Die nationale Sicherheitsstrategie der Biden-Administration, wie sie der Öffentlichkeit vorgestellt wurde, enthält einige lobenswerte Elemente, wie zum Beispiel die Betonung der “Notwendigkeit einer amerikanischen Führungsrolle”. Aber sie nimmt ihre eigenen Worte nicht ernst genug. Die Diskussion über “Führung” ist verwirrend, und die Regierung sieht nicht die Art von militärischer Stärke vor, die eine effektive Führung der USA ermöglichen würde.
Einleitende Worte zum Thema Präzision
Eine Strategie sollte keine vagen und zweideutigen Formulierungen verwenden (geschweige denn stupide Wiederholungen). Nach der Feststellung, dass keine Nation besser als die Vereinigten Staaten in der Lage ist, bei der Gestaltung der Welt zu konkurrieren, solange wir mit anderen zusammenarbeiten, die unsere Vision teilen, erklärt die Strategie (die Kursivschrift stammt von mir): “Das bedeutet, dass die Grundprinzipien der Selbstbestimmung, der territorialen Integrität und der politischen Unabhängigkeit respektiert werden müssen, dass die internationalen Institutionen gestärkt werden müssen, dass die Länder frei sein müssen, ihre eigenen außenpolitischen Entscheidungen zu treffen, dass Informationen frei fließen dürfen, dass die universellen Menschenrechte aufrechterhalten werden müssen und dass die Weltwirtschaft unter gleichen Bedingungen funktionieren und Chancen für alle bieten muss.” Die Unschärfe und Inkohärenz der Verwendung des Wortes “muss” sollte offensichtlich sein.
Zum Beispiel: “Die Vereinigten Staaten müssen … die internationale Zusammenarbeit bei gemeinsamen Herausforderungen verstärken, auch in einer Zeit des verstärkten zwischenstaatlichen Wettbewerbs.” Aber “einige in Peking” bestehen darauf, dass eine Voraussetzung für die Zusammenarbeit eine Reihe von “Zugeständnissen in nicht zusammenhängenden Fragen” ist, die die US-Regierung als inakzeptabel bezeichnet hat. Die Strategie erklärt also effektiv, dass die Zusammenarbeit mit China ein “Muss” ist, selbst wenn China sagt, dass wir sie nicht haben können. Mit anderen Worten, das Wort “müssen” bedeutet nicht wirklich “müssen”. In diesem Fall drückt es lediglich die ohnmächtige Präferenz der Regierung aus.
Diese Strategie ist 48 Seiten lang. Sie verwendet das Wort “müssen” 39 Mal. Um deutlich zu machen, dass Präsident Biden nicht sein Vorgänger ist, werden in der Strategie ständig Verbündete und Partner hervorgehoben. Das Wort “Verbündete” wird 38 Mal und “Partner” oder “Partnerschaft” erstaunliche 167 Mal verwendet. Das Wort “Feind” wird hingegen kein einziges Mal verwendet. Zwei der drei Male, in denen das Wort “Gegner” verwendet wird, bezieht es sich eher auf “potenzielle” als auf tatsächliche Gegner. Beim dritten Mal heißt es lediglich, dass Amerikas Netzwerk von Verbündeten und Partnern “von unseren Gegnern beneidet wird”.
Feinde und feindliche Ideologie
In der Strategie werden – meiner Meinung nach zu Recht – China und Russland als Amerikas “dringendste Herausforderungen” bezeichnet. China wird als der einzige “Konkurrent” beschrieben, der sowohl die Absicht als auch die Macht hat, “die internationale Ordnung umzugestalten”. Russland wird als “unmittelbare Bedrohung für das freie und offene internationale System” bezeichnet, während der Krieg in der Ukraine zu Recht als “brutal und unprovoziert” bezeichnet wird. Die Diskussion über die Feinde ist jedoch euphemistisch und irreführend und gibt keine ausdrückliche Anleitung zur Konfrontation mit ihnen. In Anspielung auf China und Russland ist vom “Wettbewerb mit autokratischen Großmächten” die Rede, als ob alle Beteiligten in diesem “Wettbewerb” ein Gentleman-Spiel mit vereinbarten Regeln spielen würden. Dadurch wird ein falsches Bild des Problems gezeichnet.
In der Strategie heißt es, dass China “gemeinsame Interessen” mit den Vereinigten Staaten hat, “weil es verschiedene gegenseitige Abhängigkeiten in den Bereichen Klima, Wirtschaft und öffentliche Gesundheit gibt”. Die Erörterung “gemeinsamer Herausforderungen” – wie Klimawandel oder COVID-19 – impliziert, dass die chinesische Führung diese Herausforderungen genauso sieht wie die US-Regierung, aber die bekannte jüngste Geschichte chinesischer Geheimniskrämerei in Bezug auf COVID-19 beispielsweise widerlegt diese Annahme.
