Resumen
Este artículo analiza la legitimidad de la integración diferenciada en la Unión Europea (UE). Al entrelazar tres fuentes de legitimidad — justificación legal, social y política —, combinamos diversas corrientes de la literatura en un enfoque interdisciplinario, multifacético y sistemático. Distinguimos entre dos tipos ideales extremos de diferenciación: la Europa a varias velocidades y la Europa ‘à la carte’. En nuestro análisis, consideramos el intergubernamentalismo normativo y el supranacionalismo al examinar los efectos de legitimidad de la diferenciación para los ciudadanos y los Estados miembros de la UE. Abogamos por un enfoque interdisciplinario al plantear la hipótesis de un círculo virtuoso y uno vicioso de diferenciación para una mayor integración europea. Argumentamos que la diferenciación en sí misma no ayuda a resolver los problemas derivados de la heterogeneidad de las preferencias de los Estados miembros, sino que tiende a posponer los conflictos, lo que genera nuevos desafíos para la integración europea en lugar de aliviarlos.
1. Introducción
La diferenciación ha sido vital para la integración europea en las últimas décadas. Sirvió para conciliar las distintas preferencias entre los Estados miembros en relación con el proceso de profundización de la integración europea. Inicialmente, se esperaba que la integración diferenciada (ID) fuera una desviación temporal de la integración uniforme, lo que impulsaría a otros Estados a unirse más adelante. Y, de hecho, hubo casos poco probables de Estados miembros que finalmente intentaron sumarse a la vanguardia, como la adhesión de Dinamarca a la Política Europea de Seguridad y Defensa en junio de 2022 en respuesta al ataque de Rusia contra Ucrania. A pesar de algunos casos de integración continua, la ID resultó ser una característica persistente de la arquitectura institucional en evolución de la UE (véase Radunz & Riedel, 2024).
Aunque la ID constituye una decisión de los Estados miembros de integrarse más profundamente en pequeños grupos, plantea la cuestión de si puede ofrecer soluciones adecuadas a los numerosos desafíos comunes de la UE. ¿Debería la ID convertirse en el procedimiento estándar para encontrar compromisos, mientras que las soluciones uniformes se mantengan como raras excepciones? ¿Es justo tanto para la vanguardia como para los rezagados que la profundización se dé de manera asincrónica? En resumen, el artículo aborda la pregunta de cuán legítima es la ID en la UE.
La mayor parte de la literatura sobre la legitimación democrática de la UE ha prestado poca atención a la diferenciación (Moravcsik, 2002; Follesdal & Hix, 2006; Müller, 2016; Craig, 2021; aunque véase De Witte et al., 2017; Heermann & Leuffen, 2020), mientras que las contribuciones a la ID han sido en gran medida conceptuales (Stubb, 1996; Holzinger & Schimmelfennig, 2015; Klose et al., 2023) o explicativas (Lavenex & Krizic, 2022; Schimmelfennig et al., 2023a, 2023b; Schimmelfennig & Thomas, 2020). No pretendemos contribuir a esta literatura directamente, sino articular diferentes corrientes de investigación existentes proponiendo un enfoque sistemático sobre la legitimidad de la ID en la Unión Europea. No presentamos fuentes primarias, sino que hacemos un balance de los estudios existentes y desarrollamos una heurística multifacética para abordar el fenómeno de la legitimidad de la ID. Nuestro enfoque complementa los análisis existentes de la ID al integrar explícitamente las dimensiones legales, sociales y políticas en un marco interdisciplinario único. Al estudiar la legitimidad, adoptamos una perspectiva interdisciplinaria distinguiendo entre fuentes legales, sociales y políticas para justificar la ID. En conclusión, abogamos por más investigación sobre su interacción. [1]
Procedemos de la siguiente manera. Primero, definimos la ID y, a partir de una amplia variedad de concepciones, derivamos los dos tipos ideales más dispares: la Europa a varias velocidades y la Europa ‘à la carte’. Segundo, discutimos la diferenciación en función de sus fuentes legales, sociales y políticas de justificación. Finalmente, sostenemos que la diferenciación necesita ser validada con base en las tres fuentes. Después de todo, la diferenciación en sí misma no ayuda a resolver los problemas derivados de la heterogeneidad de las preferencias de los Estados miembros, sino que tiende a posponer los conflictos, lo que genera más desafíos para la integración europea en lugar de aliviarlos.
2. Modelos de diferenciación en la UE
En una comprensión básica, la integración europea se vuelve diferenciada tan pronto como al menos un Estado miembro no participa plenamente en un ámbito de política común. Cuantos más ámbitos de política se vean afectados, más diferenciada se vuelve la UE verticalmente; y mientras más Estados miembros se abstengan de una mayor profundización, más diferenciada será horizontalmente (Schimmelfennig et al., 2015). En lo que sigue, nos enfocamos en la ID formal e interna, es decir, entre los Estados miembros de la UE, y dejamos de lado las formas de ID externa, que también abarcan a los no miembros (Cianciara & Szymanski, 2020), así como la ID informal (Genschel et al., 2023; Kovar & Katerina, 2022).
Aun así, la ID sigue siendo un término altamente ambiguo. Empíricamente, Frank Schimmelfennig y Thomas Winzen (2020, p. 48) cuentan hasta 230 casos de diferenciación (en derecho primario) en la historia de la UE. Conceptualmente, Alexander Stubb (1996) observa más de 30 etiquetas alternativas para describir formas de integración asincrónica. Para hacer frente a esta gran cantidad de descripciones en competencia sobre diversas formas de diferenciación, Stubb propuso en su trabajo seminal tres tipos ideales weberianos, que por definición rara vez corresponden plenamente con la realidad:
En la Europa a varias velocidades, un grupo central de Estados miembros persigue objetivos comunes a los que luego se sumarán los demás Estados. En la geometría variable, la UE se separa de manera irreversible entre un núcleo y una periferia. En la Europa ‘à la carte’, los Estados miembros son libres de elegir en qué cooperar más estrechamente mientras cumplen un número mínimo de objetivos comunes.
Katharina Holzinger y Frank (2012) critican esta conceptualización triple por no ser analíticamente distinta y estar incompleta ante la falta de concepciones puramente funcionales. Señalan seis dimensiones a lo largo de las cuales pueden variar los modelos de ID: (1) diferenciación permanente vs. temporal, (2) diferenciación territorial vs. puramente funcional, (3) diferenciación entre Estados nación vs. diferenciación multinivel, (4) diferenciación dentro vs. fuera de los tratados de la UE, (5) Toma de decisiones a nivel de la UE vs. a nivel de régimen, (6) solo para Estados miembros vs. también para no miembros.
