Европейский Союз оказался застигнут врасплох геополитическим поворотным моментом 24 февраля 2022 года. Однако в то время как география расширения меняется, Союз сталкивается с трудностями в возобновлении процесса на Западных Балканах, от которого все больше зависят его авторитет и безопасность. Неспособность ЕС предотвратить усугубление уязвимостей в Косово, Боснии и Герцеговине и Сербии требует пересмотра европейской политики влияния в регионе.
Политика влияния ЕС на Западных Балканах в основном основывается на процессе присоединения, в котором в настоящее время участвуют Албания, Босния и Герцеговина, Косово, Северная Македония, Черногория и Сербия. Этот процесс, начатый в 2000 году на Европейском совете в Санта-Мария-да-Фейра, ставит продвижение этих стран к членству в ЕС в зависимость от выполнения ключевых реформ с целью соответствия Копенгагенским критериям. Преследуя цель политической, экономической и правовой конвергенции, Союз стремится преобразовать и адаптировать страны региона по своему образцу. Эта цель отражает идеалы европейского проекта — от Римского договора до Лиссабонского договора, подтверждая амбиции Европы быть мощной силой у своих границ. За последние 20 лет стратегия ЕС позволила странам Западных Балкан интегрироваться в европейскую географию и систему. Однако она не приблизила их существенно к членству в Союзе.
Предложения по реформам и слепая зона
Ситуация вызывает тревогу. Ослабление перспектив членства для стран региона, наряду с политическими и институциональными тупиками внутри ЕС, создали пробелы, которые спешат заполнить конкурирующие державы, прежде всего Россия. Чтобы компенсировать эту уязвимость, ЕС пытался оживить свою политику расширения через серию саммитов и программ помощи, однако безрезультатно. Под руководством Франции в 2020 году был принят новый подход, который, помимо необходимости проведения реформ, подчеркнул важность политической логики, лежащей в основе процесса присоединения.
Однако прогресс идет медленно, особенно в условиях новых вызовов, с которыми сталкивается ЕС на востоке. В 2022 году Союз предоставил статус кандидатов на вступление Украине, Молдове и Грузии – трем странам, чья территориальная целостность находится под угрозой. С первыми двумя странами ЕС уже открыл переговоры о вступлении. Пока Восточная Европа, похоже, обгоняет Балканы в гонке за членством, идея реформирования процесса присоединения становится насущной необходимостью для большинства столиц.
Июньский саммит 2022 года и предложения по реформе расширения
Европейский совет в июне 2022 года призвал ускорить процесс присоединения. Были предложены различные варианты: постепенное вступление, поэтапное членство, присоединение к единому рынку, установление ориентировочной даты вступления и другие. Большинство этих инициатив направлено на дальнейшую интеграцию стран региона в европейскую систему. Однако они исходят из предположения, которое ЕС придерживается уже двадцать лет: интеграция автоматически ведет к членству. Этот принцип вводит в заблуждение, что наглядно демонстрирует пример Северной Македонии. Интеграция стран региона необходима, как и реформы, но сама по себе она не гарантирует успешного завершения процесса, так как окончательное членство в ЕС остается вопросом кооптации.
Одним из самых амбициозных предложений является доклад, представленный франко-германской рабочей группой по институциональной реформе ЕС, также известной как Группа двенадцати. Этот доклад стал результатом совместного анализа Франции и Германии. Его ключевое достоинство заключается в том, что он рассматривает расширение ЕС в контексте необходимости институциональной реформы, что позволит укрепить способность Европы к действиям и ее суверенитет в условиях фрагментирующегося мира. Идея состоит в том, чтобы реформировать процесс присоединения в рамках политического проекта, который ЕС должен продвигать как среди своих государств-членов, так и в странах Западных Балкан.
Среди этих предложений, однако, остается нерешенным один ключевой вопрос: территориальные споры и оспариваемый суверенитет – сфера, в которой ЕС испытывает серьезные трудности с принятием эффективных мер. Какое влияние Союз может рассчитывать иметь на Западных Балканах и за их пределами, если он уклоняется от самых острых проблем в Косово, Боснии и Герцеговине и Сербии? Эти вопросы, связанные с суверенитетом, территориальной целостностью, ирредентизмом и геополитикой, имеют первостепенное значение. Сейчас крайне важно, чтобы ЕС активно включился в решение этих проблем, чтобы политика расширения не ограничивалась исключительно продвижением верховенства закона, хорошего управления и экономической интеграции. Это необходимо не только для подтверждения авторитета ЕС сегодня на Западных Балканах, но и для укрепления его влияния в будущем на Востоке.