Es gibt Hinweise auf eine pragmatische Problemlösung “auf der Grundlage gemeinsamer Interessen” mit Ländern wie China und Iran. Die Strategie erklärt jedoch nicht, was US-Beamte tun sollen, wenn eine solche Zusammenarbeit mit anderen US-Interessen unvereinbar ist. Sollen sie mit China auf Kosten der Opposition gegen den Völkermord an den Uiguren zusammenarbeiten? Sollten sie mit dem Iran auf Kosten der pro-demokratischen Widerstandsbewegung in diesem Land zusammenarbeiten?
Der Iran und Nordkorea werden als “autokratische Mächte” bezeichnet, aber autokratisch zu sein ist nicht der Schlüssel zu ihrer Feindseligkeit und Gefahr. Vielmehr sind sie den Vereinigten Staaten und dem Westen ideologisch feindlich gesinnt.
Es gibt zwei beiläufige Hinweise auf “gewalttätigen Extremismus”, aber keinerlei Diskussion über antiwestliche Ideologien. Die US-Beamten erhalten keine Anweisung, Maßnahmen zur Gegenwehr solcher Ideologien zu ergreifen. Die Strategie schweigt völlig zum Dschihadismus und zum extremistischen Islam.
Führung und Gefolgschaft – Verbindungen zu Verbündeten und Partnern
Zwar wird in der Strategie zu Recht auf den Wert von Amerikas “unübertroffenem Netzwerk von Allianzen und Partnerschaften” hingewiesen, doch geht sie nicht angemessen auf die Frage ein, wann die Vereinigten Staaten eine Führungsrolle übernehmen sollten, anstatt sich einfach ihren Verbündeten anzuschließen. Sie räumt nicht ein, dass es Fälle geben kann, in denen die Vereinigten Staaten einen Alleingang unternehmen müssen. Präsident Biden wird zitiert, als er vor den Vereinten Nationen sagte: “Wir werden führen … Aber wir werden es nicht allein tun. Wir werden gemeinsam mit unseren Verbündeten und Partnern führen.” Was aber, wenn amerikanische und verbündete Beamte anderer Meinung sind? Manchmal kann man nur führen, wenn man zeigt, dass man bereit ist, einen Alleingang zu wagen.
Ein großer Fehler ist die fehlende Unterscheidung zwischen Führung und Gefolgschaft. Während die Strategie behauptet, dass Amerika nach Ersterem strebt, erklärt sie, dass “wir im Gleichschritt mit unseren Verbündeten arbeiten werden”. Ein solcher Gleichschritt würde sicherstellen, dass die Vereinigten Staaten durch die Politik unserer Verbündeten auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner eingeschränkt werden. Wenn Präsident Biden wirklich glaubt, was er hier sagt, dann weist er sein Team an, von Initiativen Abstand zu nehmen, die von einigen oder allen unserer Verbündeten abgelehnt werden könnten. Anstatt Ideen von Verwaltungsbeamten zu erbitten, die den Interessen der USA dienen würden, auch wenn sie Kampagnen erfordern, um unsere Verbündeten (vielleicht erfolglos) zum Einlenken zu bewegen, entmutigt seine Strategie Initiative und Überzeugungsarbeit. Das ist das Gegenteil von Führung.
In der Strategie heißt es, dass “unsere Allianzen und Partnerschaften in der ganzen Welt unser wichtigstes strategisches Kapital sind”. Aber das ist nicht richtig; unsere militärische Macht ist es. Dies ist ein gefährlicher Fehler. Unsere Allianzen können sehr wertvoll sein, aber zu behaupten, sie seien wichtiger als unsere militärischen Fähigkeiten, ist falsch und unverantwortlich.
In dem Dokument heißt es: “Unsere Strategie ist in unseren nationalen Interessen verwurzelt. Diese Aussage steht im Widerspruch zu der Behauptung, dass Amerika im Ausland nur im Einvernehmen mit seinen Verbündeten und Partnern handeln wird. In der Strategie wird behauptet, dass “die meisten Nationen in der Welt ihre Interessen so definieren, dass sie mit den unseren vereinbar sind”. Das ist jedoch entweder banal oder unwahr. Unsere europäischen Verbündeten haben erhebliche Differenzen mit uns in Bezug auf China, Iran, Israel, Handel und andere Themen. Vor dem Ukraine-Krieg hatten sie große Differenzen mit uns in Bezug auf Russland.
