ABSTRACT
In diesem Artikel wird die Legitimität der differenzierten Integration in der Europäischen Union (EU) erörtert. Durch die Verzahnung von drei Legitimationsquellen, nämlich rechtlicher, sozialer und politischer Rechtfertigung, werden verschiedene Literaturstränge in einem interdisziplinären, facettenreichen und systematischen Ansatz geflochten. Wir unterscheiden zwischen den beiden extremen Idealtypen der Differenzierung, d.h. dem Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten und dem Europa à la carte. Wir analysieren den normativen Intergouvernementalismus und den Supranationalismus, indem wir die Legitimitätseffekte der Differenzierung für die EU-Bürger und die Mitgliedsstaaten berücksichtigen. Wir plädieren für einen interdisziplinären Ansatz, indem wir einen Tugend- und einen Teufelskreis der Differenzierung für die weitere EU-Integration unterstellen. Wir argumentieren, dass die Differenzierung als solche nicht dazu beiträgt, die Probleme zu lösen, die sich aus der Heterogenität der Präferenzen der Mitgliedstaaten ergeben, sondern eher dazu, Konflikte zu verschieben und damit weitere Herausforderungen für die europäische Integration hervorzurufen, anstatt sie zu entschärfen.
SCHLÜSSELWÖRTER: Integration, Desintegration, Differenzierung, interdisziplinär, Europa à la carte, Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten
1. Einleitung
Die Differenzierung war in den vergangenen Jahrzehnten für die europäische Integration von entscheidender Bedeutung. Sie diente dazu, die unterschiedlichen Präferenzen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die Vertiefung der europäischen Integration in Einklang zu bringen. Ursprünglich ging man davon aus, dass die differenzierte Integration (DI) eine vorübergehende Abweichung von der einheitlichen Integration sein würde, die andere Staaten dazu veranlassen würde, sich später anzuschließen. Und in der Tat gab es eher unwahrscheinliche Fälle, in denen Mitgliedstaaten versuchten, sich der Vorhut anzuschließen, wie etwa der Beitritt Dänemarks zur Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Juni 2022 als Reaktion auf den russischen Angriff auf die Ukraine. Trotz einiger Fälle von kontinuierlicher Integration erwies sich die DI als ein beständiges Merkmal der sich entwickelnden institutionellen Architektur der EU (siehe Radunz & Riedel, Zitat2024).
Auch wenn DI eine Entscheidung der Mitgliedstaaten darstellt, sich in kleinen Gruppen weiter zu integrieren, stellt sich die Frage, ob sie angemessene Lösungen für zahlreiche gemeinsame Herausforderungen in der EU bieten kann. Soll die DI zum Standardverfahren für die Kompromissfindung werden, während einheitliche Lösungen seltene Ausnahmen bleiben? Ist es sowohl für die Vorreiter als auch für die Außenseiter fair, wenn die Vertiefung asynchron erfolgt? Kurzum, der Artikel befasst sich mit der Frage, wie legitim die DI in der EU ist.
Der Großteil der Literatur zur demokratischen Legitimation der EU hat der Differenzierung lange Zeit wenig Aufmerksamkeit geschenkt (Moravcsik, Zitat2002, Follesdal & Hix, Zitat2006, Müller, Zitat2016; Craig, Zitat2021; siehe aber De Witte et al, Citation2017; Heermann & Leuffen, Citation2020), während die Beiträge zur DI weitgehend konzeptionell (Stubb, Citation1996, Holzinger & Schimmelfennig, Citation2015, Klose et al., Citation2023) oder erklärend (Lavenex & Krizic, Citation2022; Schimmelfennig et al., Citation2023a, Citation2023b Schimmelfennig & Thomas, Citation2020;) waren. Wir leisten keinen Beitrag zu dieser Literatur, sondern versuchen, verschiedene bestehende Forschungsstränge miteinander zu verknüpfen, indem wir einen systematischen Ansatz zur Legitimität von DI in der Europäischen Union vorschlagen. Wir legen keine Primärquellen vor, sondern machen eine Bestandsaufnahme bestehender Studien und entwickeln eine vielschichtige Heuristik, um sich dem Phänomen der DI-Legitimität zu nähern. Unser Ansatz ergänzt bestehende Analysen der DI, indem er explizit rechtliche, soziale und politische Dimensionen in einen einzigen interdisziplinären Rahmen einbezieht. Bei der Untersuchung der Legitimität nehmen wir eine interdisziplinäre Perspektive ein, indem wir zwischen rechtlichen, sozialen und politischen Quellen zur Rechtfertigung von DI unterscheiden. Abschließend plädieren wir für eine weitere Erforschung ihres Zusammenspiels.Fußnote1
Wir gehen wie folgt vor. Zunächst definieren wir DI und leiten aus einer Fülle von Konzeptionen die beiden höchst unterschiedlichen Idealtypen eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten und eines Europas à la carte ab. Zweitens diskutieren wir die Differenzierung entlang ihrer rechtlichen, sozialen und politischen Rechtfertigungsquellen. Schließlich argumentieren wir, dass die Differenzierung auf der Grundlage aller drei Quellen gerechtfertigt werden muss. Schließlich trägt Differenzierung als solche nicht zur Lösung der Probleme bei, die sich aus der Heterogenität der Präferenzen der Mitgliedstaaten ergeben, sondern verschiebt Konflikte eher und führt damit zu weiteren Herausforderungen für die europäische Integration, anstatt sie zu entschärfen.
2. Modelle der EU-Differenzierung
In einem Grundverständnis wird die europäische Integration differenziert, sobald mindestens ein Mitgliedstaat nicht vollständig an einem gemeinsamen Politikfeld teilnimmt. Je mehr Politikfelder dies betrifft, desto stärker ist die EU vertikal differenziert, je mehr Mitgliedsstaaten auf eine weitere Vertiefung verzichten, desto stärker ist sie horizontal differenziert (Schimmelfennig et al., Citation2015). Im Folgenden konzentrieren wir uns auf formale und interne DI, d.h. zwischen EU-Mitgliedsstaaten, und vernachlässigen Formen externer DI, die auch Nicht-Mitglieder (Cianciara & Szymanski, Zitat2020) und informelle DI (Genschel et al., Zitat2023; Kovar & Katerina, Zitat2022) umfasst.
Dennoch bleibt DI ein sehr vieldeutiger Begriff. Empirisch zählen Frank Schimmelfennig und Thomas Winzen (Citation2020, S. 48) nicht weniger als 230 Fälle von (primärrechtlicher) Differenzierung in der Geschichte der EU. Konzeptionell beobachtet Alexander Stubb (Citation1996) mehr als 30 alternative Bezeichnungen für Formen der asynchronen Integration. Um dieser Fülle konkurrierender Beschreibungen verschiedener Differenzierungsformen Herr zu werden, schlug Stubb in seinem bahnbrechenden Werk drei Webersche Idealtypen vor, die per definitionem in der Realität nur selten vollständig übereinstimmen: Im Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten verfolgt eine Kerngruppe von Mitgliedsstaaten gemeinsame Ziele, die später von anderen Mitgliedsstaaten aufgegriffen werden. In der variablen Geometrie trennt sich die EU unumkehrbar in einen Kern und eine Peripherie. Bei einem Europa à la carte können die Mitgliedstaaten frei wählen, wobei sie ein Minimum an gemeinsamen Zielen verfolgen.
