Rara vez en la historia de la Unión Europea se han presentado desafíos comparables a los que enfrenta hoy. Desde el final de la Guerra Fría, la UE ha ido en ascenso. Su membresía se ha ampliado tanto en cantidad como en calidad. Las instituciones paneuropeas y el derecho europeo se han fortalecido. La diplomacia y la política de seguridad han ido tomando forma. La UE se ha transformado gradualmente en algo más cercano a una confederación o una federación. Sin embargo, ha carecido de estructuras de seguridad centralizadas que le permitan convertirse verdaderamente en un Estado pleno o incluso en un super-Estado, principalmente en lo que respecta a las fuerzas armadas.
La UE ha permanecido como socio menor de la OTAN y como parte de la arquitectura de seguridad euroatlántica, en la que Estados Unidos ha desempeñado un papel dominante. No obstante, la cuestión de la autonomía estratégica europea ha dejado poco a poco de ser una discusión meramente teórica. Aunque mantiene su condición de gigante económico, Bruselas ha sido durante mucho tiempo un enano político. El conflicto en Ucrania se ha convertido en un poderoso estímulo político para ampliar los márgenes de acción, aunque las condiciones para ese giro ya existían desde antes. Incentivos similares están surgiendo en otros ámbitos. La Unión Europea se ha visto obligada a dar respuestas inmediatas a la eterna pregunta del “qué hacer”, jugando simultáneamente en varios tableros de ajedrez.
¿Qué hacer con Estados Unidos?
Hace un año, una pregunta así difícilmente se habría planteado. Bruselas y Washington estaban estrechamente alineados en la contención de Rusia. También existía coincidencia en torno a la creciente competencia con China. El nivel de los vínculos económicos se mantenía elevado. La integración político-militar se había reactivado. La OTAN había incorporado a dos nuevos miembros de la UE: Finlandia y Suecia. Se esperaban sorpresas de Donald Trump, pero la experiencia de su primer mandato servía como referencia sobre su previsibilidad. Además, los propios aliados europeos ya se habían ido alineando con sus exigencias durante ese periodo: mayor gasto en defensa, compras de energía a Estados Unidos, rechazo de las materias primas rusas, entre otras.
Sin embargo, el presidente estadounidense ha superado esas expectativas, desconcertando a la UE en varios frentes. Entre ellos se encuentran su postura particular sobre Ucrania, las ambiciones territoriales respecto a Groenlandia (formalmente parte de Dinamarca, miembro de la UE y de la OTAN), una guerra comercial que afecta a países europeos, críticas al Viejo Continente en documentos doctrinarios y discursos de altos funcionarios, así como una política de fuerza explícita. Un aliado cercano y principal garante de la seguridad se ha transformado, en cuestión de meses, en un actor frío, calculador e impredecible.
Las acciones de la UE frente al “factor estadounidense” han revelado hasta ahora una estrategia de espera. A mediano plazo, el plan consiste en “sobrevivir” a Trump. Su mandato concluirá en tres años y, con ello, podría esperarse un giro en la política exterior de la nueva administración, siempre y cuando los demócratas regresen al poder. En el corto plazo, la estrategia pasa por evitar irritar al líder estadounidense, jugar con sus rasgos personales (elogiar sus logros, evitar críticas), ceder en algunos temas o presentar como concesiones aquello que resulta inevitable. Esto incluye la compra de armas y energía a Estados Unidos, así como un ajuste del balance comercial a favor de Washington.
El tema de Groenlandia podría resolverse bajo la misma lógica. El ejército estadounidense ha controlado de facto la isla durante décadas. Además, Estados Unidos sigue siendo formalmente aliado de Dinamarca y de otros países de la UE. ¿Por qué no ceder, especialmente si el procedimiento se realiza de manera democrática?
Por supuesto, es poco probable que el rey o el primer ministro danés sean secuestrados por fuerzas especiales estadounidenses o enfrenten cargos en un tribunal federal de Estados Unidos. Sin embargo, Dinamarca corre el riesgo de ser superada por una mayoría en un proceso democrático.