Luego asignan diez modelos a estas diferentes categorías. Aunque reconocemos que esta categorización es mucho más matizada y coherente que los tipos ideales de Stubb, restringiremos nuestra discusión sobre la legitimidad de la ID a los modelos más extremos: la Europa a varias velocidades y la Europa ‘à la carte’.
Primero, porque están asociados con las concepciones más extremas de finalidad. Segundo, porque estos dos modelos difieren en cuatro de las seis categorías (1, 4, 5 y 6) propuestas por Holzinger y Schimmelfennig. Tercero, porque ambos parecen resonar bien entre actores políticos, como mostramos en un caso de estudio germano-polaco (Mehlhausen et al., 2024).
Europa a varias velocidades: En este modelo, todos los Estados miembros deben comprometerse con los objetivos comunes de una mayor integración, aunque cada uno pueda alcanzarlos a distintas velocidades. La integración asincrónica sería meramente temporal, ya que se espera que todos los Estados eventualmente se pongan al día. Debido a su flexibilidad, este modo de transformación constitucional probablemente superaría bloqueos y promovería una mayor integración. Por eso, las decisiones seguirían tomándose mediante el método comunitario basado en los tratados de la UE y se aplicarían a toda la Unión, al menos de manera prospectiva. Ejemplos destacados de la Europa a varias velocidades son los “pre-ins” en la Unión Económica y Monetaria: todos los Estados que ingresaron a la UE en 2004 y 2007 se comprometieron a introducir el euro tan pronto como cumplieran los criterios de adhesión.
Europa ‘à la carte’: En este enfoque, cualquier Estado miembro es completamente libre de decidir cooperar más estrechamente con otros Estados en determinados ámbitos de política. Dada la heterogeneidad de preferencias entre los Estados miembros de la UE, este enfoque de “libre elección” probablemente dé lugar a numerosas islas de integración y, muy probablemente, libere dinámicas desintegradoras. Debido a la incongruencia de membresía entre los distintos ámbitos de política, los órganos supranacionales dejarían de ser representativos. Esto fomenta la toma de decisiones intergubernamentales en coaliciones de los dispuestos, dentro o más allá de los tratados de la UE. Un ejemplo destacado en la Unión Económica y Monetaria son las cláusulas de exclusión de Dinamarca, combinadas con posibles inclusiones en el futuro.
3. Legitimidad de la integración diferenciada
La legitimidad está en el centro de cualquier orden político. Cuanto más legítimo sea un orden político, mayor será su eficacia y menores sus costos de control y cumplimiento, ya que los ciudadanos siguen voluntariamente las decisiones colectivamente vinculantes. En resumen, la legitimidad es la condición previa tanto de un gobierno eficiente como liberal (Scharpf, 2004, p. 5).
Existen muchas concepciones sobre lo que significa la legitimidad. Para dar cuenta de la naturaleza multifacética de este término clave, proponemos distinguir tres fuentes de legitimidad (cp. Beetham, 1991, pp. 4–8; Føllesdal, 2004, pp. 8–9; Wimmel, 2009, pp. 192–194): la legal, la social y la política. Esto se relaciona especialmente con la distinción de Beetham (1991, pp. 3–15) entre legitimidad como validez legal, justificabilidad moral y creencia en la legitimidad, aunque no se superpone completamente con ella.
La justificación “legal” se basa en la normativa jurídica aplicable a una entidad legal específica. Una acción política es legalmente legítima solo en la medida en que se adhiera a normas expresadas positivamente. En el contexto de la UE, esto determina si las decisiones tomadas por las instituciones de la UE o por los Estados miembros tienen base legal en los Tratados. Desde esta perspectiva, la legislación de la UE permite o no permite una acción determinada. En particular, una acción debe estar claramente especificada en el derecho primario de la UE para que pueda ser emprendida por las instituciones de la UE o los Estados miembros, especialmente en el contexto de la integración diferenciada. Dado el estado actual del derecho de la UE y la jurisprudencia del TJUE, la doctrina de la competencia implícita no tiene fundamento en esta área.
La justificación “social” se refiere a la “creencia” de los ciudadanos en la legitimidad (‘Legitimitätsglaube’) (Weber, 1964). Cuanto mayor sea el apoyo a una comunidad política, sus políticas o medidas específicas, mejor podrá ser socialmente reivindicado el orden político. A diferencia de Føllesdal (2004) y Wimmel (2009), restringimos nuestro análisis a las actitudes ciudadanas en encuestas de opinión y dejamos de lado su cumplimiento de las normas políticas, ya que consideramos el nivel cognitivo como causalmente previo al nivel conductual. El cumplimiento constituye el vínculo entre las actitudes de los ciudadanos y sus efectos en el orden político.
La justificación ‘política’ se basa en valores compartidos, cuya adhesión es vista como un deber por los miembros de una comunidad. Cuanto más resuenen estos valores entre los miembros, más imperativas serán sus implicaciones para la acción política conforme a normas y principios. Una violación clara y reiterada de tales normas o principios tiene graves repercusiones para la identidad colectiva y su cohesión (Mehlhausen, 2015). En el contexto de la integración europea, el valor más debatido ha sido, sin duda, la naturaleza “democrática” de la UE.
Además, cualquier evaluación de la legitimidad debe enunciar su “estándar de legitimidad”. Evaluar la legitimidad democrática de la UE depende de si la comparamos con organizaciones internacionales, Estados nación o concepciones de democracia (Wimmel, 2009, pp. 192–194). Proponemos adoptar dos estándares normativos para analizar hasta qué punto la integración europea puede justificarse.
El “intergubernamentalismo normativo” se basa en la noción de que la soberanía de los Estados es la base de las organizaciones internacionales. Su aplicación a la Unión Europea puede justificarse por el hecho de que los Estados miembros son sus constituyentes como “dueños de los tratados”. Más allá del Estado nación, los gobiernos son vistos como portadores de legitimidad democrática, ya que los discursos públicos, las campañas electorales y las identidades colectivas se forman principalmente dentro de los Estados nación (Scharpf, 1999, 2004).