Зашел ли ЕС в тупик в Боснии и Герцеговине?
В Боснии и Герцеговине ЕС сталкивается, прежде всего, с сильным ирредентизмом в Республике Сербской, который усугубляет напряженную обстановку в стране. В своем докладе от 23 ноября 2023 года Совет Европы осудил межэтническое насилие, этно-националистическую риторику и язык ненависти, отрицание геноцида и военных преступлений, прославление военных преступников, а также в целом растущую нетерпимость в стране.
Этот ирредентизм, подогреваемый на протяжении нескольких лет историческим лидером сербской общины Милорадом Додиком, выражается на политическом уровне активным сепаратизмом, направленным на демонтаж боснийского государства. С этой целью Республика Сербская пытается оспорить власть центральных институтов, начиная с судебной системы, чьи решения она блокирует. Она также ставит под сомнение легитимность Конституционного суда, где международные судьи следят за соблюдением Дейтонских соглашений, а также авторитет Высокого представителя, ответственного за их исполнение. Ослабление этих институтов, усугубляемое угрозой референдума о независимости, может привести к разрушению других ключевых государственных структур, в частности армии, что создаст экзистенциальную угрозу для суверенитета страны.
Неудивительно, что Россия использует эти уязвимости, поскольку нестабильность в Боснии и Герцеговине почти не привлекает внимание Запада. На фоне международной напряженности связи между Республикой Сербской и Россией только усилились. В то время как ЕС сталкивался с вызовами предстоящей зимы, Милорад Додик в сентябре 2022 года прибыл в Москву, что вызвало недовольство Брюсселя. В январе 2023 года он наградил Владимира Путина высшей наградой Республики Сербской, а в начале лета сам был удостоен Ордена Александра Невского во время визита в Кремль. Такое тесное взаимодействие между Додиком и Путиным препятствует присоединению Боснии и Герцеговины к санкциям ЕС против России, способствует распространению российской пропаганды в стране и придает сербскому сепаратизму в Боснии международное измерение. Поскольку Россия может блокировать или замедлять некоторые решения, касающиеся международного присутствия в стране, ее влияние только растет. Согласно опросу, опубликованному в июне 2022 года, 89% боснийских сербов положительно оценивают роль России в стране, а популярность Владимира Путина среди них остается высокой.
Однако Венгрия — не единственная страна, препятствующая политике влияния ЕС. Хорватия также ведет неоднозначную игру. В 2022 году она активно лоббировала в ЕС избирательную реформу, которая укрепляет позиции хорватской националистической партии в Боснии и Герцеговине, даже если это ведет к углублению этнических разногласий в стране. Эта реформа, поддержанная также Венгрией, противоречит европейскому видению системы, основанной на гражданской идентичности, а не на этно-национальном принципе.
Ответ ЕС на эти вызовы остается ограниченным и сводится к (необходимому) продвижению верховенства права, защите фундаментальных прав, борьбе с коррупцией и реформе государственной администрации. В 2019 году ЕС определил четырнадцать приоритетных условий для начала переговоров о присоединении, а затем предоставил Боснии и Герцеговине статус кандидата в 2022 году, несмотря на ограниченные достижения в этих сферах. По этой причине Франция, Нидерланды и, в некоторой степени, Германия восприняли это решение без энтузиазма. Однако в сложившейся геополитической обстановке решающую роль сыграла позиция Венгрии, Австрии, Чехии, Словении и Италии, что позволило Боснии и Герцеговине продвинуться вперед, не накладывая санкции на политические элиты, ставящие под угрозу будущее страны, и не затрагивая их связи внутри ЕС.
Зашел ли ЕС в тупик в Косово?
В Косово ЕС сталкивается с особенно серьезным вызовом и уже более десяти лет пытается его решить, выступая посредником в диалоге между Белградом и Приштиной. Однако эти усилия не привели к ожидаемой нормализации отношений между Сербией и Косово. Напротив, ситуация с безопасностью на месте продолжает ухудшаться.