Katharina Holzinger und Frank (Citation2012) kritisieren diese Dreiteilung als analytisch nicht trennscharf und unvollständig, da es an rein funktionalen Konzepten fehle. Sie stellen sechs Dimensionen heraus, entlang derer sich DI-Modelle unterscheiden können: (1) permanente vs. temporäre Differenzierung, (2) territoriale vs. rein funktionale Differenzierung, (3) nationalstaatliche vs. Mehrebenen-Differenzierung, (4) Differenzierung innerhalb vs. außerhalb der EU-Verträge, (5) Entscheidungsfindung auf EU- vs. Regime-Ebene und (6) nur für Mitgliedsstaaten vs. auch für Nicht-Mitgliedsstaaten. Sie ordnen dann zehn Modelle diesen verschiedenen Kategorien zu. Obwohl wir anerkennen, dass diese Kategorisierung viel nuancierter und kohärenter ist als Stubbs Idealtypen, beschränken wir unsere Diskussion über die Legitimität von DI auf die extremsten Modelle, d.h. Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten und Europa à la carte. Erstens sind sie mit den extremsten Finalitätsvorstellungen verbunden. Zweitens unterscheiden sich diese beiden Modelle in vier von sechs Kategorien (1, 4, 5 und 6), wie sie von Holzinger und Schimmelfennig vorgeschlagen wurden. Drittens scheinen beide Modelle bei den politischen Akteuren auf große Resonanz zu stoßen, wie wir in einer deutsch-polnischen Fallstudie zeigen (Mehlhausen et al., Citation2024).
Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten: In diesem Modell müssen sich alle Mitgliedsstaaten zu gemeinsamen Zielen der weiteren Integration verpflichten, die jeder in seinem eigenen Tempo erreichen kann. Eine asynchrone Integration wäre nur vorübergehend, da von jedem Staat erwartet wird, dass er irgendwann aufholt. Aufgrund seiner Flexibilität ist dieser Modus der Verfassungsänderung geeignet, Blockaden zu überwinden und die weitere Integration voranzutreiben. Deshalb würden Entscheidungen nach wie vor nach der Gemeinschaftsmethode auf der Grundlage der EU-Verträge getroffen werden und für die gesamte EU gelten, zumindest prospektiv. Paradebeispiele für ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten wären die Vorläufer der Europäischen Währungsunion: Alle Mitgliedsstaaten, die 2004 und 2007 der EU beigetreten sind, haben sich verpflichtet, den Euro einzuführen, sobald sie die Beitrittskriterien erfüllen.
Europa à la carte: Bei einem solchen Ansatz steht es jedem Mitgliedstaat völlig frei, sich für eine engere Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten in ausgewählten Politikfeldern zu entscheiden. Angesichts der Heterogenität der Präferenzen der EU-Mitgliedsstaaten dürfte ein solcher Ansatz zu zahlreichen Integrationsinseln führen und höchstwahrscheinlich eine desintegrative Dynamik in Gang setzen. Aufgrund der Inkongruenz der Mitgliedschaft in den verschiedenen Politikbereichen sind die supranationalen Gremien nicht mehr repräsentativ. Dies fördert die zwischenstaatliche Entscheidungsfindung in Koalitionen der Willigen innerhalb oder außerhalb der EU-Verträge. Ein Paradebeispiel in der Europäischen Währungsunion ist das dänische Opt-Out in Kombination mit einem möglichen Opt-In zu einem späteren Zeitpunkt.
3. Legitimität der differenzierten Integration
Legitimität ist das Herzstück jeder politischen Herrschaft. Je legitimer eine politische Ordnung ist, desto höher ist ihre Wirksamkeit und desto geringer sind ihre Kontroll- und Befolgungskosten, da die Bürger kollektiv verbindlichen Entscheidungen freiwillig folgen. Kurz gesagt: Legitimität ist die Voraussetzung für effizientes und liberales Regieren (Scharpf, Citation2004, S. 5).
Es gibt viele Vorstellungen darüber, was Legitimität bedeutet. Um der Vielschichtigkeit dieses zentralen Begriffs Rechnung zu tragen, schlagen wir vor, drei Quellen der Legitimität zu unterscheiden (vgl. Beetham, Citation1991, S. 4-8; Føllesdal, Citation2004, S. 8-9; Wimmel, Citation2009, S. 192-194): eine rechtliche, eine soziale und eine politische. Dies stimmt insbesondere mit Beethams (Citation1991, S. 3-15) Unterscheidung von Legitimität als Rechtsgültigkeit, moralische Vertretbarkeit und Glaube an die Legitimität überein, überschneidet sich aber nicht mit ihr.
Die rechtliche Rechtfertigung beruht auf der rechtlichen Grundlage, die für ein bestimmtes Rechtssubjekt gilt. Politisches Handeln ist nur insoweit rechtlich legitim, als es sich an positiv formulierte Regeln hält. Im Zusammenhang mit der EU bestimmt sie, ob Entscheidungen der EU-Institutionen oder der Mitgliedstaaten eine Rechtsgrundlage in den Verträgen haben. Aus diesem Blickwinkel betrachtet, erlaubt oder verbietet das EU-Recht eine bestimmte Maßnahme. Insbesondere muss eine Maßnahme, die von den EU-Institutionen oder den Mitgliedstaaten ergriffen werden soll, im EU-Primärrecht eindeutig festgelegt sein, vor allem im Kontext der differenzierten Integration. Angesichts des derzeitigen Stands des EU-Rechts und der Rechtsprechung des EuGH hat die Doktrin der stillen Zuständigkeit in diesem Bereich keine Grundlage.
Die soziale Rechtfertigung bezieht sich auf den Legitimitätsglauben der Bürger (Weber, Zitat 1964). Je höher der Rückhalt eines Gemeinwesens, seiner Politik oder einzelner Politiken ist, desto besser kann politische Herrschaft sozial gerechtfertigt werden. Im Gegensatz zu Føllesdal (Citation2004) und Wimmel (Citation2009) beschränken wir unsere Analyse auf die Einstellungen der Bürger im Sinne von Meinungsumfragen und vernachlässigen die Befolgung politischer Regeln, da wir die kognitive Ebene kausal vor der Verhaltensebene betrachten. Die Befolgung ist das Bindeglied zwischen den Einstellungen der Bürger und ihren Auswirkungen auf die politische Ordnung.
Die politische Rechtfertigung beruht auf gemeinsamen Werten, deren Einhaltung von den Mitgliedern der Gemeinschaft weitgehend als Pflicht angesehen wird. Je mehr diese Werte bei den Mitgliedern der Gemeinschaft auf Resonanz stoßen, desto zwingender sind ihre Auswirkungen auf das politische Handeln, das sich an Normen und Grundsätzen orientiert. Ein eindeutiger und wiederholter Verstoß gegen solche Normen oder Grundsätze hat schwerwiegende Folgen für die kollektive Identität und ihren Zusammenhalt (Mehlhausen, Zitat2015). Im Zusammenhang mit der europäischen Integration ist der wohl am meisten diskutierte Wert der demokratische Charakter der EU.
Außerdem muss jede Bewertung der Legitimität ihren Legitimitätsstandard angeben. Die Bewertung der demokratischen Legitimität der EU hängt davon ab, ob wir sie mit internationalen Organisationen, Nationalstaaten oder Konzepten der Demokratie vergleichen (Wimmel, Citation2009, S. 192-194). Wir schlagen vor, zwei normative Standards anzunehmen, um zu analysieren, inwieweit die europäische Integration gerechtfertigt werden kann.
Der normative Intergouvernementalismus beruht auf der Vorstellung, dass die Souveränität der Staaten die Grundlage für internationale Organisationen bildet. Seine Anwendung auf die Europäische Union lässt sich durch die Tatsache rechtfertigen, dass die Mitgliedstaaten als “Herren der Verträge” ihre Konstituenten sind. Über den Nationalstaat hinaus werden Regierungen als Träger demokratischer Legitimität angesehen, da öffentliche Diskurse, Wahlkampagnen und kollektive Identitäten überwiegend innerhalb der Nationalstaaten geprägt werden (Scharpf, Citation1999, Citation2004). Der normative Supranationalismus betrachtet die Bürger und damit die Volkssouveränität als letzte Quelle demokratischer Legitimität. Die Unionsbürgerschaft und die Vorherrschaft des EU-Rechts dienen als Argumente für die Anwendung eines solchen kosmopolitischen Ansatzes auf die EU (Eriksen, Citation2019, S. 163-186).