El “supranacionalismo normativo”, en cambio, considera a los ciudadanos — y, por ende, a la soberanía popular — como la última fuente de legitimidad democrática. La ciudadanía europea y la primacía del derecho de la UE sirven como argumentos para aplicar este enfoque cosmopolita a la Unión Europea (Eriksen, 2019, pp. 163–186).
En nuestro análisis, adoptaremos ambos estándares para evaluar la justificación legal, social y política de la ID. Procedemos en este orden porque la integración europea — a diferencia de una constitucionalización revolucionaria — ha sido iniciada por los tratados de la UE (dimensión legal), inculcando de manera incremental una débil identidad colectiva europea (dimensión social) y, finalmente, planteando preguntas normativas sobre su legitimación (dimensión política). Aunque estas tres fuentes de legitimidad se presentan por separado por claridad analítica, en la práctica son interdependientes.
3.1. Fuentes legales de legitimidad
Al definir la justificación legal, seguimos el concepto de integración a través del derecho (ITL, por sus siglas en inglés), según el cual el derecho es percibido tanto como un instrumento como un sujeto de la integración europea (Byberg, 2017; Mac Amhlaigh, 2012).
En la primera dimensión, el sistema jurídico de la UE está compuesto por los Tratados de la UE y la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). La ITL impulsa la integración europea a través de reglas jurídicas comunes y principios fundamentales, por ejemplo, el principio de efecto directo o el principio de primacía del derecho de la UE. En la segunda dimensión, se pone el énfasis en los sistemas jurídicos nacionales sujetos a la armonización coordinada por una autoridad central, como la Comisión Europea. Nosotros sostenemos que, si algún modo de diferenciación debe ser justificable dentro del orden jurídico de la UE, este debe basarse en el derecho primario de la Unión Europea.
La justificación legal, definida de esta manera, está inextricablemente vinculada con la noción de “uniformidad del derecho de la UE”. Por un lado, este principio establece que la UE constituye un nuevo orden jurídico, separado del derecho internacional (sentencia del 5 de febrero de 1963, C-26/62, EU:C:1963:1), sentando así su base de acción. En consecuencia, la integración está regida por los Tratados de la UE y solo puede obtener su justificación de ellos. Por otro lado, el principio de uniformidad obliga a los tribunales nacionales y a las administraciones públicas de los Estados miembros a dejar de aplicar cualquier disposición nacional contraria al derecho de la UE (sentencia del 9 de marzo de 1978, Simmenthal SpA., EU:C:1978:49). Esto tiene una importancia profunda para la existencia de la UE como sistema jurídico, que debe ser uniforme y aplicarse de igual manera en todos los Estados miembros. Además de garantizar la efectividad del derecho de la UE, la uniformidad legal conlleva el principio de “igualdad de los Estados miembros”, ya que todos deben dejar de lado la legislación nacional que pueda impedir que el derecho de la UE tenga plena fuerza y efecto. Así, cada Estado miembro tiene los mismos derechos y obligaciones bajo los Tratados y no pueden eludir su cumplimiento.
Desde una perspectiva legal, la diferenciación solo se justifica en la medida en que no socave, a largo plazo, la uniformidad del derecho de la UE ni la igualdad de los Estados miembros y ciudadanos de la UE. Además, con base en el artículo 20(1) TUE, sostenemos que cualquier instrumento de diferenciación debe tener como objetivo promover los fines de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración. La base legal para la ID se encuentra principalmente en el derecho primario. En particular, los Tratados establecen condiciones claras para los Estados miembros que deseen aplicarla mediante el mecanismo de cooperación reforzada (arts. 326-334 TFUE). Primero, solo está permitida dentro de las competencias compartidas de la UE. Segundo, debe ser aprobada por las instituciones de la UE y no debe socavar políticas clave (por ejemplo, el derecho de la competencia o las libertades del mercado interno). Tercero, para evitar una fragmentación a largo plazo, la cooperación reforzada debe permanecer abierta a todos los Estados miembros. Por otro lado, el derecho primario también reconoce ‘opt-outs’ individuales, que excluyen a un Estado miembro de determinadas áreas de política (por ejemplo, el área del euro). Estas siempre están sujetas a negociaciones intergubernamentales y no deben considerarse la lógica orientadora de la integración europea, sino más bien excepciones a la regla.
Los principios centrales de una Europa a varias velocidades están jurídicamente justificados dentro del marco legal actual de la UE. En teoría, las formas de cooperación entre Estados miembros basadas en este tipo ideal son admisibles bajo los Tratados, siempre que no socaven la uniformidad del derecho de la UE ni la igualdad de los Estados miembros. En este sentido, la cooperación reforzada permite una diferenciación temporal en la aplicación de las normas establecidas dentro de su marco, siempre que el proyecto sea inclusivo y promueva la integración uniforme a largo plazo.
La Europa ‘à la carte’, en cambio, contradice los principios de uniformidad legal e igualdad de los Estados miembros. Primero, es difícil imaginar que se mantenga una aplicación uniforme del derecho de la UE cuando la Unión está dividida en numerosas islas de integración. Segundo, si a los Estados miembros se les permite entrar y salir de políticas comunes, no existe igualdad ante el derecho de la UE, ya que cada uno tendría distintos derechos y obligaciones. Aunque esta visión encuentra alguna manifestación en el derecho primario mediante los ‘opt-outs’, estos deberían considerarse solo como un mecanismo de último recurso para superar bloqueos políticos graves durante las negociaciones de tratados. Como todos los Estados miembros han acordado en los Tratados continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha, el enfoque de “libre elección” carece de justificación legal como instrumento general de diferenciación.
La adhesión a la doctrina de la interpretación y aplicación uniforme del derecho de la UE tiene un profundo efecto en el funcionamiento de la UE y sus Estados miembros, así como en el estatus legal de sus ciudadanos. En general, cuanto más uniforme es la aplicación del derecho de la UE, mejor es la protección de los derechos de los ciudadanos bajo este. Además, una comprensión común del derecho de la UE en los Estados miembros aumenta la seguridad jurídica para los ciudadanos europeos, ya que permite predecir cómo lo interpretarán las autoridades nacionales en toda Europa.
