La cobertura universal de protección social está fuera de rumbo
Una y otra vez vemos la importancia de la protección social universal. Es la primera línea de defensa para evitar que la pobreza se profundice en tiempos de crisis y ayuda a superar la pobreza sistémica al empoderar a las personas para que se vuelvan autosuficientes económicamente e inviertan en sí mismas y en sus hijos.
Aun así, más de 3.4 mil millones de personas viven sin cobertura de protección social (Organización Internacional del Trabajo, 2021) [1], y la mayoría habita en países de bajos ingresos (LICs, por sus siglas en inglés) y de ingresos medios-bajos (LMICs, por sus siglas en inglés). El gasto en protección social en relación con el producto interno bruto (PIB) es 4.5 veces menor en los LICs que en los países de altos ingresos, con pocos cambios en comparación con hace una década. Además, a nivel global, solo alrededor del 25% del financiamiento llega al 20% más pobre de la población (Tesliuc et al., 2025).
La baja cobertura y el financiamiento estancado contrastan fuertemente con los crecientes riesgos que afectan de manera desproporcionada a las personas en situación de pobreza, incluidos el cambio climático y el aumento de los conflictos y la fragilidad. Para los hogares sin cobertura, el impacto de cualquier choque puede significar saltarse comidas, vender activos valiosos y sacar a los niños de la escuela, todo con consecuencias de por vida.
Para acelerar el progreso frente a estos desafíos, el Banco Mundial ha fijado una ambiciosa nueva meta: extender la cobertura de protección social a 500 millones de personas adicionales en situación de extrema pobreza y vulnerabilidad para 2030. Lograr este objetivo requerirá acción colectiva para abordar el déficit fiscal global en el financiamiento de la protección social.
Reforma de financiamiento para redoblar la cobertura de protección social
Llegar a 500 millones de personas con protección social implicará continuar trabajando con más de 70 gobiernos, aprovechar nuestro conocimiento y aprendizaje mediante la generación de nueva evidencia, facilitar el intercambio entre pares entre países y mantener una estrecha colaboración con los socios para el desarrollo. También será necesario hacer un uso significativo del financiamiento existente del Banco Mundial en protección social — 29 mil millones de dólares — para seguir invirtiendo en sistemas digitales de entrega que hagan más eficiente el gasto en protección social. Este tipo de inversiones fundamentales puede ayudar a potenciar reformas laborales y fiscales, así como financiamiento complementario, para alcanzar nuestra meta.
Hay cinco acciones específicas podrían aumentar el financiamiento de la protección social para llegar a más personas.
Mejorar la efectividad del gasto actual en protección social
Una prioridad principal es garantizar que los recursos presupuestarios existentes en protección social se utilicen de manera efectiva. Debemos redoblar los esfuerzos para asegurar que los recursos lleguen a quienes más los necesitan, e invertir en sistemas de entrega que mejoren la calidad y la rentabilidad de los servicios.
Existe un gran potencial para que los fondos actuales de protección social logren avances sustanciales contra la pobreza. En las economías emergentes y en desarrollo (EED) con una tasa de pobreza extrema inferior al 10%, una mejor focalización pro-pobre de los presupuestos de asistencia social existentes podría prácticamente eliminar la pobreza extrema en esos países. Incluso en los países de bajos ingresos y de ingresos medios-bajos, con tasas de pobreza extrema de entre el 20% y el 80%, los presupuestos actuales podrían reducir significativamente la brecha de ingresos del 20% más pobre de la población. En 2022, se estimó que la brecha de ingresos de los extremadamente pobres en las EED era de 163 mil millones de dólares (en paridad de poder adquisitivo de 2017). Mejorar la eficiencia del gasto existente en asistencia social a niveles técnica y políticamente viables podría reducir esta brecha a 120 mil millones de dólares (Tesliuc et al., 2025).
Ante crecientes restricciones fiscales, priorizar las inversiones de alto retorno es más importante que nunca. Los programas de inclusión económica (IE) liderados por los gobiernos son una de estas opciones, con beneficios a largo plazo que superan ampliamente los costos iniciales. El programa de IE de Níger demostró una relación costo-beneficio de 127% a los 18 meses de su implementación, mientras que en Zambia los costos del programa se equilibran con los beneficios en solo 12 meses. Suponiendo impactos sostenidos, tanto Níger como Zambia muestran retornos positivos de la inversión, de 73% y 36%, respectivamente (Bossuroy et al., 2022; Botea et al., 2023).