In unserer Analyse werden wir beide Standards anwenden, um die rechtliche, soziale und politische Rechtfertigung der DI zu bewerten. Wir gehen in dieser Reihenfolge vor, da die europäische Integration – im Gegensatz zur revolutionären Konstitutionalisierung – durch EU-Verträge eingeleitet wurde (rechtliche Dimension), schrittweise eine schwache europäische kollektive Identität (soziale Dimension) geschaffen hat und schließlich normative Fragen ihrer Legitimation aufwirft (politische Dimension). Obwohl diese drei Legitimationsquellen aus Gründen der analytischen Klarheit getrennt dargestellt werden, sind sie in der Praxis voneinander abhängig.
3.1. Rechtliche Quellen der Legitimität
Bei der Definition der rechtlichen Rechtfertigung folgen wir dem Konzept der Integration durch Recht (ITL), demzufolge das Recht sowohl als Instrument als auch als Gegenstand der europäischen Integration angesehen wird (Byberg, Zitat2017; Mac Amhlaigh, Zitat2012). In der ersten Dimension besteht das EU-Rechtssystem aus den EU-Verträgen und der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH). Das ITL treibt die europäische Integration durch gemeinsame Rechtsnormen und Grundprinzipien voran, z. B. den Grundsatz der unmittelbaren Wirkung oder den Grundsatz des Vorrangs des EU-Rechts. In der zweiten Dimension liegt der Schwerpunkt auf den nationalen Rechtssystemen, die einer Harmonisierung unterliegen, die von einer zentralen Behörde, z. B. der Europäischen Kommission, koordiniert wird. Wir argumentieren, dass jede Art der Differenzierung, wenn sie innerhalb der EU-Rechtsordnung gerechtfertigt sein soll, auf dem EU-Primärrecht beruhen muss.
Die Rechtfertigung als solche ist untrennbar mit dem Begriff der Einheitlichkeit des EU-Rechts verbunden. Dieser Grundsatz sieht zum einen vor, dass die EU eine neue, vom Völkerrecht getrennte Rechtsordnung darstellt (Urteil vom 5. Februar 1963, C-26/62, EU:C:1963:1), die ihre Handlungsgrundlage bildet. Dementsprechend ist die Integration durch die EU-Verträge geregelt und kann nur durch diese gerechtfertigt werden. Andererseits verpflichtet der Grundsatz der Einheitlichkeit die nationalen Gerichte und die öffentlichen Verwaltungen der Mitgliedstaaten, unionsrechtswidrige innerstaatliche Vorschriften unangewendet zu lassen (Urteil vom 9.3.1978, Simmenthal SpA., EU:C:1978:49). Dies ist von grundlegender Bedeutung für die Existenz der EU als Rechtssystem, das in allen Mitgliedstaaten einheitlich und gleich angewandt werden muss. Die Rechtseinheitlichkeit garantiert nicht nur die Wirksamkeit des EU-Rechts, sondern beinhaltet auch den Grundsatz der Gleichheit der Mitgliedstaaten, da alle nationale Rechtsvorschriften, die die volle Wirksamkeit des EU-Rechts verhindern könnten, außer Kraft setzen müssen. Dementsprechend hat jeder Mitgliedstaat die gleichen Rechte und Pflichten aus den Verträgen und kann nicht von deren Durchsetzung abweichen.
Aus rechtlicher Sicht ist eine Differenzierung also nur insoweit gerechtfertigt, als sie die Einheitlichkeit des EU-Rechts und die Gleichheit der Mitgliedstaaten und der EU-Bürger nicht nachhaltig untergräbt. Darüber hinaus wird – gestützt auf Art. 20 (1) EUV, dass jedes Differenzierungsinstrument darauf ausgerichtet sein muss, die Ziele der Union zu fördern, ihre Interessen zu schützen und ihren Integrationsprozess zu stärken. Die Rechtsgrundlage für die DI ist hauptsächlich im Primärrecht enthalten. Insbesondere legen die Verträge klare Bedingungen für die Mitgliedstaaten fest, die sie über den Mechanismus der verstärkten Zusammenarbeit anwenden wollen (Art. 326-334 AEUV). Erstens ist sie nur im Rahmen der geteilten Zuständigkeiten der EU zulässig. Zweitens muss sie von den EU-Institutionen genehmigt werden und darf wichtige EU-Politiken (z. B. das Wettbewerbsrecht oder die Freiheiten des Binnenmarktes) nicht untergraben. Drittens muss die verstärkte Zusammenarbeit allen Mitgliedstaaten offen stehen, um eine langfristige Fragmentierung zu vermeiden. Andererseits kennt das Primärrecht auch individuelle Opt-outs, die einen Mitgliedstaat von ausgewählten Politikbereichen ausschließen (z.B. dem Euro-Raum). Diese sind immer Gegenstand zwischenstaatlicher Verhandlungen. Sie sind daher nicht als Leitlogik der europäischen Integration zu verstehen, sondern dokumentieren lediglich die Ausnahmen von der Regel.
Die zentralen Grundzüge eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten sind innerhalb des derzeitigen EU-Rechtsrahmens rechtlich begründet. Theoretisch sind Formen der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, die sich an diesem Idealtypus orientieren, nach den Verträgen zulässig, solange sie die Einheitlichkeit des EU-Rechts und die Gleichheit der Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen. Im Hinblick auf diese Grundsätze sieht die verstärkte Zusammenarbeit eine vorübergehende Differenzierung bei der Anwendung der in ihrem Rahmen erlassenen Rechtsvorschriften vor, sofern das Projekt integrativ ist und langfristig eine einheitliche Integration fördert.
Ein Europa à la carte hingegen steht im Widerspruch zu den Grundsätzen der rechtlichen Einheitlichkeit und Gleichheit der Mitgliedstaaten. Erstens ist es schwer vorstellbar, dass eine einheitliche Anwendung des EU-Rechts aufrechterhalten wird, wenn die Union in zahlreiche Integrationsinseln aufgeteilt ist. Zweitens gibt es keine Gleichheit vor dem EU-Recht, wenn die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, sich für oder gegen eine gemeinsame Politik zu entscheiden, da jeder von ihnen unterschiedliche Rechte und Pflichten hat. Auch wenn sich diese Vision im Primärrecht in Form von Opt-outs manifestiert, sollten diese lediglich als letztes Mittel betrachtet werden, um ernsthafte politische Pattsituationen während der Vertragsverhandlungen zu überwinden. Da sich alle Mitgliedstaaten in den Verträgen darauf geeinigt haben, den Prozess der Schaffung einer immer engeren Union fortzusetzen, hat der Pick-and-Choice-Ansatz keine rechtliche Rechtfertigung als allgemeines Differenzierungsinstrument.
Das Festhalten an der Doktrin der einheitlichen Auslegung und Anwendung des EU-Rechts hat tiefgreifende Auswirkungen auf das Funktionieren der EU und ihrer Mitgliedstaaten sowie auf die Rechtsstellung ihrer Bürger. Generell gilt: Je einheitlicher die Anwendung des EU-Rechts ist, desto besser werden die Rechte der Bürger geschützt. Darüber hinaus erhöht ein gemeinsames Verständnis des EU-Rechts in den Mitgliedstaaten die Rechtssicherheit für die EU-Bürger, da vorhersehbar ist, wie die nationalen Behörden in Europa das Recht auslegen.
Da das Konzept eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten auf der Prämisse beruht, dass eine einheitliche Anwendung des EU-Rechts das Endziel ist, ist es aus der Perspektive der Rechtsstellung der EU-Bürger weitaus mehr gerechtfertigt als ein Europa à la carte. Theoretisch kann der Anwendungsbereich des EU-Rechts, in dem die Rechte der Bürger verankert sind, aufgrund der unterschiedlichen Beteiligung der Mitgliedstaaten an den Projekten der verschiedenen Geschwindigkeiten zwar innerhalb der EU leicht variieren, aber sie sind dennoch alle an zentralen EU-Politiken (z. B. dem Binnenmarkt) beteiligt und streben letztlich eine homogene EU an. Das bedeutet jedoch nicht, dass der Idealtypus eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten perfekt in die Logik der bestehenden Verträge passt. Seine Akzeptanz ergibt sich vielmehr aus der Notwendigkeit, einen Kompromiss zwischen den Grundsätzen der EU und den politischen Realitäten in den Mitgliedstaaten zu finden.