Dado que el concepto de Europa a varias velocidades se basa en la premisa de que la aplicación uniforme del derecho de la UE es el objetivo final, tiene una justificación mucho mayor desde la perspectiva del estatus legal de los ciudadanos de la UE que la Europa ‘à la carte’. Teóricamente, aunque el alcance de aplicación del derecho de la UE que consagra los derechos de los ciudadanos pueda variar ligeramente en la UE debido a la participación desigual de los Estados miembros en proyectos a varias velocidades, todos ellos siguen participando en las políticas centrales de la UE (por ejemplo, el mercado interno) y, en última instancia, aspiran a una UE homogénea. Sin embargo, esto no significa que el tipo ideal de Europa a varias velocidades encaje perfectamente en la lógica de los Tratados existentes. Su aceptación surge más bien de la necesidad de encontrar un compromiso entre los principios de la UE y las realidades políticas en los Estados miembros.
En contraste, la consolidación de una Europa ‘à la carte’ llevaría, probablemente, a una diferenciación del estatus legal de los ciudadanos de la UE según su país de origen; por ejemplo, que la libertad de circulación aplicara solo a los nacionales de ciertos Estados miembros. Además, esta concepción de finalidad podría disminuir de manera significativa la seguridad jurídica de los ciudadanos de la UE, ya que existiría poco o ningún denominador común entre los Estados miembros en la aplicación del derecho comunitario. Esto dificultaría que los ciudadanos pudieran anticipar el resultado de una disputa legal sobre sus derechos en distintas jurisdicciones nacionales dentro de la UE.
Por lo tanto, la respuesta a la pregunta de si la ID está jurídicamente justificada es altamente teórica y especulativa. En cuanto a la Europa ‘à la carte’, no encontramos justificación directa en el derecho primario de la UE para esta concepción de finalidad. Esta contradice los principios de integración uniforme de la UE, que garantizan un sistema jurídico coherente, asegurando la igualdad de derechos y obligaciones de todos los Estados miembros y de los ciudadanos de la UE. La adopción de un enfoque así implicaría una revisión sustancial de los Tratados.
En contraste, el concepto de una Europa a varias velocidades respeta, a largo plazo, la uniformidad del derecho de la UE y la igualdad de los Estados miembros y ciudadanos de la UE. No obstante, incluso este modelo requiere una supervisión legal constante para evitar desviaciones permanentes de la uniformidad y garantizar el cumplimiento de los objetivos del artículo 20 de los TUE. Además, algunos proyectos de Europa a varias velocidades ya se han iniciado bajo el procedimiento de cooperación reforzada previsto en los Tratados (por ejemplo, en materia de ley de divorcio, patentes y el impuesto a las transacciones financieras). Por otro lado, ninguno de los escenarios encaja plenamente en la lógica de los Tratados existentes, ya que la integración uniforme sigue siendo el modo preferido.
3.2. Fuentes sociales de legitimidad
La justificación social se refiere a la aprobación de los ciudadanos hacia el gobierno político ejercido por sus representantes democráticamente elegidos. En una democracia, se espera que las decisiones políticas reflejen en gran medida las preferencias ciudadanas mediante elecciones libres y justas, canales de democracia directa y una alta capacidad de respuesta de los representantes políticos. Se acepta ampliamente que una mayor integración europea depende del apoyo público (Hobolt & de Vries, 2016; Leuffen et al., 2020).
La justificación social de la diferenciación en la UE plantea la pregunta de hasta qué punto los ciudadanos aprueban dicha diferenciación. Sin embargo, es necesario especificar el modelo de diferenciación al que nos referimos y el grupo exacto de personas que consideramos al hablar de ciudadanía. Por un lado, los resultados de las encuestas de opinión varían considerablemente según el concepto específico de diferenciación y la redacción utilizada (Schüssler et al., 2021, p. 19; Stahl, 2021). Por otro lado, podemos referirnos a ciudadanos de la UE en general, sin importar su afiliación nacional, o a los ciudadanos de los Estados miembros de la UE en términos de pueblos nacionales. En resumen, podemos aplicar el intergubernamentalismo normativo sobre las actitudes de los ciudadanos de los Estados miembros, o el supranacionalismo normativo sobre las disposiciones de los ciudadanos de la UE en conjunto, distinguiendo cada vez entre los modelos de Europa a varias velocidades y Europa ‘à la carte’.
El ‘intergubernamentalismo normativo’ se enfoca en los pueblos de los Estados miembros de la UE, cuyos representantes nacionales rinden cuentas ante su electorado. Las tasas de aprobación para la Europa a varias velocidades varían en el tiempo y el espacio. La percepción positiva de la diferenciación es de manera consistente y significativa mucho más alta entre los Estados del Norte que entre los del Sur. Con base en el Eurobarómetro 86.1 realizado en septiembre y octubre de 2016 (Leuffen et al., 2020, p. 9; Schüssler et al., 2021, p. 17; Stahl, 2021, p. 10f.), se observa que el apoyo a la ID entre los ciudadanos del Sur de Europa es alrededor de 21 puntos porcentuales más bajo que en el Norte, y se mantiene bastante estable incluso al controlar covariables individuales.
El concepto de una Europa ‘à la carte’ es más controvertido entre los Estados miembros de la UE. Las actitudes de los ciudadanos varían considerablemente, sin un patrón claro entre el Norte y el Sur ni entre contribuyentes netos y receptores netos del presupuesto. Por ejemplo, en su análisis de ocho Estados miembros, Schüssler et al. (2021, p. 12) encuentran que en Alemania e Irlanda los ciudadanos desaprueban este enfoque de “libre elección”, mientras que en Dinamarca, Países Bajos, Polonia, Grecia, Francia e Italia lo apoyan. De manera similar, Anna Stahl (2021, p. 10) observa que los Estados del Sur están divididos respecto a la posibilidad de formar coaliciones de los dispuestos.
¿Qué implicaciones tiene esto para la justificación social de la diferenciación? La división regional en torno a la Europa a varias velocidades se correlaciona con la brecha entre contribuyentes netos y receptores netos del presupuesto de la UE y probablemente sea resultado de la crisis del Euro (Leuffen et al., 2020, p. 2). Si tales tensiones se deben a la ansiedad de los ciudadanos por ser dejados atrás o permanentemente discriminados (Schüssler et al., 2021, p. 19), la UE podría tomar medidas adecuadas para aliviar esas preocupaciones. Si un enfoque asincrónico se adopta simplemente debido a asimetrías económicas, los fondos redistributivos podrían ayudar a que los Estados miembros menos favorecidos alcancen rápidamente a la vanguardia. Esto podría llevar a un mayor apoyo público a la integración (diferenciada) en dichos países.
