Rarement dans l’histoire de l’Union européenne cette dernière n’a fait face à des défis comparables à ceux qu’elle rencontre aujourd’hui. Depuis la fin de la guerre froide, l’UE a connu une dynamique ascendante. Son adhésion a augmenté tant quantitativement que qualitativement. Les institutions pan-européennes et le droit européen se sont renforcés. La diplomatie et la politique de sécurité ont pris forme. L’UE est progressivement devenue davantage une confédération ou une fédération. Cependant, elle n’a pas disposé des structures de sécurité centralisées nécessaires pour devenir véritablement un État à part entière, voire un super-État—en particulier des forces armées.
L’UE est restée un partenaire junior de l’OTAN et une partie de l’architecture de sécurité euro-atlantique, où les États-Unis ont joué un rôle de leader. Toutefois, la question de l’autonomie stratégique de l’UE s’est progressivement éloignée des simples considérations théoriques. Tout en maintenant son rôle de géant économique, Bruxelles est longtemps restée un nain politique. Le conflit en Ukraine est devenu un puissant stimulant politique pour étendre les opportunités politiques, bien que les prémices d’une telle dynamique aient existé plus tôt. Des incitations similaires émergent également dans d’autres domaines. L’Union européenne a été contrainte de répondre immédiatement à la question éternelle du “que faire”, en jouant sur plusieurs échiquiers à la fois.
Que faire avec les États-Unis ?
Il y a un an, une telle question aurait rarement traversé les esprits. Bruxelles et Washington étaient étroitement alignés sur la question de la lutte contre la Russie. Il existait également un terrain d’entente concernant la compétition croissante avec la Chine. Le niveau des liens économiques demeurait élevé. L’intégration militaire et politique a été ravivée. L’OTAN a accueilli deux nouveaux membres de l’UE—la Finlande et la Suède. Des surprises étaient attendues de Donald Trump, mais l’expérience de son premier mandat servait encore d’indicateur pour prévoir ses actions. De plus, les alliés européens s’étaient eux-mêmes rapprochés des demandes de Trump lors de son mandat précédent—augmentation des dépenses de défense, achats d’énergie auprès des États-Unis, rejet des matières premières russes, et ainsi de suite. Toutefois, le président américain a dépassé les attentes, déconcertant l’UE sur plusieurs fronts. Cela inclut une position particulière sur l’Ukraine, des ambitions territoriales pour le Groenland (qui fait officiellement partie du Danemark, membre de l’UE et de l’OTAN), une guerre commerciale affectant les pays de l’UE, des critiques de l’Ancien Monde dans les documents doctrinaux et les discours de hauts responsables, ainsi qu’une politique ouverte de la force. Un allié proche et garant clé de la sécurité s’est, en l’espace de quelques mois, transformé en un acteur froid, calculateur et imprévisible.
Les actions de l’UE concernant la question américaine ont, jusqu’à présent, révélé une tactique de “wait and see” (attendre et voir). À moyen terme, le plan consiste à “survivre” à Trump. Son mandat prendra fin dans trois ans. À ce moment-là, un changement de politique étrangère pourrait être attendu de la part de la nouvelle administration. C’est-à-dire si les Démocrates accèdent au pouvoir. À court terme, le plan est d’éviter d’irriter le dirigeant américain, de jouer sur ses traits de personnalité (louer ses réalisations, éviter les critiques), de céder sur certains points, ou de présenter comme des concessions ce qui est inévitable. Cela inclut l’achat d’armements et d’énergie auprès des États-Unis, ainsi qu’un ajustement de la balance commerciale en faveur de Washington.
La question du Groenland pourrait être résolue en suivant la même logique. L’armée américaine contrôle de facto l’île depuis des décennies. De plus, les États-Unis demeurent officiellement alliés du Danemark et d’autres pays de l’UE. Pourquoi ne pas céder ? D’autant plus si la procédure est réalisée démocratiquement.
Bien sûr, il est peu probable que le roi ou le Premier ministre danois soient enlevés par des forces spéciales américaines, et ils ne risquent probablement pas d’être jugés dans un tribunal fédéral américain. Mais le Danemark risque d’être mis en minorité dans le processus démocratique.