Im Gegensatz dazu würde die Vollendung eines Europas à la carte wohl zu einer Differenzierung des Rechtsstatus der EU-Bürger je nach Herkunftsland führen, z.B. die Freizügigkeit nur für Staatsangehörige bestimmter Mitgliedstaaten. Darüber hinaus könnte diese Finalitätskonzeption die Rechtssicherheit der EU-Bürger erheblich beeinträchtigen, da es bei der Anwendung des EU-Rechts keinen oder nur einen kleinen gemeinsamen Nenner zwischen den Mitgliedsstaaten gibt. Für die Bürger wäre es daher schwierig, den Ausgang eines Rechtsstreits über ihre Rechte in verschiedenen nationalen Rechtsordnungen innerhalb der EU vorherzusehen.
Daher ist die Antwort auf die Frage, ob die DI rechtlich gerechtfertigt ist, sehr theoretisch und spekulativ. Was Europa à la carte angeht, so finden wir im EU-Primärrecht keine direkte Rechtfertigung für diese Finalitätskonzeption. Sie widerspricht den EU-Grundsätzen der einheitlichen Integration, die eine kohärente Rechtsordnung mit gleichen Rechten und Pflichten für alle Mitgliedstaaten und EU-Bürger garantiert. Die Verfolgung eines solchen Konzepts würde eine grundlegende Überarbeitung der Verträge nach sich ziehen. Im Gegensatz dazu respektiert das Konzept eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten die Einheitlichkeit des EU-Rechts und die Gleichheit der Mitgliedstaaten und EU-Bürger auf lange Sicht. Dennoch erfordert auch ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten eine wachsame Rechtsaufsicht, um dauerhafte Abweichungen von der Einheitlichkeit zu verhindern und die Einhaltung der Ziele von Artikel 20 EUV zu gewährleisten. Darüber hinaus wurden einige Projekte mit mehreren Geschwindigkeiten bereits im Rahmen des auf dem Vertrag basierenden Verfahrens der verstärkten Zusammenarbeit eingeleitet (z. B. in Bezug auf das Scheidungsrecht, Patente und die Finanztransaktionssteuer). Andererseits passen alle Szenarien nicht in die Logik der bestehenden Verträge, da die einheitliche Integration der bevorzugte Modus ist.
3.2. Soziale Quellen der Legitimität
Die soziale Legitimation bezieht sich auf die Zustimmung der Bürger zur politischen Herrschaft durch ihre demokratisch gewählten Vertreter. In einer Demokratie wird erwartet, dass die politischen Entscheidungen die Präferenzen der Bürger weitgehend widerspiegeln, und zwar durch freie und faire Wahlen, Kanäle der direkten Demokratie und eine hohe Reaktionsfähigkeit der politischen Vertreter. Es wird allgemein angenommen, dass die weitere europäische Integration von der Unterstützung der Öffentlichkeit abhängt (Hobolt & de Vries, Zitat2016 Leuffen et al., Zitat2020;).
Die soziale Rechtfertigung der EU-Differenzierung wirft die Frage auf, inwieweit die Bürger die Differenzierung befürworten. Dennoch müssen wir das Modell der Differenzierung, auf das wir uns beziehen, und die genaue Personengruppe, die wir ansprechen, wenn wir von Bürgern sprechen, präzisieren. Einerseits variieren die Ergebnisse von Meinungsumfragen erheblich, je nachdem, welches Differenzierungskonzept und welche Formulierung verwendet werden (Schüssler et al., Zitat2021, S. 19; Stahl, Zitat2021). Andererseits können wir uns entweder an EU-Bürger, unabhängig von ihrer nationalen Zugehörigkeit, oder an EU-Bürger im Sinne von Staatsbürgern wenden. Kurz gesagt, wir können entweder den normativen Intergouvernementalismus auf die Einstellungen der Bürger der EU-Mitgliedsstaaten oder den normativen Supranationalismus auf die Dispositionen der EU-Bürger anwenden, wobei wir jeweils zwischen den konkurrierenden Modellen des Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten und des Europas à la carte unterscheiden.
Der normative Intergouvernementalismus konzentriert sich auf die Bürger der EU-Mitgliedstaaten, deren nationale Vertreter von ihren Wählern zur Rechenschaft gezogen werden. Die Zustimmungsraten für ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten variieren in Raum und Zeit. Die positive Wahrnehmung der Differenzierung ist in den nördlichen Mitgliedstaaten durchgängig und wesentlich höher als in den südlichen. Auf der Grundlage des Eurobarometers 86.1, das im September und Oktober 2016 durchgeführt wurde (Leuffen et al., Citation2020, S. 9; ähnlich Schüssler et al., Citation2021, S. 17; Stahl, Citation2021, S. 10f.), stellen wir fest, dass die Unterstützung für DI unter den Bürgern in Südeuropa um etwa 21 Prozentpunkte niedriger ist als in Nordeuropa und auch bei der Prüfung auf individuelle Kovariaten weitgehend stabil bleibt.
Das Konzept eines Europas à la carte ist unter den EU-Mitgliedstaaten eher umstritten. Die Einstellungen der Bürger in den EU-Mitgliedstaaten sind sehr unterschiedlich, wobei kein Muster zwischen südlichen und nördlichen Mitgliedstaaten und zwischen Nettozahlern und -empfängern erkennbar ist. So stellen Schüssler et al. (Citation2021, S. 12) in ihrer Analyse von acht EU-Mitgliedsstaaten fest, dass die Bürger in Deutschland und Irland einen solchen Auswahlansatz ablehnen, während die Bürger in Dänemark, den Niederlanden, Polen, Griechenland, Frankreich und Italien ihn befürworten. In ähnlicher Weise sieht Anna Stahl (Citation2021, S. 10) die südlichen Mitgliedstaaten geteilt, was die Möglichkeit der Bildung von Koalitionen der Willigen angeht.
Welche Auswirkungen hat dies auf die soziale Rechtfertigung der Differenzierung? Die regionale Spaltung in Bezug auf das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten korreliert mit der Kluft zwischen Nettozahlern und -empfängern des EU-Haushalts und ist wahrscheinlich das Ergebnis der Krise in der Eurozone (Leuffen et al., Zitat2020, S. 2). Sollten solche Spannungen aufgrund der Angst der Bürgerinnen und Bürger entstehen, zurückgelassen oder dauerhaft diskriminiert zu werden (Schüssler et al., Zitat2021, S. 19), könnte die EU geeignete Maßnahmen ergreifen, um diese Bedenken zu zerstreuen. Wenn ein asynchroner Ansatz lediglich aufgrund wirtschaftlicher Asymmetrien verfolgt wird, könnten Umverteilungsfonds den weniger gut gestellten Mitgliedstaaten helfen, rasch zur Avantgarde aufzuschließen. Dies könnte in diesen Staaten zu einer höheren öffentlichen Unterstützung für die (differenzierte) Integration führen.
Im Gegensatz dazu würde ein Europa à la carte wahrscheinlich einen Keil zwischen die Mitgliedstaaten treiben. Ein systemisch angewandter Pick-and-Choice-Ansatz wäre als modus vivendi für die europäische Integration in zentralen Politikfeldern kaum akzeptabel. Es ist nicht nur schwer, Muster dafür zu erkennen, welche politischen Maßnahmen ergriffen werden könnten, um die öffentliche Unterstützung zu erhöhen. Auch scheint der Widerstand eher prinzipieller Natur zu sein. Schüssler et al. (Citation2021, S. 13) argumentieren, dass die Ablehnung in Deutschland Ausdruck einer “größeren normativ-kulturellen Präferenz gegenüber einem vereinten Europa” zu sein scheint. Und doch könnten Opt-outs oder Pre-Ins, wenn sie spärlich gewährt werden, als (dauerhafter oder vorübergehender) Kompromiss zwischen Vollmitgliedschaft und Nichtmitgliedschaft dienen und die Befürworter und Gegner einer weiteren Integration wieder näher zusammenbringen (Schraff & Schimmelfennig, Zitat2020).