En contraste, la Europa ‘à la carte’ probablemente profundice la brecha entre los Estados miembros. Un enfoque sistemático de “libre elección” difícilmente sería aceptable como ‘modus vivendi’ para la integración europea en ámbitos políticos clave. No solo es complicado identificar qué medidas políticas podrían adoptarse para aumentar el apoyo público, sino que además la resistencia parece ser más bien de carácter principista. Schüssler et al. (2021, p. 13) sostienen que la desaprobación en Alemania refleja “una preferencia normativo-cultural mayor hacia una Europa unificada”. Y, sin embargo, si se conceden de forma limitada, los ‘opt-outs’ o ‘pre-ins’ podrían servir como un compromiso (permanente o temporal) entre la plena membresía y la no membresía, acercando a quienes están a favor y en contra de una mayor integración (Schraff & Schimmelfennig, 2020).
El “supranacionalismo normativo” considera que los ciudadanos de la UE son los únicos constituyentes de la UE (Eriksen, 2019). La mayoría de los ciudadanos europeos están a favor de alguno de los dos modelos de diferenciación. Si bien las tasas de aprobación de la Europa a varias velocidades han alcanzado en los últimos años mayorías absolutas (Leuffen et al., 2020, p. 8), el apoyo a la Europa ‘à la carte’ se queda apenas por debajo, con un 19% más de partidarios que de opositores (Schüssler et al., 2021, p. 13). Leuffen et al. (2020) usaron datos de Eurobarómetro de 2011 y 2017, mientras que Schüssler et al. (2021) presentaron datos propios de principios de 2021. Estos últimos usan el término de “Europa de dos niveles”, que semánticamente no difiere de nuestra comprensión de la Europa a varias velocidades. Aun así, esto no significa que la diferenciación esté libre de controversias entre los ciudadanos de la UE.
Por un lado, cada modelo de diferenciación está asociado a expectativas divergentes sobre la futura integración. Los partidarios de la Europa a varias velocidades muestran disposiciones integracionistas, mientras que los defensores de la Europa ‘à la carte’ adoptan una postura nacionalista y rechazan una mayor integración (Schüssler et al., 2021, p. 15; De Blok & de Vries, 2023). La elección de un modelo específico de diferenciación parece reflejar principalmente las preferencias de integración: quienes critican una mayor integración respaldan la Europa ‘à la carte’, en la que cada Estado puede quedarse atrás; quienes apoyan la Europa a varias velocidades la ven como un compromiso para una integración más profunda y una garantía de una estructura uniforme a largo plazo. Dicho de otro modo, si la diferenciación se percibe como el único camino a seguir, en una Europa a varias velocidades las divisiones serían solo temporales. No existe una amplia mayoría a favor de la diferenciación per se, sino dos campos opuestos con distintas concepciones de finalidad para la integración europea (De Blok & de Vries, 2023, p. 19).
Por otro lado, el apoyo a cada modelo está vinculado a disposiciones ideológicas. Leuffen et al. (2020, p. 11) argumentan que los liberales económicos, que prefieren la libertad de elección y la autonomía frente a la igualdad social y la solidaridad, tienden a apoyar la diferenciación, mientras que los igualitaristas económicos suelen ser más escépticos frente a un enfoque asincrónico. Schüssler et al. (2021, p. 15) afinan esta idea distinguiendo entre modelos alternativos: encuentran que los liberales económicos prefieren la Europa ‘à la carte’ sobre la Europa a varias velocidades, mientras que los igualitaristas tienden a respaldar esta última.
En resumen, el alto nivel de apoyo a ambos modelos sugiere que la diferenciación es aceptada en general como una estrategia adecuada para resolver bloqueos en la UE. No obstante, los ciudadanos europeos son conscientes de las consecuencias de las distintas formas de diferenciación. A largo plazo, el apoyo público probablemente refleje visiones enfrentadas sobre ciertos valores y concepciones de finalidad de la integración.
La respuesta a la pregunta de cuáles serían los efectos de una mayor diferenciación en la actitud de los ciudadanos de la UE debe ser matizada. Dependiendo de su nacionalidad y creencias ideológicas, el apoyo a la diferenciación varía entre los modelos en competencia. Independientemente del estándar de evaluación, se espera que la Europa a varias velocidades genere menos potencial de conflicto que la Europa ‘à la carte’, debido a mayores tasas de aprobación en general, menor variación en el apoyo público y divisiones nacionales presumiblemente solo temporales producto de la crisis del euro. Aunque existe una mayoría relativa a favor de ambos modelos en comparación con la integración uniforme, parece probable que cualquier forma de diferenciación profundice las líneas divisorias entre los defensores y los opositores de una mayor integración. Por lo tanto, la diferenciación tiende a liberar efectos centrífugos más que centrípetos para el futuro de la integración europea y puede aumentar la politización sobre el rumbo de la UE en lugar de reducirla (De Blok & de Vries, 2023, p. 5).
3.3 Fuentes políticas de legitimidad
La justificación política de la diferenciación plantea la pregunta de si la ID ofrece argumentos plausibles para legitimar el orden político de la Unión Europea. Los valores a los que se compromete están consagrados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea. A continuación, nos centramos en la democracia como uno de los valores fundamentales de la UE.
En línea con Fritz Scharpf (1999, 2004), distinguimos entre una dimensión de entrada y una dimensión de salida de la justificación política (véase también Schimmelfennig et al., 2023a).
La dimensión de “entrada” indica hasta qué punto el resultado de una decisión política coincide con las preferencias de los ciudadanos. En una democracia, esto suele garantizarse mediante la participación directa e indirecta, es decir, a través de referendos y elecciones. Para generar preferencias bien informadas y reflexionadas en términos de una comprensión ilustrada de las consecuencias de una política (Dahl, 1989, p. 307), los ciudadanos deben involucrarse en debates públicos antes de votar por la adopción de una política o de un representante. Sin embargo, si las preferencias individuales son ignoradas a través del voto mayoritario, solo la prevalencia de una identidad colectiva podría convencer a quienes fueron vencidos de aceptar la decisión. Para ello, las preferencias individuales deben orientarse hacia un bien colectivo que fomente la voluntad de actuar con solidaridad (Scharpf, 2004, p. 8).
La dimensión de “salida” se refiere a los requisitos de quienes ejercen el poder. En primer lugar, en las democracias liberales, la prevención del abuso de poder está garantizada a través de contrapesos y balances. Debido al gran número de actores con poder de veto involucrados, la concentración de poder — y, por ende, la abolición de la democracia misma — se vuelve poco probable. En segundo lugar, los representantes electos aportan una capacidad de resolución de problemas para mejorar la seguridad y el bienestar (Scharpf, 2004, p. 8). La efectividad en la toma de decisiones de un orden político indica la cantidad de bienes sociales que puede generar el sistema político.
