예상되는 딜레마를 처리하는 방법을 알리는 데 있어 더 나은 작업을 수행할 수 있다.

전략 지침 또는 캠페인 전단지

바이든 행정부의 전략 보고서는 합리적인 것과 비현실적인 것을 결합한 것이다. 관리들에게 지침을 제공하려는 진지한 노력인지 아니면 대중을 대상으로 한 자랑스러운 캠페인 문서인지는 확실하지 않다. 장르를 혼합하는 것은 좋은 것이 아니며 유용하지도 않다.