Der normative Supranationalismus betrachtet die EU-Bürger als die einzigen Bestandteile der EU (Eriksen, Zitat2019). Die meisten EU-Bürger sprechen sich für beide Modelle der Differenzierung aus. Während die Zustimmungsraten für das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten in den letzten Jahren meist eine absolute Mehrheit erreicht haben (Leuffen et al., Citation2020, S. 8), bleibt die Unterstützung für das Europa à la carte mit 19 Prozent mehr Befürwortern als Gegnern nur knapp hinter einer solchen Mehrheit zurück (Schüssler et al., Citation2021, S. 13). Leuffen et al. (Citation2020) verwendeten Eurobarometer-Daten aus den Jahren 2011 und 2017 und Schüssler et al. (Citation2021) präsentieren eigene Daten von Anfang 2021. Schüssler et al. (Citation2021) verwenden den Begriff des zweistufigen Europas, der sich aber semantisch nicht von unserem Verständnis des Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten unterscheidet. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Differenzierung unter den EU-Bürgern unumstritten ist.
Zum einen ist jedes Differenzierungsmodell mit divergierenden Erwartungen an die weitere Integration verbunden. Die Befürworter eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten sind integrationsorientiert, während die Befürworter eines Europas à la carte eine nationalistische Haltung einnehmen und eine weitere Integration ablehnen (Schüssler et al., Zitat2021, S. 15; De Blok & de Vries, Zitat2023). Die Entscheidung für bestimmte Formen der Differenzierung scheint hauptsächlich die Integrationspräferenzen widerzuspiegeln: Diejenigen, die einer weiteren Integration kritisch gegenüberstehen, befürworten ein Europa à la carte als das Modell, bei dem jeder Mitgliedstaat zurückbleiben darf. Die Befürworter eines Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten sehen darin einen Kompromiss aus vertiefter Integration und langfristiger Garantie für eine einheitliche Struktur. Mit anderen Worten: Wenn Differenzierung als einziger Weg in die Zukunft gesehen wird, wären Spaltungen in einem Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten nur vorübergehend. Es gibt keine breite Mehrheit für die Differenzierung an sich, sondern es stehen sich zwei Lager mit unterschiedlichen Finalitätsvorstellungen der europäischen Integration gegenüber (De Blok & de Vries, Citation2023, S. 19).
Andererseits ist die Unterstützung für jedes Differenzierungsmodell mit bestimmten ideologischen Dispositionen verbunden. Leuffen et al. (Citation2020, S. 11) argumentieren, dass Wirtschaftsliberale, die Wahlfreiheit und Autonomie gegenüber sozialer Gleichheit und Solidarität bevorzugen, eher die Differenzierung unterstützen, während Wirtschaftsegalitaristen einem asynchronen Ansatz im Allgemeinen skeptischer gegenüberstehen. Schüssler et al. (Citation2021, S. 15) qualifizieren dies weiter, indem sie zwischen alternativen Modellen unterscheiden. Sie stellen fest, dass Wirtschaftsliberale ein Europa à la carte einem Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten vorziehen. Im Gegensatz dazu befürworten Wirtschaftsliberale eher Letzteres.
Zusammenfassend lässt die hohe Zustimmung zu beiden Modellen darauf schließen, dass Differenzierung allgemein als angemessene Strategie zur Überwindung von Pattsituationen in der EU akzeptiert wird. Dennoch kennen die EU-Bürger die Folgen alternativer Formen der Differenzierung. Langfristig wird die öffentliche Unterstützung für die Differenzierung wahrscheinlich die gegensätzlichen Ansichten zu bestimmten Werten und EU-Finalitätsvorstellungen widerspiegeln.
Die Antwort auf die Frage, welche Auswirkungen eine weitere Differenzierung auf die Einstellung der Bürger in der EU haben würde, muss nuanciert werden. Je nach Nationalität und ideologischen Überzeugungen variiert die Unterstützung für eine Differenzierung bei den konkurrierenden Modellen. Unabhängig vom Bewertungsmaßstab dürfte das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten aufgrund höherer Zustimmungsraten, geringerer Varianz in der öffentlichen Unterstützung und vermutlich nur zeitlich begrenzter nationaler Spaltungen aufgrund der Krise in der Eurozone weniger Konfliktpotenzial bergen als das Europa à la carte. Auch wenn es für beide Differenzierungsmodelle eine relative Mehrheit gibt, wenn man sie einer einheitlichen Integration gegenüberstellt, scheint es wahrscheinlich, dass jede Form der Differenzierung die Fronten zwischen Befürwortern und Gegnern einer weiteren Integration vertiefen würde. Daher wird die Differenzierung eher zentrifugale als zentripetale Auswirkungen auf die Zukunft der europäischen Integration haben und die Politisierung der Zukunft der EU eher verstärken als verringern (De Blok & de Vries, Zitat2023, S. 5).
3.3 Politische Quellen der Legitimation
Die politische Rechtfertigung der Differenzierung wirft die Frage auf, ob die DI plausible Argumente zur Rechtfertigung der politischen Ordnung der Europäischen Union liefert. Die Werte, zu denen sie sich verpflichtet, sind in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union verankert. Im Folgenden konzentrieren wir uns auf die Demokratie als einen der Grundwerte der EU. In Anlehnung an Fritz Scharpf (Citation1999, Citation2004) unterscheiden wir zwischen einer Input- und einer Output-Dimension der politischen Rechtfertigung (siehe auch Schimmelfennig et al., Citation2023a).
Die Input-Dimension gibt an, inwieweit das Ergebnis einer politischen Entscheidung mit den Präferenzen der Bürger übereinstimmt. In einer Demokratie wird dies in der Regel durch direkte und indirekte Partizipation, d.h. durch Referenden und Wahlen, sichergestellt. Um gut informierte und reflektierte Präferenzen im Sinne eines aufgeklärten Verständnisses der Folgen einer Politik zu erzeugen (Dahl, Citation1989, S. 307), müssen sich die Bürger an öffentlichen Debatten beteiligen, bevor sie für die Annahme einer Politik oder eines Vertreters stimmen. Wenn jedoch individuelle Präferenzen durch Mehrheitsentscheidungen außer Acht gelassen werden, kann nur das Vorherrschen einer kollektiven Identität diejenigen, die überstimmt wurden, davon überzeugen, die Entscheidung zu akzeptieren. Dazu müssen die individuellen Präferenzen auf ein kollektives Gut abzielen, damit eine Bereitschaft zu solidarischem Handeln entsteht (Scharpf, Citation2004, S. 8).
Die Output-Dimension betrifft die Anforderungen der Machthaber. Erstens ist in liberalen Demokratien die Verhinderung von Machtmissbrauch durch Checks and Balances gewährleistet. Durch eine hohe Anzahl von Vetospielern wird eine Machtkonzentration und damit die Abschaffung der Demokratie selbst unwahrscheinlich. Zweitens stellen die gewählten Vertreter eine Problemlösungskapazität zur Verfügung, die Sicherheit und Wohlfahrt erhöht (Scharpf, Citation2004, S. 8). Die Effektivität der Entscheidungsfindung in einer politischen Ordnung zeigt an, wie viele soziale Güter das politische System erzeugen kann.