Сербия, не признавая независимость Косово, поддерживает очаги нестабильности и параллельные институты на севере страны, подпитывая ирредентизм среди части сербского населения, открыто противостоящего властям центрального правительства Косово. В марте 2023 года напряженность резко возросла, когда косовским албанским мэрам не позволили приступить к своим обязанностям в северных районах после муниципальных выборов, которые были бойкотированы сербами по указанию Белграда. Начались столкновения, в которых участвовали агитаторы из Сербии. Сербская армия была приведена в боевую готовность, а впервые за все время конфликта сербские протестующие напали на миротворцев KFOR – международные силы НАТО в Косово, действующие под мандатом ООН. Однако вместо того чтобы осудить действия Сербии и сербский ирредентизм в Косово, ЕС, по инициативе Франции и Германии, ввел санкции против властей и гражданского общества самой слабой стороны конфликта – Косово.
Еще более тревожный инцидент произошел в сентябре 2023 года, когда группа сербских националистов, вооруженная внушительным арсеналом оружия, атаковала полицейские силы и убила косовского полицейского. Нападение, организованное лидером сербского сообщества в Косово, связанным с правящей партией президента Сербии, вызвало серьезную обеспокоенность, особенно на фоне усиления сербских вооруженных сил на границе с Косово. Националистическая, милитаристская и про-российская риторика в Сербии усилила восприятие неминуемой угрозы для Косово, аналогичной той, которую представляет Россия для Украины. В ответ KFOR увеличил свое военное присутствие. В самой Сербии был объявлен день национального траура по трем сербским нападавшим, погибшим в перестрелке. В европейских столицах инцидент осудили, однако основную ответственность возложили не на сербский ирредентизм в северном Косово и не на стратегию “српски свет” (сербского мира) Белграда, а на власти Приштины.
Эти серьезные инциденты свидетельствуют об ужесточении ирредентизма, подпитываемого Белградом. Более того, они демонстрируют тупиковую ситуацию в диалоге, который ЕС пытается вести между сторонами. Не имея четкой стратегической цели, этот процесс сводится лишь к подготовке почвы для иллюзорного соглашения о “нормализации” отношений между Белградом и Приштиной. В основном он сосредоточен на технических вопросах, таких как признание документов, управление границами, свобода передвижения и т. д. Так было, например, с “историческим” соглашением, подписанным в Брюсселе в 2013 году, а также с десятком других договоренностей, заключенных позже. Однако все они были реализованы крайне слабо. Кроме того, излишнее внимание к каждому конфликтному моменту и возникающей из-за этого напряженности привело к тому, что ЕС упустил из виду ключевую политическую цель – признание Сербией Косово как суверенного государства и обеспечение его территориальной целостности. Но этот вопрос не входит в перечень официальных целей переговоров, что делает диалог еще менее результативным.
Диалог все больше смещается в сторону вопросов внутреннего управления Косово. В частности, создание Ассоциации сербских муниципалитетов на севере Косово вызывает острые споры, так как напоминает ситуацию с Республикой Сербской в Боснии и Герцеговине, но с еще более серьезными рисками. Поддерживаемый Францией и Германией переговорный процесс теперь ставит условием “нормализации” отношений с Сербией предоставление автономии этим ирредентистским муниципалитетам, без каких-либо гарантий того, что Косово в конечном итоге получит международное признание. Чтобы усилить давление на Приштину, Франция, Германия и Италия пошли на беспрецедентный шаг – отказались поддержать заявку Косово на вступление в Совет Европы. Это решение было с удовлетворением воспринято в Белграде и Москве, что еще больше осложняет ситуацию и ставит Косово в уязвимое положение.
Не имея возможности выработать единую позицию по этому вопросу из-за несогласия пяти государств-членов ЕС (Кипра, Испании, Греции, Румынии и Словакии), ЕС испытывает трудности с реализацией своей политики влияния через диалог. Вместо этого Союз оказывается вынужденным в срочном порядке реагировать на повторяющиеся кризисы, пытаясь предотвратить эскалацию на местах. Однако эти усилия не дают результата – инциденты учащаются и становятся все более серьезными, оставляя вакуум, который Белград и, как и следовало ожидать, Москва используют в своих интересах. Обе стороны заинтересованы в сохранении статус-кво, поскольку он поддерживает нестабильность в регионе и удерживает ЕС в тупиковой ситуации, не позволяя ему эффективно воздействовать на развитие событий.
