Mindestens ein Dutzend Länder, darunter auch die USA, haben die Finanzierung des UNRWA, der für die Versorgung der palästinensischen Flüchtlinge zuständigen Organisation der Vereinten Nationen, ausgesetzt. Zuvor hatte Israel 12 UNRWA-Mitarbeiter beschuldigt, an dem Hamas-Anschlag vom 7. Oktober 2023 beteiligt gewesen zu sein. Das UNRWA reagierte daraufhin mit der Entlassung aller beschuldigten Mitarbeiter und der Einleitung einer Untersuchung. Obwohl die Schwere der Anschuldigungen allen klar ist und die USA bemüht waren, die Bedeutung ihrer Finanzierungspause herunterzuspielen, entspricht die Maßnahme nicht den bisherigen Gepflogenheiten. Westliche Geber haben zum Beispiel anderen UN-Organisationen oder friedenserhaltenden Operationen nicht die Mittel entzogen, als sie der sexuellen Nötigung, der Korruption oder der Mitschuld an Kriegsverbrechen beschuldigt wurden. Die Mittelkürzungen für das UNRWA betreffen real 1,7 Millionen palästinensische Flüchtlinge im Gazastreifen sowie weitere 400 000 Palästinenser ohne Flüchtlingsstatus, von denen viele von der Infrastruktur des UNRWA profitieren. Einige Kritiker gehen noch weiter und sagen, dass der Entzug von Mitteln für das Hilfswerk einer kollektiven Bestrafung der Palästinenser gleichkommt. Die Flüchtlingshilfe und die humanitäre Hilfe im Allgemeinen sollen theoretisch neutral und unparteiisch sein. Als Experten für Migration und internationale Beziehungen wissen wir jedoch, dass die Finanzierung oft als außenpolitisches Instrument eingesetzt wird, wobei Verbündete belohnt und Feinde bestraft werden. In diesem Zusammenhang glauben wir, dass die Kürzungen der Mittel für das UNRWA in ein breiteres Muster der Politisierung der Flüchtlingshilfe, insbesondere der Hilfe für palästinensische Flüchtlinge, passen.
Was ist die UNRWA?
Das UNRWA, die Abkürzung für das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinaflüchtlinge im Nahen Osten, wurde zwei Jahre nach der Vertreibung von rund 750 000 Palästinensern gegründet, die in den Monaten vor der Gründung des Staates Israel im Jahr 1948 und dem anschließenden arabisch-israelischen Krieg aus ihren Häusern geflohen waren. Vor der Gründung des UNRWA boten internationale und lokale Organisationen, viele von ihnen religiös, Dienstleistungen für vertriebene Palästinenser an. Nachdem die Generalversammlung der Vereinten Nationen, der alle arabischen Staaten und Israel angehörten, die extreme Armut und die katastrophale Lage in den Flüchtlingslagern festgestellt hatte, beschloss sie 1949 die Gründung des UNRWA. Seitdem ist das UNRWA die wichtigste Hilfsorganisation, die den 6 Millionen Palästinensern, die in ihren fünf Gebieten leben, Lebensmittel, medizinische Versorgung, Schulbildung und in einigen Fällen auch Wohnraum zur Verfügung stellt: Jordanien, Libanon, Syrien sowie in den besetzten palästinensischen Gebieten, dem Westjordanland und dem Gaza-Streifen. Die Massenvertreibung der Palästinenser – bekannt als Nakba oder “Katastrophe” – fand vor der Flüchtlingskonvention von 1951 statt, die Flüchtlinge als Personen definiert, die aufgrund von “Ereignissen, die sich vor dem 1. Januar 1951 in Europa ereignet haben”, eine begründete Furcht vor Verfolgung haben. Trotz eines Protokolls von 1967, das die Definition weltweit ausweitet, sind Palästinenser immer noch vom wichtigsten internationalen System zum Schutz von Flüchtlingen ausgeschlossen. Während das UNRWA für die Versorgung der palästinensischen Flüchtlinge zuständig ist, schufen die Vereinten Nationen 1948 auch die UN-Vermittlungskommission für Palästina, um eine langfristige politische Lösung zu finden und “die Repatriierung, Umsiedlung und wirtschaftliche und soziale Rehabilitation der Flüchtlinge sowie die Zahlung von Entschädigungen zu erleichtern”. Infolgedessen hat das UNRWA kein Mandat, sich für die traditionellen dauerhaften Lösungen einzusetzen, die in anderen Flüchtlingssituationen möglich sind. Die Schlichtungskommission war nur einige Jahre lang aktiv und ist seitdem zugunsten der von den USA vermittelten Friedensprozesse in den Hintergrund getreten.