Welche Auswirkungen könnte die Differenzierung also auf die Input- und Output-Dimensionen der EU haben? Auf den ersten Blick verbessert sie die politische Rechtfertigung der EU in beiderlei Hinsicht im Vergleich zu einer Situation, in der keine Differenzierung erlaubt ist. Zum einen erscheint der Verzicht auf einen einheitlichen Ansatz in bestimmten Politikfeldern als faire Lösung, wenn die Heterogenität kollektiver Präferenzen zu Patt-Situationen führt (von Ondarza, Zitat2013, S. 15). Eine Differenzierung könnte als Mittel dienen, um die Präferenzen sowohl derjenigen Mitgliedstaaten zu respektieren, die vorankommen wollen, als auch derjenigen, die dies nicht wollen. Andererseits sollte der Output für die Avantgarde, die voranschreitet, steigen. Das könnte die Zurückgebliebenen davon überzeugen, zu gegebener Zeit aufzuholen. Daher sollte die Wirksamkeit einer politischen Ordnung durch Differenzierung als ein für beide Seiten akzeptables Mittel zur Überwindung von Pattsituationen zunehmen, insbesondere in Krisen mit hohen Erwartungen an eine Einigung. Allerdings hat die asynchrone Integration ihren Preis.
Unabhängig vom spezifischen Differenzierungsmodell hat ein asynchroner Ansatz seine Tücken. Die europäische Integration kann als Mittel zur Bewältigung von Externalitäten verstanden werden, die sich aus der strukturellen Interdependenz zwischen den Mitgliedstaaten ergeben (Eriksen, Citation2019, Citation2022; Lord, Citation2015, Citation2021). Aus einer clubtheoretischen Perspektive soll die Europäische Union Clubgüter bereitstellen, auf die nur ihre Mitglieder Anspruch haben. Im Gegensatz zu privaten Gütern sind Clubgüter nur teilweise rivalisierend, unterscheiden sich aber von reinen öffentlichen Gütern dadurch, dass sie teilbar und ausschließbar sind (siehe Cornes & Sandler, Citation1986 Olson, Citation1965;). Die Produktion von Clubgütern führt wahrscheinlich zu negativen externen Effekten für Nicht-Mitglieder, denen der Zugang verwehrt wird.
Im Hinblick auf die Input-Dimension könnte die asynchrone Integration daher zu einem schwerwiegenden Verstoß gegen die demokratische Selbstbestimmung führen, wenn negative externe Effekte die Mitgliedstaaten, die nicht an einem differenzierten Politikfeld beteiligt sind, zur Annahme von Regeln zwingen, die sie nicht mitgestalten können.
Eine politisch ausdifferenzierte EU nimmt einem Teil der Bürgerinnen und Bürger das Recht, Entscheidungen mitzubestimmen, deren Auswirkungen sie nicht vermeiden können. Dominanz entsteht, wenn die Bürgerinnen und Bürger nicht die gleichen Möglichkeiten haben, politischen Einfluss auszuüben; wenn sie Gesetzen unterworfen sind, die sie nicht ändern können. (Eriksen, Zitat2019, S. 122)
Wenn Freiheit Nicht-Herrschaft bedeutet (Pettit, Zitat1997; Mehlhausen, Zitat2015, S. 144f.), dann verletzt eine Inkongruenz zwischen denen, die regiert werden, und denen, die regieren, den eigentlichen Kern der modernen Demokratie. Eriksen (Citation2019, S. 127; siehe auch Keleman, Citation2021, S. 678) weist darauf hin, dass Herrschaft in zweierlei Hinsicht besteht: Es gibt nicht nur eine fehlende Übereinstimmung zwischen Bürgern und Entscheidungsträgern (Input-Kongruenz), sondern auch eine Kluft zwischen dem Gebiet, für das Regeln gemacht werden, und dem Gebiet, in dem sie de facto gelten (Output-Kongruenz).
Die Dominanz ist umso bedenklicher, wenn die Mitgliedstaaten nicht an der Avantgarde teilnehmen können. Eine solche “diskriminierende Differenzierung” kann im Vergleich zu einer “befreienden Differenzierung” (Schimmelfennig, Zitat2014) als ungerecht empfunden werden, wenn die Mitgliedstaaten nicht beitreten wollen: Für John Rawls (Citation1971) können Ansprüche dann als gerecht gelten, wenn sie auf früheren Entscheidungen und nicht auf Umständen beruhen (Kymlicka, Citation1990). Innerhalb der Europäischen Union sind die ungleiche Verteilung der Ressourcen, insbesondere die strukturelle Interdependenz, gute Argumente für gegenseitige Verpflichtungen einschließlich Ausgleichszahlungen (Beitz, Citation1979, S. 141-142). So wird beispielsweise Rumänien und Bulgarien der Beitritt zu Schengen verwehrt, da sie als nicht ausreichend vorbereitet angesehen werden, die Beitrittskriterien zu erfüllen (diskriminierende Differenzierung). Im Gegensatz dazu stimmte die dänische Bevölkerung 1992 gegen den Vertrag von Maastricht und akzeptierte ihn ein Jahr später, als Dänemark aus der WWU austrat (befreiende Differenzierung). Es war ihre eigene Entscheidung, die externen Effekte eines Verbleibs außerhalb der WWU den WWU-Verpflichtungen vorzuziehen. Wenn die Mitgliedstaaten sogar das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten dem Ausstieg vorziehen (siehe Jensen und Slapin, Zitat2012), sind negative externe Effekte jedoch gerechtfertigt.
Auch in Bezug auf die Output-Dimension gibt es Dilemmata. Die europäische Integration verursacht auch positive externe Effekte, die es Nichtmitgliedern ermöglichen, Teilnahmekosten durch Trittbrettfahren zu vermeiden, z.B. wenn sie sich nicht an Strafmaßnahmen gegen dritte Akteure beteiligen. So könnte beispielsweise die Entscheidung von elf Mitgliedstaaten, eine Finanztransaktionssteuer im Rahmen der verstärkten Zusammenarbeit einzuführen, für die außenstehenden Mitgliedstaaten von Vorteil sein, da dies ihre Wettbewerbsfähigkeit auf dem Kapitalmarkt erhöht. Noch besorgniserregender sind die Folgen des Teufelskreises der Steigerung des Outputs auf Kosten der Input-Dimension: Je stärker die politische Struktur der EU durch vertikale Differenzierung zersplittert ist, desto weniger verstehen die europäischen Bürger den Entscheidungsprozess und entwickeln eine kollektive Identität. Damit sinken auch die Chancen für ehrgeizige politische Projekte (Politiken) wie das Soziale Europa, das Gewinner und Verlierer hervorbringen wird und Solidarität unter den EU-Bürgern erfordert.
Abgesehen von diesen Überlegungen zum Prozess der Differenzierung als solchem ist jedes spezifische Differenzierungsmodell mit spezifischen Herausforderungen der politischen Rechtfertigung verbunden.
Das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten sorgt dafür, dass die Spaltungen in der EU aufgrund der Differenzierung nur vorübergehend sind. Das ist der Grund, warum die Input-Dimension vergleichsweise hoch bleibt: Sowohl die Wahlen zum Europäischen Parlament als auch Formen der direkten Demokratie, wie die Europäischen Bürgerinitiativen, basieren auf der Prämisse der Gleichheit der EU-Bürger. Solange die Pre-Ins die Avantgarde rechtzeitig einholen, sollte die Differenzierung ein überschaubares Hindernis für die Entwicklung einer europäischen kollektiven Identität sein, denn das Ziel der Einheit bleibt bestehen.
Der Aufschub der Verpflichtung zur Umsetzung einer bestimmten Politik führt jedoch mit zunehmender Zeit zu einem potenziellen Generationenkonflikt unter den Staaten, die den Rückstand zur Avantgarde aufholen sollen. Erstens wird in diesen Staaten den künftigen Generationen das Selbstbestimmungsrecht vorenthalten, da die Entscheidungen der Vorgängerregierungen sie binden. So haben beispielsweise die “Pre-Ins” wie Polen, Tschechien und Ungarn die vollständige Umsetzung der WWU als Bedingung für den EU-Beitritt im Jahr 2003 akzeptiert, den Euro aber noch nicht eingeführt. Die Vereinbarung bindet die jüngeren Generationen in diesen Ländern rechtlich, während diejenigen in anderen Mitgliedstaaten außerhalb bleiben (Dänemark) oder die Eurozone verlassen können (Euro-Länder), ohne gegen bindendes Recht zu verstoßen.