Entonces, ¿qué efectos podría tener la diferenciación sobre las dimensiones de entrada y salida de la UE? A primera vista, parece reforzar la justificación política de la UE en ambos aspectos en comparación con una situación en la que no se permitiera diferenciación. Por un lado, la renuncia a un enfoque uniforme parece, en algunos ámbitos políticos específicos, una solución justa cuando la heterogeneidad de preferencias colectivas conduce a bloqueos (von Ondarza, 2013, p. 15). La diferenciación podría servir como un medio para respetar las preferencias tanto de los Estados miembros que desean avanzar como de aquellos que no. Por otro lado, la dimensión de salida debería mejorar para la vanguardia que avanza más rápido, lo que podría convencer a los rezagados de ponerse al día a su debido tiempo. Por tanto, la efectividad de un orden político debería aumentar gracias a la diferenciación como un medio mutuamente aceptable para superar bloqueos, particularmente en crisis con altas expectativas de lograr un acuerdo. No obstante, la integración asincrónica tiene un costo.
Independientemente del modelo específico de diferenciación, un enfoque asincrónico conlleva riesgos. La integración europea puede entenderse como un medio para gestionar externalidades, producto de la interdependencia estructural entre sus Estados miembros (Eriksen, 2019, 2022; Lord, 2015, 2021). Desde una perspectiva de teoría de clubes, la Unión Europea está diseñada para proveer bienes de club a los que solo sus miembros tienen derecho. A diferencia de los bienes privados, los bienes de club son solo parcialmente rivales, pero se diferencian de los bienes públicos puros en que son divisibles y excluibles (véase Cornes & Sandler, 1986; Olson, 1965). La producción de bienes de club probablemente genere externalidades negativas para los no miembros, a quienes se les niega el acceso.
En lo que respecta a la dimensión de “entrada”, la integración asincrónica podría generar una grave vulneración de la autonomía democrática cuando esas externalidades negativas obliguen a los Estados miembros que no participan en un ámbito diferenciado a adoptar reglas que no han podido moldear.
Una UE políticamente diferenciada priva a algunos ciudadanos de su derecho a codeterminar decisiones cuyos efectos no pueden evitar. La dominación ocurre cuando los ciudadanos no tienen la misma oportunidad de ejercer influencia política; cuando están sujetos a leyes que no pueden modificar (Eriksen, 2019, p. 122).
Si la libertad significa no dominación (Pettit, 1997; Mehlhausen, 2015, p. 144f.), una incongruencia entre quienes son gobernados y quienes gobiernan viola el núcleo mismo de la democracia moderna. Eriksen (2019, p. 127; véase también Keleman, 2021, p. 678) señala que la dominación tiene dos dimensiones: no solo existe una falta de correspondencia entre ciudadanos y quienes toman las decisiones (congruencia de entrada), sino también una brecha entre el territorio para el cual se hacen las normas y el territorio en el que de hecho se aplican (congruencia de salida).
La dominación es aún más preocupante si los Estados miembros no pueden unirse a la vanguardia. Tal “diferenciación discriminatoria” puede considerarse injusta en comparación con la “diferenciación por exención” (Schimmelfennig, 2014), cuando los Estados miembros no desean participar. Para John Rawls (1971), las demandas pueden considerarse justas si se basan en decisiones previas y no en circunstancias (Kymlicka, 1990). Dentro de la UE, la distribución desigual de recursos — en particular la interdependencia estructural — son argumentos sólidos para obligaciones mutuas que incluyan compensación (Beitz, 1979, pp. 141–142). Por ejemplo, Rumania y Bulgaria no pueden ingresar a la Schengen porque no se las considera suficientemente preparadas para cumplir los criterios de adhesión (diferenciación discriminatoria). En contraste, la población danesa rechazó el Tratado de Maastricht en 1992 y lo aceptó un año después, cuando Dinamarca obtuvo una excepción del UEM (diferenciación por exención). Fue su propia decisión preferir las externalidades de quedarse afuera antes que las obligaciones de la Unión Monetaria Europea. Si los Estados miembros incluso prefieren una Europa a varias velocidades antes que un ‘opt-out’ (véase Jensen y Slapin, 2012), las externalidades negativas se consideran justificadas.
También existen dilemas respecto a la dimensión de salida. La integración europea genera externalidades “positivas” que permiten a los no miembros evitar costos de participación mediante el ‘free-riding’, por ejemplo, al no participar en acciones punitivas contra terceros. Un caso es la decisión de once Estados miembros de introducir un impuesto a las transacciones financieras mediante cooperación reforzada: esto podría beneficiar a los que se mantienen fuera al aumentar su competitividad en el mercado de capitales. Más preocupantes aún son las consecuencias del círculo vicioso de aumentar la dimensión de salida a expensas de la dimensión de entrada: cuanto más fragmentada esté la estructura política de la UE por diferenciación vertical (‘polity’), menos entienden los ciudadanos europeos su proceso de toma de decisiones (‘politics’) y menos desarrollan una identidad colectiva. Esto reduce aún más las posibilidades de proyectos políticos ambiciosos (‘policies’) como la Europa Social, que inevitablemente producirán ganadores y perdedores y requerirán solidaridad entre los ciudadanos de la UE.
Más allá de estas consideraciones sobre el proceso de diferenciación en sí, cada modelo específico de diferenciación está ligado a desafíos particulares de justificación política.
La Europa a varias velocidades garantiza que las divisiones en la UE debidas a la diferenciación sean solo temporales. Por eso, la dimensión de entrada se mantiene comparativamente alta: tanto las elecciones al Parlamento Europeo como formas de democracia directa, como las Iniciativas Ciudadanas Europeas, se basan en la premisa de la igualdad de los ciudadanos de la UE. Mientras los ‘pre-ins’ alcancen a la vanguardia a su debido tiempo, la diferenciación debería ser un obstáculo manejable para desarrollar una identidad colectiva europea, ya que el objetivo final de la unidad se mantiene.