Ограниченное влияние ЕС в Сербии
Политика влияния ЕС демонстрирует свои пределы и в Сербии. Союзу не удалось оказать действенную поддержку демократическим силам, которые месяцами протестовали против нарастающего авторитаризма в стране. При этом ЕС продолжает делать ставку на режим, который систематически игнорирует демократические процессы и политический плюрализм. Сфальсифицированные выборы в конце 2023 года, на которые ЕС не отреагировал санкциями, наглядно демонстрируют его геополитическую беспомощность и неспособность противостоять авторитарному режиму буквально у своих границ.
ЕС также не сумел существенно повлиять на внешнеполитический курс Сербии в отношении России. В 2009 году Сербия заключила стратегическое партнерство с Россией, а в 2013 году расширила его, включив сотрудничество в области безопасности и обороны. Этот союз открыл путь для закупки различных российских вооружений (боевые самолеты, управляемые ракеты и др.), а также для проведения совместных военных учений с Россией и другими членами Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в которой Сербия имеет статус наблюдателя. В экономическом плане сотрудничество между Белградом и Москвой укрепилось в 2019 году после подписания Сербией соглашения о свободной торговле с Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС). Однако, несмотря на этот шаг, торговля между Сербией и Россией остается на уровне менее 10% от общего внешнеторгового оборота, что значительно уступает объему торговли Сербии с ЕС.
Война в Украине и политика изоляции России, проводимая ЕС, не заставили Сербию пересмотреть свой курс. На площадке ООН Сербия поддержала ряд резолюций, осуждающих российскую агрессию против Украины, но не делала этого открыто и однозначно. При этом Белград так и не присоединился к санкциям ЕС против Москвы. Сербия ввела ограниченные меры только против Беларуси, пророссийских фигур в Украине, а также запретила экспорт некоторых технологий двойного назначения, уже запрещенных в ЕС. Однако есть данные о том, что эти технологии через Сербию все же попадают в Россию. Кроме того, Белград не поддерживает большинство заявлений, сделанных Высоким представителем ЕС по иностранным делам, а также решений, принятых Советом ЕС в области внешней политики и безопасности. Однако, согласно Соглашению о стабилизации и ассоциации, заключенному Сербией с ЕС в 2013 году (статья 10), она обязана согласовывать свою внешнюю политику с ЕС. Тем не менее, на практике эти обязательства остаются невыполненными.
Действия Сербии как страны-кандидата в ЕС вызывают серьезные вопросы. В июне 2022 года она была представлена на официальном Петербургском международном экономическом форуме на министерском уровне, выступая вместе с Милорадом Додиком. В августе 2022 года, на фоне обострения ситуации в Косово, Белград направил Александра Вулина – тогдашнего главу сербской разведки, а ныне вице-премьера и ключевую фигуру ирредентизма и дипломатии “српски свет” (сербского мира) – в Кремль, где он был награжден министром обороны России. В сентябре 2022 года Сербия подписала с Россией соглашение об усилении сотрудничества во внешней политике. После нескольких месяцев сдержанности Александр Вучич стал более открыто выражать свою позицию: в марте 2023 года он осудил решение Международного уголовного суда выдать ордер на арест Владимира Путина. В сентябре 2023 года он принял российского посла в Белграде, чтобы обсудить ситуацию на севере Косово. В октябре 2023 года он встретился с Владимиром Путиным в Пекине, где они провели “дружественную беседу”. Такое поведение ставит под сомнение приверженность Сербии европейскому курсу и усиливает опасения, что Белград балансирует между ЕС и Россией, не предпринимая реальных шагов к интеграции в Союз.
Присутствие российских медиа в Сербии в сочетании с жестким контролем прессы сербскими властями приводит к тому, что общественное мнение формируется в нужном ключе. В сербском информационном пространстве обыденной риторикой стали критика “развращенного” и гегемонистского Запада; обвинения ЕС в лицемерии; представление США и НАТО как агрессивных сил; тезисы о несправедливости, которой подвергаются “патриоты” српски свет (сербского мира). Такое медиавоздействие укрепляет антизападные настроения в сербском обществе и создает препятствия для реального сближения страны с ЕС.