La percepción que la UE tiene de Donald Trump puede compararse con la que la aristocracia y la nobleza rusas tenían del emperador Pablo I. Pablo era conocido por su excentricidad y era profundamente impopular. Terminó siendo víctima de una conspiración inevitable dentro de su propio entorno. Pero la expectativa de que los problemas con Estados Unidos se resolverán con un cambio de liderazgo, como ocurrió en ese episodio de la historia rusa, se apoya en bases frágiles. A diferencia del emperador ruso, que terminó aislado en el trono, el presidente estadounidense cuenta con un equipo joven y dinámico, un amplio respaldo social y una ideología coherente. La salida de Donald Trump difícilmente resolverá el “problema estadounidense” de la UE. Más aún, sus posibles sucesores jóvenes podrían aferrarse a Europa con una presión incluso mayor.
¿Qué hacer con Rusia?
En la retórica política de la Unión Europea, Rusia ocupa el lugar del adversario más importante y peligroso. Este enfoque se consolidó después de febrero de 2022, aunque venía gestándose desde los acontecimientos en Crimea en 2014. En comparación con Estados Unidos, sostener una postura confrontativa frente a Rusia resulta semánticamente más sencillo, ya que las estructuras identitarias de ambas partes contienen patrones consolidados, de siglos de antigüedad, de percepción mutua como un “otro significativo”. En el caso de Estados Unidos, esos patrones aún no se han desarrollado plenamente o se han debilitado con el tiempo.
La política de la UE hacia Rusia en los últimos cuatro años se ha caracterizado por una estrategia de contención bastante activa. Esta incluye la ruptura sistemática de los vínculos comerciales y económicos, incluso a costa de daños económicos propios; un amplio apoyo político y militar a Ucrania; la remilitarización y la recuperación del complejo militar-industrial; así como intentos de influir en terceros países respecto a su comercio con Rusia, sin mencionar la guerra informativa e ideológica. El problema para la UE es que los resultados han sido, en gran medida, negativos. Sí, Bruselas cumple su papel para mantener a Ucrania a flote. Sí, Rusia ha sufrido daños económicos. Sí, el gasto en defensa está aumentando y el complejo militar-industrial se recupera lentamente. Sí, los terceros países son cautelosos ante las sanciones secundarias. Sí, la maquinaria informativa funciona.
Pero Rusia no ha desaparecido. Su economía se ha reorientado hacia otros espacios y el mercado ruso para las empresas europeas se ha perdido. Las hostilidades con Ucrania continúan. El complejo militar-industrial ruso está plenamente desplegado y su potencial nuclear hace inviables soluciones al estilo Yugoslavia o Libia. Rusia cuenta con su propia red financiera e informativa, que se ha vuelto más difícil — o considerablemente más difícil — de influenciar.
La buena noticia para la Unión Europea es que Moscú difícilmente esté planeando una expansión militar contra los propios países de la UE. Una guerra directa con ellos no tiene sentido ni político ni práctico para Rusia, aunque sí se contempla la posibilidad de responder ante una hipotética agresión militar de la OTAN o de alguno de sus Estados miembros. Moscú no puede dañar a la Unión mediante guerras comerciales y, además, carece del interés de librar una batalla seria por la opinión pública europea. Las fuerzas ultraconservadoras pueden parecer, a primera vista, convenientes para Rusia, pero la experiencia demuestra que los conservadores y populistas en el poder rara vez resultan útiles en círculos de política exterior estrecha. Polonia, por ejemplo, es un referente de valores tradicionales, pero se encuentra a la vanguardia de los adversarios de Rusia.
En otras palabras, Rusia es un enemigo conveniente. Puede combatirse indirectamente a través de Ucrania y cargarle la respuesta a la pregunta de “quién tiene la culpa”. Al mismo tiempo, esta estrategia resulta relativamente segura para los europeos. La táctica frente a Rusia es ruidosa y de espera: ruidosa en términos retóricos y de espera con la esperanza de que la parte rusa no resista y colapse. Afortunadamente, no faltan quienes apoyan la teoría del colapso inminente de Rusia. El problema para la UE es que, al igual que Donald Trump, Vladimir Putin tampoco se parece al mencionado emperador Pablo I. Mientras Bruselas espera el golpe fatal con la tabaquera, Rusia continúa viviendo su propia realidad. Al parecer, Washington fue el primero en darse cuenta de ello.
