Des tensions importantes ont à nouveau émergé en mer de Chine du Sud entre la Chine et les Philippines. L’enjeu immédiat réside dans la prise de contrôle de récifs et d’îlots; mais au-delà, c’est aussi le contrôle des espaces maritimes qui motive les protagonistes.
Ces querelles de souveraineté ne sont pas nouvelles. Les conflits en mer de Chine du Sud (MCS) se sont accentués à partir des années 1960 et se sont traduits en une course à l’occupation des îles et des îlots des Paracels et des Spratleys. Le but était d’occuper les îles, bases de garnisons militaires égrenées comme autant de marqueurs de souveraineté; puis avec l’avènement de la CNUDM (Convention des Nations Unies sur le droit de la mer), la rivalité s’est déplacée vers l’affirmation des droits des États sur les espaces maritimes. Le discours des protagonistes a évolué quant à la légitimité et la nature juridique des espaces maritimes revendiqués. La Malaisie (1983), le Vietnam (1994), les Philippines (2009) ont développé des représentations selon lesquelles les îles des Spratleys n’ouvrent pas droit à une zone économique exclusive (ZEE), avec comme conséquence indirecte de nier cette possibilité à la Chine. Cette lutte juridique a poussé Pékin à modifier sa rhétorique officielle. Cette évolution des discours juridiques constitue-t-elle une réinterprétation du droit de la mer visant à contrer les arguments des adversaires, donc à mobiliser le discours juridique comme outil politique dans une lutte d’influence ?
Une évolution des discours juridiques des États d’Asie du Sud-Est
En mer de Chine du Sud (MCS), on observe une tendance à la redéfinition des espaces maritimes depuis 2009 : auparavant, leurs définitions manquaient souvent de clarté et de justification légale. Récemment, la Malaisie, le Brunei, le Vietnam et les Philippines ont tenté de reformuler leurs revendications et de les ancrer dans les normes de la CNUDM de 1982, une stratégie qui contraste radicalement avec celle de la République populaire de Chine (RPC) dont l’évolution aboutit à des discours souvent considérés comme en décalage croissant avec le droit de la mer. Entre 1994 et 2016, la revendication chinoise en MCS reposait surtout sur la ligne à neuf tirets [九段线], dont le flou juridique a été critiqué à la fois en termes de portée (quelle est la nature de l’espace maritime englobé ?) et de légalité (sur quelles bases repose ce tracé ?). Depuis 2016, en réaction au verdict de la Cour permanente d’arbitrage, son discours a évolué vers la théorie dite des « Quatre sha » [四沙], selon laquelle de grands archipels (parfois fictifs) constitueraient le socle juridique de ses revendications d’espaces maritimes.
Cette évolution observée parmi les protagonistes d’Asie du Sud-Est pourrait être interprétée comme une manœuvre contre la Chine: en reformulant leurs revendications afin de les rendre plus conforme avec le droit de la mer, il se pourrait que ces États s’efforcent de souligner, par contraste, le caractère manifestement illégal et inacceptable des revendications de la Chine. Cette stratégie met en évidence une divergence croissante entre les pays d’Asie du Sud-est qui s’efforcent de modifier leurs prétentions afin de les aligner sur le droit international, et la Chine qui fonderait ses revendications sur les interprétations contestées du droit de la mer.
Le choc des discours juridiques en mer de Chine du Sud
Le gouvernement de la RPC illustre sa prétention en MCS en utilisant ce qui a été appelé la ligne des neuf tirets (Fig. 1), qui englobe la plus grande partie de cette mer depuis 1949.
Une grande incertitude demeure sur ce que représente cette ligne, car la Chine ne l’a jamais expliqué, malgré les demandes répétées des États voisins, ce qui les a irrité et a poussé les Philippines, en avril 2013, à déposer une plainte formelle auprès du Tribunal sur le Droit de la mer. La réticence du gouvernement chinois à définir la nature et la localisation exacte de la ligne a suscité de la méfiance vis-à-vis des intentions réelles du gouvernement chinois. Même l’Indonésie, qui n’a pas de revendication en MCS, a dénoncé en 2010 le flou juridique entourant le tracé de cette ligne maritime par la Chine.
Avant 2009, les protagonistes d’Asie du Sud-Est dans les disputes sur des formations insulaires ou des zones maritimes en MCS n’avaient pas clairement défini leurs revendications, que ce soit en justifiant leur extension sur des bases légales, ou en publiant les coordonnées exactes des limites des espaces maritimes revendiqués.
Le 6 mai 2009, la Malaisie et le Vietnam ont déposé une soumission conjointe pour leur plateau continental étendu dans la partie sud de la MCS; le 7 mai, le Vietnam a présenté sa propre demande pour la partie centrale de la MCS. Ce faisant, ils ont rendu publique la position de la limite extérieure de leurs ZEE respectives. Les deux États se sont abstenus d’utiliser les formations insulaires qu’ils revendiquent en MCS dans les définitions de leurs ZEE ou de leur plateau continental étendu. Les limites des zones de 200 milles sont basées sur le tracé des côtes de chaque État.