Ist die UNRWA politisch?
Das UNRWA ist seit seiner Gründung und insbesondere in Zeiten erhöhter Spannungen zwischen Palästinensern und Israelis politischem Gegenwind ausgesetzt. Obwohl es sich um eine UN-Organisation handelt und sie somit angeblich unpolitisch ist, wurde sie von Palästinensern, Israelis und Geberländern, einschließlich der Vereinigten Staaten, häufig für ihr politisches Handeln kritisiert. Das UNRWA nimmt in seinen fünf Bereichen – darunter Bildung, Gesundheit und Infrastruktur – staatsähnliche Aufgaben wahr, darf aber gemäß seinem Mandat keine politischen oder sicherheitspolitischen Aktivitäten durchführen. Die anfänglichen palästinensischen Einwände gegen das UNRWA rührten daher, dass sich die Organisation schon früh auf die wirtschaftliche Integration der Flüchtlinge in die Aufnahmestaaten konzentrierte. Obwohl sich das UNRWA offiziell an die Resolution 194 der UN-Generalversammlung hielt, in der die Rückkehr der Palästina-Flüchtlinge in ihre Heimat gefordert wurde, suchten Beamte der Vereinten Nationen, Großbritanniens und der USA nach Mitteln und Wegen, um die Palästinenser in die Aufnahmestaaten umzusiedeln und zu integrieren, da sie dies als die günstigste politische Lösung für die palästinensische Flüchtlingssituation und den israelisch-palästinensischen Konflikt im Allgemeinen ansahen. In diesem Sinne nahmen die Palästinenser das UNRWA als hochpolitisch und aktiv gegen ihre Interessen arbeitend wahr. In späteren Jahrzehnten verlagerte das UNRWA auf Drängen der palästinensischen Flüchtlinge sein Hauptaugenmerk von Arbeitsplätzen auf Bildung. Die Bildungsmaterialien des UNRWA wurden von Israel jedoch als Ansporn für die palästinensische Militanz angesehen, und die israelische Regierung bestand darauf, alle Materialien im Gazastreifen und im Westjordanland, das sie seit 1967 besetzt hält, zu prüfen und zu genehmigen. Israel misstraut zwar seit langem der Rolle des UNRWA in den Flüchtlingslagern und bei der Bereitstellung von Bildung, doch spart die international finanzierte Organisation Israel jedes Jahr Millionen von Dollar an Dienstleistungen, die es als Besatzungsmacht erbringen müsste. Seit den 1960er Jahren haben die USA – der Hauptgeldgeber des UNRWA – und andere westliche Länder wiederholt den Wunsch geäußert, mit ihrer Hilfe die Radikalisierung von Flüchtlingen zu verhindern. Als Reaktion auf die zunehmende Präsenz bewaffneter Oppositionsgruppen fügten die USA 1970 ihrer UNRWA-Hilfe eine Bestimmung hinzu, die besagt, dass das UNRWA alle möglichen Maßnahmen ergreift, um sicherzustellen, dass kein Teil des Beitrags der Vereinigten Staaten für die Unterstützung eines Flüchtlings verwendet wird, der eine militärische Ausbildung als Mitglied der so genannten Palästinensischen Befreiungsarmee (PLA) oder einer anderen guerillaartigen Organisation erhält. Das UNRWA hält sich an diese Vorschrift und veröffentlicht sogar jedes Jahr eine Liste seiner Mitarbeiter, damit die Regierungen der Gastländer sie überprüfen können, aber es beschäftigt auch 30.000 Personen, von denen die große Mehrheit Palästinenser sind. Die Frage nach den Verbindungen des UNRWA zu militantem Verhalten hat zum Aufkommen israelischer und internationaler Überwachungsgruppen geführt, die die Aktivitäten der zahlreichen palästinensischen Mitarbeiter der Organisation in den sozialen Medien dokumentieren.