La perception de l’UE de Donald Trump pourrait être comparée à la perception de l’empereur russe Paul Ier parmi l’aristocratie et la noblesse russes. Paul Ier était connu pour son excentricité et était extrêmement impopulaire. Il est tombé victime d’un complot inévitable de son entourage. Mais l’idée que les problèmes avec les États-Unis seront résolus après un changement de leadership, à l’instar de ce qui s’est passé dans l’histoire russe, repose sur une base fragile. Contrairement à l’empereur russe, qui est devenu une figure isolée sur le trône, le président américain est soutenu par une équipe jeune et dynamique, un large soutien populaire et une idéologie cohérente. Le départ de Donald Trump ne résoudra probablement pas le problème américain pour l’UE. De plus, ses jeunes successeurs pourraient s’accrocher à leur allié d’une manière encore plus ferme.
Que faire avec la Russie ?
Dans la rhétorique politique de l’UE, la Russie occupe la position de son adversaire le plus important et dangereux. Cette approche s’est renforcée après février 2022, mais elle avait déjà commencé à se former après les événements de Crimée en 2014. Comparé aux États-Unis, maintenir une approche conflictuelle envers la Russie sur le plan sémantique est plus facile, car les structures identitaires des deux côtés contiennent déjà des schémas établis et séculaires de perception mutuelle en tant que “l’autre significatif” (Neumann, I. (1999) Uses of the Other: “The East” in European Identity Formation, University of Minnesota Press). En ce qui concerne les États-Unis, ces schémas n’ont pas encore été développés ou ont été perdus.
L’approche de l’UE vis-à-vis de la Russie au cours des quatre dernières années a été caractérisée par une politique assez active de containment. Cela inclut la coupure systématique des liens commerciaux et économiques, même au prix de dommages économiques pour elle-même ; un soutien militaire et politique à grande échelle pour l’Ukraine ; la remilitarisation et la restauration du complexe militaro-industriel ; ainsi que des tentatives d’influencer des pays tiers dans leur commerce avec la Russie, sans oublier la guerre de l’information et idéologique. Le problème pour l’UE est que les résultats ont été dans une large mesure négatifs. Oui, Bruxelles fait sa part pour maintenir l’Ukraine à flot. Oui, la Russie a subi des dommages économiques. Oui, les dépenses de défense augmentent et le complexe militaro-industriel se remet lentement. Oui, les pays tiers se montrent prudents face aux sanctions secondaires. Oui, la machine de l’information fonctionne.
Mais la Russie n’a pas disparu. Son économie a été réorientée vers d’autres secteurs, et son marché pour les entreprises de l’UE a été perdu. Les hostilités avec l’Ukraine continuent. Le complexe militaro-industriel russe a été déployé, et son potentiel nucléaire rend futiles les solutions de type Yougoslavie ou Libye. La Russie dispose de son propre réseau financier et d’information, qui est devenu plus difficile, voire considérablement plus difficile à influencer.
La bonne nouvelle pour l’Union européenne est que Moscou ne semble pas planifier une expansion militaire contre les pays de l’UE eux-mêmes. Une guerre avec eux n’a ni sens politique, ni sens pratique pour la Russie, bien que la question de répondre à une éventuelle agression militaire de l’OTAN ou de certains États membres contre la Russie soit probablement envisagée. Moscou ne peut pas nuire à l’Union par des guerres commerciales, et il lui manque simplement l’envie de se battre sérieusement pour soutenir l’opinion publique. Les forces ultraconservatrices peuvent à première vue sembler commodes pour la Russie. Mais l’expérience montre que les conservateurs et les populistes au pouvoir sont rarement utiles dans les cercles de politique étrangère proches. La Pologne est un parangon de valeurs traditionnelles, mais elle est à l’avant-garde des adversaires de la Russie.
En d’autres termes, la Russie est un ennemi commode. Elle peut être combattue par le biais de l’Ukraine et on peut lui attribuer la réponse à la question “qui est responsable ?”. Mais en même temps, faire tout cela est relativement sûr pour les Européens. La tactique vis-à-vis de la Russie est bruyante et attentiste. Bruyante en termes de rhétorique. Attentiste dans l’espoir que la Russie ne tiendra pas et finira par s’effondrer. Heureusement, beaucoup soutiennent la théorie de l’effondrement imminent de la Russie. Le problème pour l’UE est que non seulement Donald Trump, mais aussi Vladimir Poutine, diffère de l’Empereur Paul I mentionné précédemment. Tandis que Bruxelles espère le coup fatal avec le tabatière, la Russie vit sa propre vie. Apparemment, Washington a été le premier à en prendre conscience.