Zweitens: Je länger der zeitliche Abstand zwischen der Entscheidung, einer bestimmten Politik beizutreten, und dem Zeitpunkt des Beitritts andauert, desto stärker wird die Dominanz entweder der Pre-Ins oder der Avantgarde. Wenn einerseits die Avantgarde eine Politik ohne die Zustimmung der Pre-Ins weiter vertiefen darf (exklusive Differenzierung), müssen die später in die Politik eintretenden Staaten eine institutionelle Struktur akzeptieren, die sie nie mitgestalten konnten. Im Jahr 2011 war Polen als Pre-In und rotierende EU-Ratspräsidentschaft gezwungen, den Ecofin-Rat zu verlassen, als dieser über das weitere Vorgehen in der Euro-Krise entscheiden sollte (Gostyńska & Ondarza, Citation2012). Andererseits erscheint es ungerecht, den Pre-Ins die gleichen Rechte wie der Avantgarde zuzugestehen (inklusive Differenzierung), solange es keine Garantie dafür gibt, dass die Pre-Ins schließlich der Eurozone beitreten werden. In Polen zum Beispiel planen weder die Regierung noch die Mehrheit der Opposition eine baldige Einführung des Euro (Mehlhausen et al., Zitat2024). In einem solchen Szenario könnte die volle Beteiligung der Pre-Ins schließlich zu ihrer dauerhaften Kontrolle über die Avantgarde führen.
Was den Output anbelangt, so werden die Kompetenzen der EU-Institutionen durch die Differenzierung nicht untergraben und bieten ein hohes Maß an Kontrollen und Ausgleichen. Die Produktion sozialer Güter dürfte höher sein als bei einer einheitlichen Integration, da Mitgliedstaaten, die nicht bereit sind, sich an der Integration eines Politikfeldes zu beteiligen, von einem Veto absehen könnten, wenn sie die Kosten eines sofortigen Beitritts in die ferne Zukunft verschieben können (siehe Plümper et al., Citation2007). Dennoch ist es wahrscheinlich, dass Einstimmigkeit in Bezug auf gemeinsame Ziele zu Kompromissen führt, die auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner basieren, da die zögernden Mitgliedstaaten akzeptieren müssen, dass sie die Politik irgendwann in der Zukunft übernehmen werden und in der Zwischenzeit mit negativen externen Effekten konfrontiert sein könnten. Daher sind Patt-Situationen in diesem Modell zwar nicht so wahrscheinlich wie bei einer einheitlichen Integration, aber immer noch wahrscheinlich.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass dieser Idealtypus nur geringe Auswirkungen auf die EU als Gemeinwesen hat, solange die zurückgebliebenen Mitgliedsstaaten schnell zur Avantgarde aufschließen. Das Potenzial der Differenzierung, die Effektivität der EU im Umgang mit der Heterogenität der Präferenzen in einer EU-27 zu erhöhen, wird jedoch durch die Notwendigkeit begrenzt, einen Konsens zwischen allen EU-Mitgliedstaaten über gemeinsame Integrationsziele zu finden.
Europa à la carte: Aufgrund seiner Flexibilität bei der Bildung von Koalitionen derer, die bereit sind, jede Politik unabhängig von anderen Mitgliedstaaten zu integrieren, besteht das Hauptversprechen dieses Idealtyps darin, die institutionelle Struktur der EU an die individuellen Präferenzen ihrer Mitgliedstaaten anzupassen. Der Hauptanreiz besteht also darin, den Output der EU zu maximieren, indem die Produktion von Sozialgütern gesteigert wird, solange der politische Wille dazu in einer Reihe von Mitgliedstaaten vorhanden ist. Dies wiederum ermöglicht einen hohen Input, indem sichergestellt wird, dass jeder Mitgliedstaat draußen bleiben kann, um zu gewährleisten, dass die Präferenzen der Mitgliedstaaten respektiert werden.
Dennoch beeinträchtigt ein solches Auswahlverfahren die EU als Gemeinwesen erheblich. Was die Input-Dimension betrifft, so verlieren die Teilnahme an Referenden und die Wahlen zum Europäischen Parlament an Rechtfertigungskraft, je geringer die Kongruenz zwischen den EU-Bürgern und dem Gebiet ist, in dem die Politik in einem solchen Differenzierungsmodus zur Anwendung kommen würde. Außerdem ist es umso unwahrscheinlicher, dass die EU-Bürger eine europäische kollektive Identität entwickeln, je verstreuter die institutionelle Struktur ist, die die heterogenen Präferenzen der EU-Mitgliedstaaten widerspiegelt.
Was den Output der EU anbelangt, so schränkt die Rosinenpickerei die Reichweite der Integration ein und führt zu Instabilität. Einerseits bleibt der Mangel an europäischer Solidarität (Kleger & Mehlhausen, Citation2013) ein Hindernis für die Integration “sensibler” oder umverteilender Politikbereiche wie Sozial-, Arbeits- oder Steuerpolitik. Andererseits verringert die Differenzierung die Kontrolle und das Gleichgewicht. Die geringere Repräsentativität des Europäischen Parlaments in einer wachsenden Zahl inkongruenter Integrationsinseln erleichtert die intergouvernementale Entscheidungsfindung und damit eine Dominanz der Präferenzen der Mitgliedstaaten. Dies verringert nicht nur die Zahl der potenziellen Vetospieler, sondern untergräbt auch die Stabilität der EU, wenn rivalisierende Koalitionen um die Macht in einer zunehmend fragmentierten EU ringen (Eriksen, Citation2019, S. 152). Mit anderen Worten: Die politische Struktur eines Europas à la carte neigt dazu, sich selbst zu reproduzieren, da sie den Trend zu einer eher lockeren und regulativen internationalen Organisation als zu einem föderalen Gemeinwesen im Entstehen zementiert.
4. Schlussfolgerungen
Ziel dieses Artikels war es, die Legitimitätsressourcen und -defizite der DI aus rechtlicher, sozialer und politischer Sicht aufzuzeigen. Unsere Ergebnisse haben auch Auswirkungen auf die politischen Entscheidungsträger. Jede Form der DI muss eine Ausnahme bleiben, auf einem Vertrag beruhen und auf eine letztendliche Vereinheitlichung ausgerichtet sein, um die Rechtssicherheit der EU-Bürger und die Integrität des EU-Rechts zu gewährleisten. Generell erlaubt jede Differenzierung Kompromisse, die die institutionelle Struktur an die unterschiedlichen Interessen der EU-Mitgliedstaaten anpassen. Solche Abweichungen von einer einheitlichen Integration dürften jedoch neue Herausforderungen für die europäische Integration mit sich bringen.
Aus rechtlicher Sicht kann die europäische Integration nur dann als legitim angesehen werden, wenn sie die Einheitlichkeit des EU-Rechts und die Gleichheit der Mitgliedstaaten und EU-Bürger respektiert. Während das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten diese Kriterien in der Regel langfristig erfüllt, gilt dies für das Europa à la carte nicht. Aus soziologischer Sicht macht die Differenzierung die EU nicht nur undurchsichtiger, sondern ist auch höchst umstritten. Selbst wenn eine absolute oder fast absolute Mehrheit der EU-Bürger das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten bzw. das Europa à la carte befürwortet, scheinen die Bürger eher über das spezifische Modell gespalten zu sein als über die DI im Allgemeinen. Wir gehen davon aus, dass die fortschreitende DI eine wachsende Kluft unter den EU-Bürgern verursachen wird. Aus politischer Sicht würde die demokratische Legitimität mit zunehmender Differenzierung nur auf den ersten Blick durch eine bessere Übereinstimmung zwischen nationalen Präferenzen und weiterer Integration sowie durch die Bereitstellung zusätzlicher sozialer Güter gestärkt werden. Langfristig würde ein Europa à la carte jedoch die europäische Solidarität untergraben, die Zusammenarbeit in ehrgeizigeren Politikfeldern mit substanziellen Umverteilungseffekten verhindern und Trittbrettfahrerei sowie negative externe Effekte mit sich bringen. Selbst ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten könnte solche Effekte und schwerwiegende intergenerationelle Reibungen innerhalb der Mitgliedstaaten verursachen, je länger die Verzögerung anhält.