In der Strategie heißt es: “Während wir unser Militär modernisieren und daran arbeiten, unsere Demokratie im eigenen Land zu stärken, werden wir unsere Verbündeten auffordern, das Gleiche zu tun.” Was aber, wenn sie dieser Aufforderung nicht nachkommen? Jahrzehntelang beklagten sich US-Beamte vergeblich darüber, dass die NATO-Verbündeten zu wenig in die Verteidigung investierten, weil sie darauf vertrauten, dass die Vereinigten Staaten etwaige Defizite ausgleichen würden – was Wirtschaftswissenschaftler als Trittbrettfahrerproblem bezeichnen. In ähnlicher Weise wird in der Strategie erklärt, dass Amerikas Bündnisse “vertieft und modernisiert werden müssen”. Doch wie sollten die US-Beamten mit Verbündeten umgehen, die den US-Interessen zuwiderhandeln, wie es die Türkei unter Erdogan so oft getan hat – indem sie zum Beispiel russische Luftabwehrsysteme kaufte – und wie es die Deutschen vor dem Ukraine-Krieg taten, indem sie ihre Abhängigkeit von russischem Erdgas erhöhten?
Interessanterweise heißt es in der Strategie zur Stärkung des US-Militärs nicht, dass die US-Verbündeten zustimmen oder kooperieren müssen. Es heißt dort: “Amerika wird nicht zögern, Gewalt anzuwenden, wenn dies zur Verteidigung unserer nationalen Interessen notwendig ist.” Dieser Teil des Dokuments liest sich, als ob er von anderen Autoren verfasst worden wäre als der Rest.
Nukleare Abschreckung
In der Strategie wird die nukleare Abschreckung als “oberste Priorität” bezeichnet und hervorgehoben, dass Amerika vor einer noch nie dagewesenen Herausforderung steht, da es nun zwei große Atommächte abschrecken muss. Sie verpflichtet sich zur “Modernisierung der nuklearen Triade, der nuklearen Führung, Kontrolle und Kommunikation und unserer Kernwaffeninfrastruktur sowie zur Stärkung unserer erweiterten Abschreckungsverpflichtungen gegenüber unseren Verbündeten”. Aber die Regierung hat keine Ressourcen bereitgestellt, um ihre Worte zur Abschreckung und zur Modernisierung der Triade zu erfüllen.
Förderung von Demokratie und Menschenrechten
“Autokraten machen Überstunden, um die Demokratie zu untergraben und ein Regierungsmodell zu exportieren, das durch Unterdrückung im Inland und Zwang im Ausland gekennzeichnet ist”, heißt es in der Strategie, und Amerika wird sich weltweit für die Stärkung der Demokratie und die Förderung der Menschenrechte einsetzen. Es wäre hilfreich, wenn die Strategie auch erklären würde, warum die Achtung der Demokratie durch andere Länder dem nationalen Interesse der USA dient. Dies ist nicht offensichtlich, und viele Amerikaner, einschließlich der Mitglieder des Kongresses, zeigen kein Verständnis dafür, wie die Förderung der Demokratie im Ausland den Vereinigten Staaten helfen kann, Sicherheit, Freiheit und Wohlstand im eigenen Land zu stärken.
In der Strategie wird nicht erklärt, wie das Eintreten für Demokratie und die Förderung der Menschenrechte mit der Betonung der Achtung der Kultur und Souveränität anderer Länder und der Nichteinmischung in deren innere Angelegenheiten in Einklang gebracht werden kann. Es wird auch nicht erklärt, wie Beamte einen Kompromiss zwischen der Unterstützung der Rechte von Ausländern und praktischen Interessen im Umgang mit nicht-demokratischen Ländern finden sollen. Die Beamten brauchen in solchen Fragen Anleitung. Auch die Öffentlichkeit würde von Erklärungen profitieren.
Die Regierung hat soeben bekannt gegeben, dass der saudi-arabische Kronprinz, der auch Premierminister ist, für die Ermordung des saudischen Journalisten Jamal Khashoggi, der für die Washington Post gearbeitet hat, zivilrechtlich nicht haftbar gemacht werden kann. Die Strategie gibt keinen Aufschluss darüber, wie die entsprechenden Erwägungen abgewogen wurden. Sie besagt, dass die Vereinigten Staaten Partnerschaften mit nicht-demokratischen Ländern nutzen werden, die unsere Interessen unterstützen, “während wir weiterhin alle Partner dazu drängen, Demokratie und Menschenrechte zu respektieren und zu fördern”. Das ist soweit in Ordnung, aber es wird zum Beispiel nicht anerkannt, dass wir manchmal Menschenrechtsbelange aus Gründen der nationalen Sicherheit zurückstellen müssen, wie zum Beispiel, als Präsident Franklin Roosevelt sich mit Stalin gegen Hitler verbündete. Ein Strategiedokument sollte eine Hilfestellung bei der Lösung komplexer Probleme sein, nicht eine vereinfachte Liste all der edlen Dinge, die wir uns wünschen oder mit denen wir in Verbindung gebracht werden wollen.