Sin embargo, el aplazamiento de la obligación de implementar una política con el paso del tiempo puede conducir a un potencial conflicto generacional en los Estados que se espera que alcancen a la vanguardia. Primero, en estos Estados las generaciones futuras son privadas de su derecho a la autodeterminación, ya que las decisiones de gobiernos anteriores las atan. Por ejemplo, los ‘pre-ins’ como Polonia, Chequia y Hungría aceptaron la plena implementación de la UEM como condición para ingresar a la UE en 2003, pero aún no han introducido el euro. Este acuerdo obliga legalmente a las generaciones más jóvenes en estos países, mientras que en otros Estados miembros se puede permanecer fuera (Dinamarca) o incluso abandonar la eurozona (países del euro) sin contradecir el derecho vinculante.
En segundo lugar, cuanto más se prolonga la brecha temporal entre la decisión de adherirse a una política en particular y el momento de la adhesión efectiva, más grave se vuelve la dominación, ya sea por parte de los ‘pre-ins’ o de la vanguardia. Por un lado, si a la vanguardia se le permite profundizar una política sin el consentimiento de los ‘pre-ins’ (diferenciación exclusiva), esos Estados, al incorporarse más tarde, deben aceptar una estructura institucional que nunca tuvieron la oportunidad de moldear. En 2011, Polonia, como ‘pre-in’ y con la presidencia rotativa de la UE, se vio obligada a abandonar el Consejo Ecofin cuando se iba a decidir cómo enfrentar la crisis del euro (Gostyńska & Ondarza, 2012). Por otro lado, otorgar a los ‘pre-ins’ los mismos derechos que a la vanguardia (diferenciación inclusiva) parece injusto mientras no exista garantía de que los ‘pre-ins’ se unan eventualmente a la eurozona. En Polonia, por ejemplo, ni el gobierno ni la mayoría de la oposición planean introducir el euro pronto (Mehlhausen et al., 2024). En un escenario así, la plena participación de los ‘pre-ins’ podría terminar llevándolos a un control permanente sobre la vanguardia.
En cuanto a la dimensión de salida, las competencias de las instituciones de la UE no se ven socavadas por la diferenciación y proporcionan un alto nivel de controles y equilibrios. La producción de bienes sociales probablemente sea mayor que en una integración uniforme, ya que los Estados miembros reacios o no preparados para participar en la integración de un área política podrían abstenerse de presentar un veto si pueden posponer los costos de la adhesión inmediata hacia un futuro lejano (véase Plümper et al., 2007). Aun así, la unanimidad sobre los objetivos comunes probablemente genere compromisos basados en el mínimo denominador común, puesto que los Estados miembros reticentes deben aceptar que adoptarán la política en algún momento y podrían enfrentar externalidades negativas mientras tanto. Por lo tanto, los bloqueos pueden ser menos probables que en una integración uniforme, pero siguen siendo posibles en este modelo.
En resumen, mientras los Estados miembros rezagados alcancen rápidamente a la vanguardia, este tipo ideal tiene poco impacto sobre la UE como entidad política. Sin embargo, el potencial de la diferenciación para mejorar la eficacia de la UE frente a la heterogeneidad de preferencias en una UE de 27 Estados está limitado por la necesidad de encontrar un consenso común entre todos los Estados miembros respecto a los objetivos de integración.
Europa ‘à la carte’: Debido a su flexibilidad para formar coaliciones de los dispuestos a integrar cualquier política sin importar a los demás Estados miembros, la principal promesa de este tipo ideal es ajustar la estructura institucional de la UE a las preferencias individuales de sus Estados miembros. Por lo tanto, el incentivo clave es maximizar el rendimiento de la UE aumentando la producción de bienes sociales mientras exista voluntad política entre varios Estados miembros. A su vez, esto permite un alto nivel de participación al garantizar que cualquier Estado miembro pueda mantenerse al margen para que se respeten sus preferencias.
Aun así, este enfoque de “libre elección” afecta gravemente a la UE como entidad política. En cuanto a su dimensión de entrada, la participación en referendos y en las elecciones al Parlamento Europeo pierde poder justificativo, cuanto menor es la congruencia entre la ciudadanía de la UE y el territorio en el que se aplicarían las políticas bajo este modo de diferenciación. Además, cuanto más dispersa se vuelve la estructura institucional, reflejando las preferencias heterogéneas de los Estados miembros, menos probable es que los ciudadanos de la UE desarrollen una identidad colectiva europea.
Respecto al rendimiento de la UE, el “cherry-picking” (“elegir lo que conviene”) limita el alcance de la integración e induce inestabilidad. Por un lado, la falta de solidaridad europea (Kleger & Mehlhausen, 2013) sigue siendo un obstáculo para integrar áreas de política “sensibles” o redistributivas, como las sociales, laborales o fiscales. Por otro lado, la diferenciación reduce los controles y equilibrios. La disminución de la representatividad del Parlamento Europeo en un número creciente de islas de integración incongruentes facilita la toma de decisiones intergubernamentales y, con ello, una dominación de las preferencias de los Estados miembros. Esto no solo reduce la cantidad de posibles actores con poder de veto, sino que también socava la estabilidad de la UE cuando coaliciones rivales luchan por el poder en una UE cada vez más fragmentada (Eriksen, 2019, p. 152).
En otras palabras, la estructura política de la Europa ‘à la carte’ tiende a reproducirse a sí misma, pues consolida la tendencia hacia una organización internacional laxa y regulativa, más que hacia una entidad federal en formación.
4. Conclusiones
El artículo ha buscado revelar los recursos y déficits de legitimidad de la integración diferenciada (ID) desde una perspectiva legal, social y política. Nuestros hallazgos también tienen implicaciones para los responsables de la formulación de políticas. Cualquier forma de ID debe seguir siendo excepcional, basada en los tratados y orientada hacia la uniformidad eventual, a fin de salvaguardar la certeza jurídica de los ciudadanos de la UE y la integridad del derecho comunitario. En general, toda diferenciación permite compromisos que ajustan la estructura institucional a los intereses dispares de los Estados miembros. Sin embargo, tales desviaciones de la integración uniforme probablemente generen nuevos desafíos para la integración europea.
Desde el punto de vista jurídico, la integración europea solo puede considerarse legítima si respeta la uniformidad del derecho de la UE y la igualdad de los Estados miembros y ciudadanos de la UE. Mientras que la Europa a varias velocidades satisface en general estos criterios a largo plazo, la Europa ‘à la carte’ no lo hace. Desde una perspectiva sociológica, la diferenciación no solo hace que la UE sea más opaca, sino que también resulta muy controvertida. Incluso si una mayoría absoluta o casi absoluta de ciudadanos de la UE aprueba la Europa a varias velocidades o la Europa ‘à la carte’, los ciudadanos parecen estar divididos sobre el modelo específico más que apoyar la ID como un todo. Suponemos que una ID en curso provocará una brecha cada vez mayor entre los ciudadanos de la UE.