Aus der Perspektive des normativen Intergouvernementalismus, der davon ausgeht, dass die Mitgliedstaaten die Wählerschaft der EU sind, scheint ein Europa à la carte vorzuziehen zu sein. Ein solcher Ansatz der europäischen Integration würde par excellence die nationalen Präferenzen der EU-Mitgliedstaaten widerspiegeln. Angesichts der abnehmenden Repräsentativität supranationaler Gremien würde die zwischenstaatliche Entscheidungsfindung in einem lockeren und fließenden Zusammenschluss europäischer Staaten immer legitimer erscheinen. Langfristig bleibt jedoch abzuwarten, ob nationale Partikularinteressen in einem solchen politischen Umfeld mit geringer Rechtssicherheit, geringer Vorhersehbarkeit aufgrund der hohen Volatilität von Koalitionen und schrumpfender Verhandlungsmacht auf der globalen Bühne tatsächlich verfolgt werden können.
Für die Befürworter des normativen Intergouvernementalismus wäre Europa à la carte eine von vielen Formen der akzeptierten internationalen Zusammenarbeit. Diejenigen, die normativen Supranationalismus bevorzugen, könnten dagegen nach Instrumenten suchen, um das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten zur Förderung einer einheitlichen Integration zu nutzen, z.B. durch die Einführung bestimmter Fonds, die Anreize setzen und Ressourcen für die Staaten bereitstellen, die aufholen sollen.
Aus der Perspektive des normativen Supranationalismus, der die Bürgerinnen und Bürger der EU als ihre Wählerschaft betrachtet, würde nur ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten langfristig die Rechtssicherheit, die Repräsentativität der supranationalen Organe und die Perspektive einer kontinuierlichen Integration gewährleisten. Eine entscheidende Voraussetzung wäre, dass die zeitliche Abweichung von der einheitlichen Integration nicht Jahrzehnte, sondern bestenfalls einige Jahre dauert und die EU geeignete Maßnahmen ergreift, um durch die Unterstützung der Mitgliedsstaaten so schnell wie möglich zur einheitlichen Integration zurückzukehren. Andernfalls könnte die gesellschaftliche Unterstützung schwinden und die implizite Vision eines im Entstehen begriffenen Bundesstaates untergraben werden. Ein vielversprechender Ansatz ist in diesem Zusammenhang die Theorie der Demokratie (Bellamy et al., Zitat2022 Cheneval & Schimmelfennig, Zitat2013;), die einen dritten, synthetischen Maßstab zur Bewertung der Legitimität der Europäischen Union vorschlägt.
Welches Modell die EU auch immer annimmt, sie steht vor einem Dilemma: Wenn sie ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten anstrebt, könnte eine weitere Integration die Schaffung einer soliden europäischen Identität fördern, die eine Voraussetzung für wesentliche Fortschritte bei der europäischen Integration ist. Die Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten würden jedoch zwangsläufig auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner beruhen. Die Alternative eines Europas à la carte verspricht mehr Flexibilität und eine wachsende Zahl von multilateralen Initiativen. Langfristig untergräbt dies jedoch die Grundlage für alle ehrgeizigen Initiativen.
Auch wenn wir die einzelnen Begründungsstränge getrennt behandeln, erwarten wir verschiedene Spill-over-Effekte. Wir gehen von zwei Szenarien aus. Einerseits könnten wir aus der Perspektive des normativen Intergouvernementalismus einen positiven Kreislauf erwarten: Eine bessere Übereinstimmung mit den Bürgern der Mitgliedstaaten (politische Legitimität) könnte zu deren zunehmender Unterstützung (soziale Legitimität) führen, was Zentripetaleffekte für eine zunehmende Integration zur Folge hätte. Andererseits scheint aus der Sicht des normativen Supranationalismus auch ein Teufelskreis möglich: eine abnehmende Rechtssicherheit (rechtliche Legitimität) und Transparenz der Entscheidungsfindung (politische Legitimität) könnte sich negativ auf die Unterstützung der EU-Bürger (soziale Legitimität) auswirken, was wiederum zentrifugale Auswirkungen auf die zunehmende Desintegration hätte (Malang & Schraff, Zitat2023). Im Gegensatz zu früheren Arbeiten, die sich ausschließlich auf die rechtliche Zulässigkeit oder die politische Durchführbarkeit konzentrierten, beleuchtet dieser Artikel das Zusammenspiel normativer Standards, die die Legitimität von DI im EU-Recht und in der Praxis prägen. Es bedarf jedoch weiterer empirischer und interdisziplinärer Forschung, um zu ermitteln, welche Dynamik DI in der EU in welchen Politikfeldern entfaltet (Schimmelfennig & Thomas, Zitat2023; Vergioglou & Hegewald, Zitat2023).
Die beiden extremen Alternativen Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten und Europa à la carte stellen fragmentierte Formen traditioneller finalité-Konzeptionen dar, d.h. entweder ein staatsähnliches Gemeinwesen (Vereinigte Staaten von Europa) oder eine flexible internationale Organisation (Europa der Nationen). Das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten und die föderalen Visionen haben die gleichen politischen Ziele und die Notwendigkeit, die nationalen Interessen den europäischen Interessen unterzuordnen, wobei das erstere mehr Flexibilität zulässt. Europa à la carte und konföderale Finalitätskonzepte teilen die Idee der zwischenstaatlichen Entscheidungsfindung auf der Grundlage nationaler Souveränität und Einstimmigkeit, unterscheiden sich aber in ihrer horizontalen Ausdehnung. Folglich bevorzugen pro-europäische Parteien ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten, während Euroskeptiker ein Europa à la carte bevorzugen (Mehlhausen et al., Zitat2024; Moland, Zitat2024). DI scheint nicht in der Lage zu sein, die tiefgreifenden Diskrepanzen zwischen den Finalitätsvorstellungen der Mitgliedstaaten zu überwinden, da die Spannungen zwischen nationaler Autonomie und europäischer Governance bestehen bleiben (siehe Lord, Zitat2021). Vielmehr verschiebt DI diese und schafft neue Herausforderungen wie ein intergenerationelles Demokratiedefizit. Auch wenn sie kurzfristige Lösungen in festgefahrenen Verhandlungen ermöglicht, ergeben sich aus rechtlicher, sozialer und politischer Sicht weitere Herausforderungen.
Insgesamt sollte die DI als letztes Mittel und bestenfalls als vorübergehende Abweichung von einer einheitlichen Integration betrachtet werden.
Für weitere EU-Erweiterungen hat die DI ebenfalls erhebliche Auswirkungen. Die Beitrittskandidaten werden wahrscheinlich eine einheitliche Integration bevorzugen, da der Vollbeitritt mit einem vollständigen Bündel von Rechten verbunden ist. Unabhängig davon, welches DI-Modell sich innerhalb der EU durchsetzt, haben die Kandidatenländer weniger Anreize, den gemeinschaftlichen Besitzstand zu übernehmen, da sie von einer Reihe sozialer Güter ausgeschlossen sind. Das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten beinhaltet das Versprechen, diesen zu einem bestimmten Zeitpunkt beizutreten, während das Europa à la carte dies nicht tut. Welches DI-Modell die EU auch immer fördert, es wird sich mit Sicherheit auf die konstitutionelle Ausgestaltung der EU selbst auswirken.
Notizen & Fußnoten
Referenzen