Не сумев добиться прогресса ни в вопросе признания Косово, ни в изменении геополитической ориентации Сербии, ЕС также вынужден учитывать тесные связи между Александром Вучичем и Виктором Орбаном, а также их близкие отношения с еврокомиссаром по вопросам расширения Оливером Вархеи. Эти связи облегчают Сербии доступ к европейским финансам. Несмотря на откат от демократии и пророссийскую двусмысленность, в феврале 2023 года Еврокомиссия выделила Сербии рекордную субсидию в размере 600 миллионов евро – самую крупную финансовую помощь, когда-либо предоставленную странам региона. Эта сумма входит в пакет более чем в 2 миллиарда евро, выделенный Сербии на строительство высокоскоростной железной дороги, которая станет продолжением участка, возводимого Китаем между Белградом и Будапештом. Этот проект окутан коррупционными скандалами, но отвечает целям трансъевропейской транспортной сети. Что касается политики расширения, Александр Вучич находит в Викторе Орбане влиятельного союзника в Совете ЕС, который помогает избежать санкций за авторитарные практики и пророссийские позиции Сербии. Парламентские выборы в Сербии в декабре 2023 года, сопровождавшиеся серьезными нарушениями и токсичной предвыборной атмосферой, наглядно демонстрируют размах злоупотреблений в стране.
Может ли политика альянсов компенсировать бессилие ЕС?
Не имея возможности оказать стратегическое влияние на наиболее чувствительные вопросы в Боснии и Герцеговине, Косово и Сербии, ЕС сталкивается с серьезным вызовом. Где, если не в этом небольшом, замкнутом регионе, который официально включен в процесс расширения, ЕС мог бы применить свою “языковую политику силы” и продемонстрировать свою способность действовать?
ЕС, будучи ограниченной геополитической силой, с трудом избавляется от иллюзии, что его политика расширения способна стать чудодейственным решением для региона, охваченного ирредентизмом, российской дезинформацией и авторитарными тенденциями. Однако эта иллюзия может оказаться опасной, поскольку Балканы остаются в тени еще более сложной проблемы на Востоке.
Будущая институциональная реформа ЕС, которая может сделать голосование квалифицированным большинством стандартной практикой, не приведет к немедленному усилению стратегического и политического влияния Союза, особенно в таких чувствительных вопросах. То же самое касается и усиленных условий для интеграции, акцентирующих верховенство права. Но каким образом это поможет закрепить оспариваемый суверенитет Косово и Боснии и Герцеговины, а также геополитически привязать Сербию к европейскому лагерю?
К сожалению, при отсутствии сильной и дальновидной Европейской комиссии ожидать значительных шагов от ЕС не приходится, поскольку государства-члены и, соответственно, Совет ЕС не разделяют единого видения того, каким должен быть политический союз, к которому стремится европейский проект. Некоторые страны, главным образом в Восточной Европе, остаются привержены национальному суверенитету и сопротивляются вмешательству ЕС. Германия ориентируется на неофункционализм, сосредотачиваясь в первую очередь на экономической интеграции, но не формулируя четких целей политического и территориального расширения ЕС. Франция выступает за политическое углубление Союза через укрепление межправительственного сотрудничества, однако отвергает федералистскую модель. Эти различия в подходах ограничивают способность ЕС разрабатывать эффективную политику влияния, которая не сводилась бы исключительно к процессу расширения, который в конечном итоге оказывается недостаточным.
А что, если для компенсации своей слабости ЕС активнее использовал бы систему альянсов? Внутри Союза это означало бы укрепление координации между государствами-членами, которые разделяют мнение, что вызовы в Косово, Боснии и Герцеговине и Сербии требуют сильного политического и дипломатического вовлечения, независимого от процесса расширения ЕС. Главной задачей для таких стран стало бы обучение ЕС “языку силы” с целью: укрепления оспариваемого суверенитета Косово и Боснии и Герцеговины; изменения внешнеполитического курса Сербии. Этот подход мог бы повысить эффективность европейского влияния в регионе, выходя за рамки ограниченного механизма интеграции.
На Западных Балканах стратегия альянсов могла бы опираться на гражданское общество, сербскую оппозицию и новое поколение политических лидеров Боснии и Герцеговины. Расширенная поддержка реформаторских и демократических сил, включая их общественную активность, и более решительная позиция в отношении политиков, подпитывающих ирредентизм и нестабильность, независимо от их статуса, позволили бы ЕС не только подать четкий сигнал, но и укрепить свои позиции, создавая новые механизмы влияния в регионе.