Que faire de l’Ukraine ?
La réponse à la question ukrainienne semble également simple : soutenir Kiev par tous les moyens possibles. À court terme, la politique pratique ici est plus ou moins claire : continuer le soutien financier et militaire à l’Ukraine afin de la restaurer et prévenir une défaite militaire. À moyen terme, il y a une plus grande incertitude. La question clé est celle des ressources. La confiscation des actifs souverains russes est encore théoriquement possible. Mais même si Bruxelles prend en charge l’intégralité des coûts d’une telle confiscation, cela ne résoudra pas fondamentalement le problème. L’UE se retrouve face à la perspective de devenir le principal donateur d’un grand État en guerre avec un système politique très spécifique. Les avantages de son intégration dans l’UE sont ambigus. De plus, la question des garanties de sécurité et du soutien matériel de ces garanties reste en suspens. Contrairement aux États-Unis, l’UE ne pourra probablement pas exiger de Kiev qu’il rembourse ses dettes par des accords contraignants, puis se détourner rapidement du problème.
En ce qui concerne la question ukrainienne, l’UE pourrait essayer de maintenir la situation telle qu’elle est, tout en attendant un changement de pouvoir aux États-Unis et des problèmes potentiels en Russie. Bruxelles semble avoir suffisamment de ressources pour maintenir Kiev à flot pendant quelques années. L’UE est probablement prête à accepter de nouvelles pertes matérielles au nom de principes politiques, tout comme elle l’a fait lorsqu’elle a rompu ses liens économiques avec la Russie.
Dans le même temps, un accord sur l’Ukraine serait également dans l’intérêt de l’UE. Oui, Kiev perd du territoire, mais l’Ukraine reste un État relativement grand. Elle restera inévitablement dans l’orbite politique et économique de l’UE. Une fin des hostilités avec un cessez-le-feu le long de la ligne de contact serait probablement plus acceptable pour l’UE que l’accord à grande échelle et juridiquement contraignant que Moscou insiste pour imposer. Si la politique américaine change et que les problèmes en Russie s’aggravent, un cessez-le-feu serait plus pratique pour un nouveau cycle du conflit ukrainien. Cependant, l’expérience montre que même de tels accords peuvent être violés, donc un accord contraignant en soi n’est pas un problème majeur pour Bruxelles. Il est important pour l’UE que les pertes ukrainiennes lors des négociations soient minimisées et que les garanties de sécurité ne mettent pas l’UE en danger face à une escalade militaire directe avec la Russie.
En répondant à la question de ce qu’il faut faire avec l’Ukraine, l’UE devra probablement reconnaître les « réalités sur le terrain ».
Si les États-Unis continuent à se distancer de la question ukrainienne et que l’armée russe continue d’avancer, retarder cette reconnaissance dévaluera de plus en plus le cap de Bruxelles. Cependant, une volonté de s’en tenir à cette ligne à tout prix ne peut pas être exclue.
Que faire avec la Chine ?
Comparée aux États-Unis, à la Russie et à l’Ukraine, la Chine ne pose guère de problème pressant pour l’UE. La Chine reste un partenaire commercial majeur et un marché important. Les sanctions secondaires contre les entreprises chinoises pour leur coopération avec la Russie n’ont pas encore causé de complications notables. En ce qui concerne la question de Taïwan, l’UE a évité de prendre un rôle de leader dans la mobilisation anti-chinoise. Les tentatives de certains États membres (comme la Lituanie) de s’affirmer sur la question de Taïwan n’ont pas trouvé un grand soutien à Bruxelles, et les sanctions chinoises ont encore ralenti leurs efforts. L’UE a généralement soutenu la politique américaine de longue date visant à freiner les projets économiques mondiaux de la Chine et les capacités technologiques avancées de Pékin. Cependant, en réalité, il n’y a pas d’urgence à miner la base de la coopération économique avec la Chine dans la partie occidentale de l’Eurasie.