Wiederholte Kürzungen der Mittel
Die Vereinigten Staaten haben ihr Geld und ihre Macht in der UNO genutzt, um Kritik an Israel zu blockieren, indem sie gegen mindestens 45 israelkritische UN-Resolutionen ihr Veto einlegten. Und das jüngste Einfrieren ist nicht das erste Mal, dass die USA die Mittel für das UNRWA oder andere UN-Organisationen kürzen, um auf Probleme im Zusammenhang mit dem Status der Palästinenser zu reagieren. Im Jahr 2011 strichen die USA sämtliche Mittel für die UNESCO, die UN-Organisation, die Bildungs- und Kulturprogramme in aller Welt anbietet, nachdem die Organisation für die Aufnahme des Staates Palästina als Vollmitglied gestimmt hatte. Die Obama-Regierung verteidigte diesen Schritt mit der Begründung, sie sei aufgrund eines Gesetzes aus den 1990er Jahren verpflichtet, alle UN-Gremien zu streichen, die Palästina als Vollmitglied aufnehmen. Aber die Auswirkungen der Maßnahme waren dennoch gravierend. Innerhalb von nur vier Jahren war die UNESCO gezwungen, ihr Personal zu halbieren und ihre Aktivitäten zurückzufahren. Präsident Donald Trump zog die USA später vollständig aus der UNESCO zurück. Im Jahr 2018 stellte die Trump-Regierung ihren Beitrag in Höhe von 60 Millionen US-Dollar für das UNRWA ein. Trump behauptete, die Aussetzung würde politischen Druck auf die Palästinenser ausüben, damit diese verhandeln. Präsident Joe Biden nahm die Beiträge der USA für das UNRWA 2021 wieder auf.
Politisierung der Flüchtlingshilfe
Die Palästinenser sind nicht die einzige Gruppe, die unter der Politisierung der Flüchtlingsfinanzierung leidet. Nach dem Zweiten Weltkrieg gründeten die Staaten verschiedene internationale Organisationen, um Flüchtlingen zu helfen, schlossen aber strategisch einige Gruppen von der Flüchtlingsdefinition aus. So finanzierten die USA beispielsweise die U.N. Relief and Rehabilitation Administration, um die Wiederansiedlung von Vertriebenen nach dem Zweiten Weltkrieg zu unterstützen, widerstanden aber dem sowjetischen Druck, sowjetische Staatsbürger zwangsweise zu repatriieren. Die USA gründeten auch eine eigene Organisation, den Vorläufer der Internationalen Organisation für Migration, um den sowjetischen Einfluss zu umgehen. Die Existenz des UNRWA und der Ausschluss der palästinensischen Flüchtlinge aus dem allgemeinen Flüchtlingsregime ist in vielerlei Hinsicht eine Parallele zu dieser Dynamik. Die Finanzierung von Flüchtlingen wurde auch durch die Zweckbindung von freiwilligen Beiträgen an UN-Organisationen politisiert. Einige Organisationen erhalten Mittel aus den UN-Beiträgen, aber das UNRWA, das UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge und die Internationale Organisation für Migration erhalten den Großteil ihrer Mittel aus freiwilligen Beiträgen der Mitgliedstaaten. Diese Beiträge können für bestimmte Aktivitäten oder Orte zweckgebunden sein, was dazu führt, dass Geber wie die USA oder die Europäische Union diktieren, welche Flüchtlinge Hilfe erhalten und welche nicht. Die zweckgebundenen Beiträge machten im Jahr 2022 fast 96 % des UNHCR-Haushalts, 96 % des IOM-Haushalts und 74 % der UNRWA-Mittel aus. Daher wird jede Kürzung der UNRWA-Mittel die Fähigkeit des Hilfswerks beeinträchtigen, die palästinensischen Flüchtlinge im Gazastreifen zu versorgen – insbesondere in einer Zeit, in der so viele von Hunger, Krankheit und Vertreibung infolge des Krieges betroffen sind.