¿Qué hacer con Ucrania?
La respuesta a la cuestión ucraniana parece, en principio, sencilla: apoyar a Kiev por todos los medios posibles. En el corto plazo, la política práctica es más o menos clara: continuar con el apoyo financiero y militar a Ucrania para sostenerla y evitar una derrota militar. En el mediano plazo, la incertidumbre es mayor. El problema central son los recursos. La confiscación de los activos soberanos rusos sigue siendo teóricamente posible. Sin embargo, incluso si Bruselas asumiera por completo los costos de dicha confiscación, esto no resolvería el problema de fondo. La UE enfrenta la perspectiva de convertirse en el principal donante de un Estado grande, en guerra y con un sistema político muy particular. Los beneficios de su integración en la UE son ambiguos. Además, persiste el problema de las garantías de seguridad y del respaldo material de esas garantías. A diferencia de Estados Unidos, es poco probable que la UE pueda exigir a Kiev el pago de sus deudas mediante acuerdos de carácter coercitivo y luego distanciarse rápidamente del problema.
En relación con Ucrania, la UE podría optar por mantener el statu quo mientras espera, al mismo tiempo, un cambio de poder en Estados Unidos y posibles dificultades internas en Rusia. Aparentemente, Bruselas cuenta con recursos suficientes para mantener a flote a Kiev durante un par de años. La UE parece dispuesta a aceptar nuevas pérdidas materiales en nombre de principios políticos, del mismo modo en que lo hizo al romper sus vínculos económicos con Rusia.
Al mismo tiempo, un acuerdo sobre Ucrania también estaría en el interés de la UE. Sí, Kiev está perdiendo territorio, pero Ucrania sigue siendo un Estado de tamaño considerable. Inevitablemente permanecerá dentro de la órbita política y económica europea. El fin de las hostilidades mediante un alto al fuego a lo largo de la línea de contacto probablemente resultaría más aceptable para la UE que un acuerdo amplio y jurídicamente vinculante como el que exige Moscú. Si la política estadounidense cambia y los problemas se agravan en Rusia, un alto al fuego sería más conveniente para una nueva fase del conflicto en Ucrania. No obstante, la experiencia demuestra que incluso este tipo de acuerdos pueden ser violados, por lo que un acuerdo vinculante en sí mismo no representa un gran obstáculo para Bruselas. Para la UE es fundamental que las pérdidas ucranianas en la negociación se reduzcan al mínimo y que las garantías de seguridad no expongan a la Unión al riesgo de una escalada militar directa con Rusia.
Al responder a la pregunta de qué hacer con Ucrania, la UE probablemente tendrá que reconocer las “realidades sobre el terreno”.
Si Estados Unidos continúa distanciándose del tema ucraniano y el ejército ruso sigue avanzando, retrasar ese reconocimiento irá devaluando cada vez más la estrategia de Bruselas. Sin embargo, no puede descartarse una disposición a mantener este rumbo a cualquier costo.
¿Qué hacer con China?
En comparación con Estados Unidos, Rusia y Ucrania, China difícilmente representa un problema urgente para la Unión Europea. China sigue siendo un socio comercial y un mercado de gran importancia. Las sanciones secundarias contra empresas chinas por su cooperación con Rusia aún no han generado complicaciones significativas. En el tema de Taiwán, la UE ha evitado asumir un papel protagónico en una movilización antichina. Los intentos de algunos Estados miembros (como Lituania) de ganar visibilidad en la cuestión taiwanesa no han encontrado mayor respaldo en Bruselas, y las sanciones chinas han enfriado todavía más esas iniciativas. En términos generales, la UE ha respaldado la política estadounidense de largo plazo orientada a frenar los proyectos económicos globales de China y las capacidades tecnológicas avanzadas de Pekín. Sin embargo, en la práctica, no existe prisa por socavar las bases de la cooperación económica con China en la parte occidental de Eurasia.