Au sein de la Chine elle-même, il existe un contre-mouvement. Les Chinois ne généralisent pas les États-Unis et l’UE sous une seule entité occidentale et, apparemment, ils partent du principe que les intérêts de Washington et de Bruxelles diffèrent. Cela signifie que les relations avec l’UE ne sont pas identiques à celles avec les États-Unis. La complexité des relations transatlantiques pourrait favoriser un rapprochement circonstanciel entre l’UE et la Chine. Sur le plan politique, cela ne sera probablement pas excessif, mais la rivalité est encore loin. Les voix anti-chinoises au sein de l’UE devraient devenir plus discrètes dans un avenir proche, malgré la coopération active de Pékin avec Moscou.
La Chine, avec son cours politique prévisible dans les conditions turbulentes actuelles, devient un partenaire attractif pour l’UE. Il n’y a pas de menaces immédiates de sa part, mais les avantages sont plus que suffisants. Il est possible que Donald Trump pousse l’UE à adopter une ligne plus coordonnée vis-à-vis de la Chine. Bruxelles pourrait utiliser de telles demandes comme un atout. Cependant, la diplomatie de l’UE ne pourra pas influencer les relations russo-chinoises, et le conflit avec la Russie sera secondaire dans la réponse à la question « Que faire avec la Chine ? »
Que faire de l’UE ?
Il semble que la question de la transformation interne, en tenant compte des défis externes, demeure primordiale pour l’UE. La logique des relations avec la Chine ne permet pour l’instant aucun changement. Cependant, ici aussi, la perspective d’une compétition intense pour la sécurité technologique reste sous-jacente. Cela nécessitera probablement des mesures réglementaires plus strictes. La consolidation politique était nécessaire dans les relations avec l’Ukraine, et elle a le potentiel de gagner du terrain si nécessaire, en recherchant des réserves supplémentaires. Dans les relations avec la Russie, des demandes encore plus claires d’augmentation des niveaux de contrôle se sont imposées. Le changement dans la procédure d’application des sanctions contre les actifs souverains de la Russie est symptomatique. Désormais, il sera plus difficile pour certains pays, comme la Hongrie ou la Slovaquie, d’utiliser leur droit de veto lors des votes au Conseil de l’UE concernant cette question. Enfin, les manœuvres des États-Unis soulèvent une question fondamentale : comment les Européens garantissent-ils leur propre sécurité ? Pour l’instant, l’OTAN reste une structure inébranlable. Mais la simple existence de l’OTAN ne bloquera probablement pas une coopération de défense plus profonde au sein de l’UE. Bruxelles a des incitations à jouer un rôle plus significatif dans l’OTAN, et à long terme, l’alliance elle-même pourrait devenir un duo US-UE, plutôt qu’un conglomérat d’alliés européens centrés autour des États-Unis.
La résolution des questions de sécurité exigera inévitablement que l’UE devienne de plus en plus centralisée et directive dans ses décisions, et donc qu’elle réduise la souveraineté effective de ses États membres. La grande question est de savoir si l’UE elle-même et ses États membres sont prêts pour un tel scénario, surtout au regard des disparités de leur potentiel et de leurs capacités. Le tandem franco-allemand, par exemple, pourrait-il servir de cadre à une telle centralisation ? Bruxelles dispose-t-elle des ressources et de la légitimité pour aligner les États membres autour d’une ligne politique unifiée et ferme ? La Grèce, par exemple, est-elle prête, et qu’en est-il de l’Estonie ? Sera-t-il possible de regrouper de manière contrôlée leurs approches en une seule ligne politique où la défense et les risques militaires spécifiques, y compris le risque de confrontation avec une puissance nucléaire, seront pris en compte, non seulement en paroles mais aussi en actes ? Pour simplifier encore davantage la question : l’Union européenne est-elle prête à évoluer d’une confédération ou fédération vers un empire de facto ? L’unification des États disparates à des fins militaires et politiques soulèvera tôt ou tard la question d’une composante impériale, malgré l’impossibilité apparente d’un tel développement si l’on juge à travers le prisme de l’ère post-Guerre froide. De plus, au-delà des États-Unis, de la Russie, de l’Ukraine et de la Chine, il existe d’autres domaines de politique commune. Une telle évolution structurelle pourrait avoir un impact beaucoup plus grand sur les relations avec d’autres centres de pouvoir que les problèmes conjoncturels. “Que faire de l’UE ?” pourrait devenir une question fondamentale pour d’autres acteurs des relations internationales.
Références