La forma en que los beneficios llegan a las personas también es importante. La digitalización de los sistemas de entrega, por ejemplo, puede mejorar la eficiencia del gasto existente. En Liberia, el programa de transferencias monetarias enfrentaba problemas con los pagos en efectivo físico, que tardaban en promedio 17 días y costaban casi 8 dólares por transferencia. Ahora, con la introducción del pago móvil, los costos de entrega se han reducido a 2.5 dólares por transferencia y el tiempo de entrega de los pagos atrasados ha disminuido de manera considerable (Tesliuc et al., 2025).
Priorizar el gasto progresivo y obtener beneficios climáticos en el proceso
A nivel global, los subsidios generalizados a los combustibles fósiles, la agricultura y la pesca superan los 7 billones de dólares (aproximadamente el 8% del PIB mundial); éstos son regresivos, ineficientes, costosos y ambientalmente insostenibles (Arze del Granado et al., 2012; Damania et al., 2023). En Medio Oriente y el Norte de África, esos subsidios son más de cinco veces superiores al gasto en transferencias monetarias y el doble de la asistencia social (Ridao-Cano et al., 2023).
Redirigir los ineficientes subsidios a los combustibles hacia la protección social mediante registros sociales dinámicos y digitales podría generar beneficios más efectivos y mejor focalizados. Esto, además, tiene la ventaja de desalentar el uso de combustibles fósiles, contribuyendo así a los objetivos climáticos nacionales y globales.
Egipto muestra los posibles impactos de una reforma exitosa de subsidios. Un año después de comenzar a eliminar los subsidios a los combustibles, el gobierno usó los recursos ahorrados para duplicar el presupuesto de salud, aumentar en 30% el gasto en educación y lanzar un nuevo programa nacional de transferencias monetarias. El programa de transferencias, Takaful y Karama, ahora llega a casi el 20% de la población con asistencia focalizada y efectiva (El Enbaby et al., 2022). La continua inversión de Egipto en sistemas digitales ayudó a ampliar este apoyo, garantizando que quienes lo necesitan reciban recursos y servicios directamente, al mismo tiempo que se minimiza el gasto ineficiente en subsidios a combustibles.
Ampliar la base impositiva doméstica para financiar la protección social
Cuando las ganancias de eficiencia y la reasignación no son suficientes, los países pueden aplicar reformas tributarias adecuadas para aumentar los ingresos internos destinados a una cobertura suficiente de protección social. Las recomendaciones de política incluyen ampliar la base impositiva mediante reformas fiscales adecuadas —incluido un análisis exhaustivo de incidencia fiscal—, aumentar la progresividad y efectividad del sistema tributario y fortalecer la movilización de ingresos internos (Banco Mundial, 2022). Bolivia, Botsuana, Mongolia y Zambia incrementaron su base de ingresos con nuevos impuestos a los recursos naturales destinados a la protección social, y Brasil hizo lo mismo con un impuesto a las transacciones financieras (Bierbaum y Schmitt, 2022).
Los esfuerzos para aumentar los recursos internos con el fin de ampliar la cobertura de protección social también requieren blindar el gasto público progresivo. Los programas de protección social a menudo enfrentan una dura competencia frente a otras prioridades de gobierno por recursos limitados. Por lo tanto, las reformas fiscales deben ir acompañadas de la voluntad política de priorizar las asignaciones presupuestarias a la protección social. La participación ciudadana puede ayudar: con apoyo del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la OIT, Mozambique adoptó Informes Presupuestarios de Acción Social para monitorear las asignaciones presupuestarias de protección social frente a los objetivos estratégicos nacionales (Bierbaum y Schmitt, 2022).
Demostrar impacto para aprovechar el financiamiento climático
Actualmente, el Banco Mundial tiene inversiones de casi 21 mil millones de dólares en 91 programas de protección social con actividades que ayudan a las personas pobres a responder mejor a los riesgos del cambio climático.
Debemos seguir demostrando cómo la protección social apoya a las personas pobres y vulnerables en su adaptación al cambio climático. En Etiopía, las actividades de obras públicas del Programa de Redes de Seguridad Productivas (PSNP, por sus siglas en inglés) han reducido la escorrentía superficial, aumentado la infiltración de agua, elevado los niveles de aguas subterráneas, mejorado el caudal de manantiales, aumentado los flujos base de los ríos y ampliado la cobertura vegetal. Además, al aprovechar actividades de inclusión económica, el PSNP ha generado impactos ambientales positivos, promovido la diversificación de medios de vida y aumentado la productividad, reduciendo así la vulnerabilidad de las personas frente al cambio climático.