Ainsi, tant la Malaisie que le Vietnam ont ignoré les îles Spratleys dans la définition de leurs espaces maritimes, ce qui implique qu’ils estiment qu’en vertu de l’article 121(3) ces formations insulaires sont des rochers qui ne peuvent générer ni ZEE, ni plateaux continentaux.
Les États d’Asie du Sud-Est nourrissent-ils un objectif politique en modifiant leur discours juridique ?
On observe ainsi une évolution, dans les discours des États d’Asie du Sud-Est impliqués dans le conflit en mer de Chine du Sud, Vietnam, Philippines, Malaisie, et même Indonésie qui pourtant n’est pas directement impliquée dans la dispute de souveraineté sur les îles des Spratleys, quant au statut de ces îles et à leur capacité à générer des espaces maritimes.
Les changements d’interprétation, de qualification ou de doctrine juridique, ou encore les efforts visant à définir les normes internationales peuvent ainsi possiblement être interprétés à l’aune de la mobilisation du droit pour atteindre des objectifs politiques. Questionnés sur l’évolution des analyses juridiques des protagonistes d’Asie du Sud-est, pour une majorité des spécialistes interrogés (20 sur 25), il y a clairement eu changement dans les discours de ces quatre pays. Il se dégage un consensus qu’il s’agit d’une volonté d’alignement sur les principes du droit de la mer. Les États mobilisent des ambiguïtés de l’article 121 à des fins politiques : il s’agit de mener une « guérilla juridique », une « diplomatie juridique » afin de souligner la position divergente de la Chine et, implicitement, son manque de respect de l’esprit de la CNUDM.
Réaction chinoise : une relecture des groupes d’îles en mer de Chine du Sud ?
Le 12 juillet 2016, la Cour permanente d’arbitrage de La Haye a rendu son arbitrage suite à la requête engagée par les Philippines en 2013. Dans sa décision, la Cour déboute les revendications chinoises quant à la notion de droits historiques et estime qu’aucune formation insulaire des Spratleys ne constitue une île au sens de l’article 121, ce qui ne leur permet pas de générer de ZEE ni de plateau continental. Furieuse, la Chine a récusé cette décision et a affirmé ne pas vouloir accepter l’arbitrage. Pourtant, le discours chinois a évolué depuis 2016, laissant supposer le désir de la Chine d’adapter son argumentaire dans le contexte de la publication des décisions de la Cour.
En effet, avant 2016, la Chine faisait référence à sa souveraineté sur les îles de mer de Chine. Aucun statut particulier n’était attribué aux groupes d’îles, Paracels ou Spratleys. À partir de 2016, la Chine développe une argumentation dans laquelle les formations insulaires de mer de Chine du Sud sont groupées en unités solidaires. La souveraineté chinoise découlerait de celle sur quatre blocs d’îles formant des unités cohérentes. Il semble que des juristes chinois s’efforcent de plaider pour un nouveau concept, la Chine ne pouvant bien évidemment se prétendre un État archipélagique au titre de la CNUDM, qui permettrait aux États continentaux de tracer des lignes de base entourant leurs archipels, considéré comme des unités territoriales. Ce concept est largement battu en brèche par nombre de juristes occidentaux.
Ainsi, dans le discours chinois, il n’est plus fait référence à des groupes d’îles considérées dans leur individualité, ni à la ligne des neuf tirets dont la signification n’avait jamais été précisée, mais à quatre archipels qui seraient les unités de base du discours juridique chinois. À travers cette évolution, sans reconnaitre le verdict de la CPA de 2016, la Chine évacue le concept d’île, fragilisé par l’arbitrage puisque la Cour ne leur accorde aucun droit à une ZEE dans les Spratleys, pour y substituer celui d’archipel qui, dans le discours officiel, permettrait de générer des espaces maritimes.
Il est en revanche contestable car le droit de la mer ne permet pas aux États continentaux de se prévaloir de la création d’archipels définis par de longues lignes de base. D’autre part, il ne permet pas de se prévaloir d’espaces maritimes générés à partir d’entités archipélagiques, si les ilots qui constituent ces archipels ne peuvent eux-mêmes générer de ZEE ou de plateau continental.
Conclusion
En mer de Chine du Sud, on observe que tant la Chine que les États d’Asie du Sud-Est ont fait évoluer leur discours juridique.
Le Vietnam, les Philippines et la Malaisie développent aujourd’hui l’idée que les îlots ne satisfont pas les critères de l’article 121(3), et donc ne génèrent pas de ZEE ni de plateau continental, une requalification qui a pour effet de les priver eux-mêmes, mais surtout de priver la Chine en droit de vastes espaces maritimes et qui donc semble traduire une instrumentalisation politique du droit de la mer.
La Chine également a vu sa doctrine évoluer, passant de revendications d’espaces maritimes prévues dans le cadre de la Convention à partir des îles des Paracels et des Spratleys ; à la notion de droits historiques ambigus dans le cadre de la ligne à neuf tirets; pour récemment voir se développer le concept des « Quatre Sha », quatre archipels cohérents engendrant des ZEE. Il s’agit de trouver une nouvelle base juridique pour défendre une revendication très ambitieuse.
Tous ces changements, cependant, témoignent du recours au droit conçu comme outil d’influence et de promotion des intérêts nationaux, avec la promotion par la Chine d’une interprétation « différente » du droit international.