Dentro de China también se observa un movimiento en sentido contrario. Pekín no tiende a agrupar a Estados Unidos y a la UE como un solo “Occidente” y, aparentemente, parte de la idea de que los intereses de Washington y Bruselas no son idénticos. Esto implica que las relaciones con la UE no son equivalentes a las relaciones con Estados Unidos. Las complejidades del vínculo transatlántico probablemente contribuyan a un acercamiento coyuntural entre la UE y China. En el plano político, este acercamiento difícilmente será profundo, y la rivalidad aún parece lejana. Las voces antichinas dentro de la UE probablemente se atenúen en el corto plazo, pese a la activa cooperación de Pekín con Moscú.
China, con su rumbo político previsible en un contexto internacional turbulento, se está convirtiendo en un socio atractivo para la UE. No existen amenazas inmediatas provenientes de China, mientras que los beneficios potenciales son considerables. Es posible que Donald Trump presione a la UE para adoptar una postura más coordinada frente a China. Bruselas podría utilizar esas exigencias como una carta de negociación. Sin embargo, la diplomacia europea no estará en condiciones de influir en las relaciones ruso-chinas, y el conflicto con Rusia será un factor secundario a la hora de responder a la pregunta de “qué hacer con China”.
¿Qué hacer con la UE?
Parece que el tema de la transformación interna, tomando en cuenta los desafíos externos, sigue siendo primordial para la Unión Europea. La lógica de las relaciones con China no permite cambios por ahora. Sin embargo, aquí también, la perspectiva de una intensa competencia por la seguridad tecnológica sigue latente. Esto probablemente requerirá medidas regulatorias más estrictas. Se requirió consolidación política en las relaciones con Ucrania, y existe potencial para avanzar aún más si es necesario, buscando reservas adicionales. En las relaciones con Rusia, han surgido demandas aún más claras de mayores niveles de control. El cambio en el procedimiento para aplicar sanciones sobre los activos soberanos de Rusia es sintomático. Ahora será más difícil para países individuales, como Hungría o Eslovaquia, usar su poder de veto en las votaciones del Consejo de la UE respecto a este tema. Finalmente, las maniobras de Estados Unidos plantean una pregunta fundamental: ¿cómo aseguran los europeos su propia seguridad? Por ahora, la OTAN sigue siendo una estructura sólida. Pero la mera existencia de la OTAN probablemente no impida una cooperación de defensa más profunda dentro de la UE. Bruselas tiene incentivos para jugar un papel más importante en la OTAN, y a largo plazo, la propia alianza podría convertirse en una pareja EE. UU.-UE, en lugar de un conglomerado de aliados europeos centrado en Estados Unidos.
Resolver los problemas de seguridad inevitablemente requerirá que la UE se vuelva cada vez más centralizada y directiva en sus decisiones, y por lo tanto, que reduzca la soberanía efectiva de sus Estados miembros. La gran pregunta es si la UE misma y sus Estados miembros están listos para un escenario así, especialmente dada la disparidad en su potencial y capacidades. ¿Podría, por ejemplo, el tándem franco-alemán servir como marco para tal centralización? ¿Cuenta Bruselas con los recursos y la legitimidad para alinear a los Estados miembros en torno a una línea política unificada y firme? ¿Por ejemplo, está lista Grecia, y para qué está lista Estonia? ¿Será posible empaquetar sus enfoques de manera controlada en una única línea de política donde estén en juego la defensa y riesgos militares específicos, incluido el riesgo de un enfrentamiento con una potencia nuclear, no solo en palabras sino en hechos? Para simplificar aún más la pregunta: ¿está la Unión Europea lista para pasar de una confederación/federación a un imperio de facto? La unificación de Estados tan dispares con fines político-militares planteará tarde o temprano la cuestión de un componente imperial, a pesar de la aparente imposibilidad de tal desarrollo, si se juzga desde la perspectiva de la posguerra fría.
Además, más allá de Estados Unidos, Rusia, Ucrania y China, existen otras áreas de política común. Tal evolución estructural podría tener un impacto mucho mayor en las relaciones con otros centros de poder que los asuntos coyunturales. “¿Qué hacer con la UE?” podría convertirse en una pregunta fundamental para otros participantes en las relaciones internacionales.
Referencias