También debemos seguir construyendo evidencia de que las inversiones preventivas en protección social y el fortalecimiento de los sistemas de protección social son la mejor respuesta a futuros choques y crisis, ya que mejoran los resultados para las personas y la efectividad del financiamiento.
En Pakistán, el Programa de Apoyo a los Ingresos Benazir (BISP, por su siglas en inglés), el programa de transferencias monetarias más grande liderado por el gobierno, se amplió para brindar alrededor de 100 dólares a 2.8 millones de familias en una semana tras las inundaciones de 2022. Esta rápida acción fue posible gracias al uso de información de las autoridades de gestión de riesgos de desastres vinculada a los datos georreferenciados del registro social nacional.
Aprovechar alianzas para una acción colectiva más efectiva
Para los países de bajos ingresos y aquellos afectados por fragilidad, conflicto y violencia (FCV), el apoyo internacional seguirá desempeñando un papel importante para complementar las ganancias de eficiencia y el gasto interno. La alta fragmentación del financiamiento de donantes exige una mayor coordinación en la entrega de ayuda (Watkins et al., 2024).
Para 2030, se estima que el 59 % de las personas pobres en el mundo estará concentrado en países afectados por FCV (Banco Mundial, 2024), y las intervenciones humanitarias desempeñan un papel fundamental para salvar vidas en esos contextos. Sin embargo, la falta de previsibilidad y sostenibilidad suele hacer que se pierdan oportunidades para construir resiliencia, capital humano y productividad de manera efectiva. Somalia, Etiopía y Yemen, entre otros, ofrecen ejemplos alentadores de colaboración en apoyo y trabajo a través de los sistemas nacionales existentes (Al-Ahmadi y De Silva, 2018).
En Somalia, el financiamiento humanitario supera con creces a la ayuda para el desarrollo: 1.1 mil millones de dólares frente a 869 millones en 2018. El Programa Baxnaano de Somalia busca alinear los esfuerzos humanitarios y de desarrollo apoyando los sistemas nacionales de protección social. A través de la alianza con el gobierno, la Oficina de Asuntos Exteriores, Commonwealth y Desarrollo del Reino Unido (FCDO), UNICEF, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Banco Mundial, el programa llegó a 181,000 hogares con transferencias monetarias en 2021 y brindó apoyo de emergencia a 100,000 hogares en respuesta a choques simultáneos en 2020 (Al-Ahmadi y Zampaglione, 2022).
Los países en todos los niveles de ingreso se beneficiarán de promover un papel más amplio para los sectores privado y financiero con el fin de aumentar el financiamiento disponible. Una opción que estamos explorando en ese contexto es el potencial de mecanismos innovadores de financiamiento, como los bonos de impacto, los fondos soberanos, los canjes de deuda y los Pagos por Servicios Ecosistémicos (PSE) (Watkins et al., 2024).
La coordinación en la agenda del conocimiento será crucial para hacer más efectivo el uso de los recursos disponibles. Debemos aprovechar, compartir y coordinar análisis, evidencia, datos, asistencia técnica y apoyo en la implementación entre actores nacionales y socios internacionales. Es fundamental que trabajemos juntos para construir una base de evidencia sobre la protección social efectiva a nivel global, nacional, regional y local, ampliando lo que funciona y reformando lo que no.
Reforma de financiamiento para una prosperidad compartida
No existe una solución única para el enorme desafío del financiamiento de la protección social. Necesitamos analizar con cuidado cómo hacer el mejor uso de los escasos recursos destinados a la protección social, ya sea a nivel global, nacional o local. También debemos movilizar más recursos — tanto internos como a través de socios y del sector privado — para invertir en respuestas de protección social frente a las crisis permanentes que enfrentamos, con el clima y la fragilidad entre los mayores retos. Las alianzas, el intercambio de conocimientos y la colaboración son clave para aprender, escalar y ampliar lo que funciona, así como para mejorar lo que no. En términos generales, fortalecer y expandir los sistemas de protección social es fundamental mientras trabajamos juntos para acabar con la pobreza extrema en un planeta habitable.
Notas
Referencias