Flüchtlinge
In Bezug auf Flüchtlinge ist es sinnvoll, dass die Strategie das Interesse der USA an einer Zusammenarbeit mit anderen Ländern bekräftigt, “um nachhaltige, langfristige Lösungen für die schwerste Flüchtlingskrise seit dem Zweiten Weltkrieg zu finden – auch durch Neuansiedlung”. Es wird jedoch nicht erwähnt, warum US-Beamte die Staaten am Persischen Golf drängen sollten, mehr Flüchtlinge aus dem Nahen Osten aufzunehmen, da diese Staaten Sprache, Kultur und Religion mit diesen Flüchtlingen teilen.
Zielsetzungen ohne Bereitstellung von Mitteln
In der Strategie wird viel über das Ziel gesprochen, aber die Mittel werden nicht genannt oder bereitgestellt. Wie bereits erwähnt, finanziert die Regierung die Verteidigung nicht so, wie sie es sollte, um ihre erklärten Ziele zu erreichen. In Bezug auf den Iran heißt es in der Strategie: “Wir haben daran gearbeitet, die Abschreckung zu verbessern”, aber US-Beamte haben versucht, das Atomabkommen wiederzubeleben, das dem Iran im Gegenzug für begrenzte und unzuverlässige Versprechungen enorme finanzielle Mittel zur Verfügung stellen würde.
In der Strategie heißt es: “Wir werden die europäischen Bestrebungen Georgiens und der Republik Moldau unterstützen … Wir werden die Partner bei der Stärkung der demokratischen Institutionen, der Rechtsstaatlichkeit und der wirtschaftlichen Entwicklung in den westlichen Balkanländern unterstützen. Wir werden die diplomatischen Bemühungen um eine Lösung des Konflikts im Südkaukasus unterstützen. Wir werden weiterhin mit der Türkei zusammenarbeiten, um ihre strategischen, politischen, wirtschaftlichen und institutionellen Bindungen an den Westen zu stärken. Wir werden mit Verbündeten und Partnern zusammenarbeiten, um die durch Russlands Krieg in der Ukraine ausgelöste Flüchtlingskrise zu bewältigen. Und wir werden daran arbeiten, terroristische Bedrohungen für Europa abzuwehren.” Aber diese Punkte werden einfach als Wunschliste präsentiert, ohne dass erklärt wird, welche Mittel wir einsetzen werden, welche Kosten damit verbunden sind oder wie wir mit offensichtlichen Fallstricken auf dem Weg umgehen werden.
Prioritäten setzen
Ein Strategiepapier sollte Prioritäten setzen, aber in diesem Papier heißt es einfach, dass wir dies und jenes tun müssen, obwohl die Maßnahmen nicht miteinander vereinbar sind. Es entspricht dem Yogi Berra zugeschriebenen Spruch: Wenn du an eine Weggabelung kommst, nimm sie. Er besagt, dass wir im nationalen Interesse der USA handeln sollten, aber auch immer mit Verbündeten und Partnern zusammenarbeiten sollten. Wir sollten uns chinesischen Drohungen widersetzen, aber immer mit China in Klimafragen zusammenarbeiten. Wir sollten das Atomabkommen mit dem Iran weiterverfolgen, auch wenn der Iran seine Nachbarn bedroht und Russland in der Ukraine unterstützt (und, wie erwähnt, seine Kritiker im eigenen Land unterdrückt). Wir sollten auf einer Zwei-Staaten-Lösung für den israelisch-palästinensischen Konflikt bestehen, während die Palästinensische Autonomiebehörde unvernünftig, korrupt, unflexibel und feindselig bleibt.
Eine Strategie sollte keine Entscheidungen treffen, die mit Kompromissen verbunden sind, und dann keine Hinweise darauf geben, wie die Kompromisse zu lösen sind. Wenn sie die Rüstungskontrolle und andere Arten der Zusammenarbeit (z. B. bei COVID-19) mit Russland und China fördert, sollte sie die Probleme der Vertragsverletzungen offen ansprechen und Wege aufzeigen, wie die Zusammenarbeit erreicht werden kann, wenn sie verweigert wird.
Ein solches Dokument kann nicht alle möglichen Kompromisse aufzeigen und lösen, aber es kann Prioritäten setzen und die Beamten besser als diese Strategie darüber informieren, wie sie mit leicht vorhersehbaren Dilemmata umgehen sollen.
Strategischer Leitfaden oder Kampagnenflyer
Die Strategie der Verwaltung ist eine Mischung aus Wahrheit und Unwirklichkeit. Es ist unklar, ob es sich um ein ernsthaftes Bemühen um Orientierung handelt, das sich an Beamte richtet, oder um ein prahlerisches Wahlkampfdokument, das sich an die Öffentlichkeit richtet. Eine Vermischung der Genres ist nicht sinnvoll.