Desde el punto de vista político, la legitimidad democrática solo se vería reforzada con una diferenciación creciente a primera vista, debido a una mejor correspondencia entre las preferencias nacionales y la integración adicional, así como a la provisión de más bienes sociales. Sin embargo, a largo plazo, la Europa ‘à la carte’ socavaría la solidaridad europea, impediría la cooperación en ámbitos políticos más ambiciosos con efectos redistributivos sustantivos y daría lugar al ‘free-riding’ y a externalidades negativas. Incluso la Europa a varias velocidades podría provocar tales efectos y fuertes fricciones intergeneracionales dentro de los Estados miembros ‘pre-in’, cuanto más tiempo se prolongue la demora.
Desde la perspectiva del intergubernamentalismo normativo, que asume que los Estados miembros son las circunscripciones de la UE, la Europa ‘à la carte’ parece preferible. Este enfoque de la integración europea reflejaría, por excelencia, las preferencias nacionales de los Estados miembros. Ante la disminución de la representatividad de los órganos supranacionales, la toma de decisiones intergubernamental parecería cada vez más legítima en una confederación europea laxa y fluida. A largo plazo, sin embargo, queda por ver si los intereses nacionales particulares pueden realmente perseguirse en un escenario político con baja certeza jurídica, escasa previsibilidad debido a la volatilidad de las coaliciones y un poder de negociación menguante en la escena global.
Desde la perspectiva del supranacionalismo normativo, que considera a los ciudadanos de la UE como sus verdaderos constituyentes, solo la Europa a varias velocidades garantizaría la certeza jurídica a largo plazo, la representatividad de los órganos supranacionales y la perspectiva de una integración continua. Un requisito crucial sería que la desviación temporal de la integración uniforme no dure décadas, sino unos pocos años como máximo, y que la UE adopte medidas adecuadas para regresar lo antes posible a la integración uniforme ayudando a los Estados miembros a incorporarse. De lo contrario, el apoyo social podría disminuir, debilitando la visión implícita de un Estado federal en construcción.
En este sentido, un enfoque prometedor es la teoría de la demoicracia (Bellamy et al., 2022; Cheneval & Schimmelfennig, 2013), que propone un tercer estándar sintético para evaluar la legitimidad de la Unión Europea.
Sea cual sea el modelo que adopte la UE, enfrenta un dilema: al aspirar a una Europa a varias velocidades, una mayor integración podría fomentar la creación de una identidad europea sólida, la cual es un requisito para un progreso sustancial en la integración europea. Sin embargo, las negociaciones entre los Estados miembros estarían condenadas a basarse en el mínimo común denominador. La alternativa de una Europa ‘à la carte’ promete más flexibilidad y un creciente número de iniciativas multilaterales. A largo plazo, sin embargo, esto socava las bases mismas de cualquier iniciativa ambiciosa.
Además, aunque tratamos cada fuente de justificación por separado, esperamos diversos efectos de desbordamiento (‘spill-over’). Planteamos dos escenarios. Por un lado, desde la perspectiva del intergubernamentalismo normativo, podríamos esperar un círculo “virtuoso”: una mejor correspondencia con los ciudadanos de los Estados miembros (legitimidad política) podría llevar a un mayor apoyo (legitimidad social), generando efectos centrípetos hacia una mayor integración. Por otro lado, desde la óptica del supranacionalismo normativo, también es posible un círculo “vicioso”: la disminución de la certeza jurídica (legitimidad legal) y de la transparencia en la toma de decisiones (legitimidad política) podría afectar negativamente el apoyo de los ciudadanos de la UE (legitimidad social), con un impacto centrífugo que aumente la “desintegración” (Malang & Schraff, 2023). A diferencia de trabajos anteriores centrados únicamente en la permisibilidad legal o la viabilidad política, este artículo destaca la interacción de estándares normativos que configuran la legitimidad de la ID en el derecho y la práctica de la UE. Sin embargo, se necesita más investigación empírica e interdisciplinaria para determinar qué dinámicas desata la ID en la UE y en qué ámbitos de política (Schimmelfennig & Thomas, 2023; Vergioglou & Hegewald, 2023).
Las dos alternativas extremas de la Europa a varias velocidades y la Europa ‘à la carte’ constituyen formas fragmentadas de concepciones tradicionales de finalidad, es decir, ya sea una entidad cuasiestatal (Estados Unidos de Europa) o una organización internacional flexible (Europa de las Naciones). La Europa a varias velocidades y las visiones federales comparten objetivos políticos y la necesidad de subordinar los intereses nacionales a los europeos, con la primera permitiendo mayor flexibilidad. La Europa ‘à la carte’ y las concepciones confederales de finalidad comparten la idea de la toma de decisiones intergubernamental basada en la soberanía nacional y la unanimidad, pero difieren en su extensión horizontal. En consecuencia, los partidos proeuropeos favorecen la Europa a varias velocidades, mientras que los euroescépticos prefieren la Europa ‘à la carte’ (Mehlhausen et al., 2024; Moland, 2024). La ID parece incapaz de superar las profundas discrepancias de las concepciones de finalidad entre los Estados miembros, ya que persisten las tensiones entre la autonomía nacional y la gobernanza europea (véase Lord, 2021). Más bien, la ID las pospone mientras crea nuevos desafíos, como un déficit democrático intergeneracional. Aunque permite soluciones a corto plazo en negociaciones bloqueadas, surgen mayores desafíos desde una perspectiva legal, social y política.
En suma, la ID debe considerarse un recurso de último recurso y, en el mejor de los casos, una desviación temporal de la integración uniforme. Para quienes favorecen el intergubernamentalismo normativo, la Europa ‘à la carte’ sería una más entre muchas formas de cooperación internacional aceptada. En contraste, quienes prefieren el supranacionalismo normativo podrían buscar instrumentos para usar la Europa a varias velocidades como vía para promover la integración uniforme, por ejemplo, introduciendo ciertos fondos que generen incentivos y proporcionen recursos a los Estados que deban ponerse al día.
Para futuras ampliaciones de la UE, la ID también tiene implicaciones significativas. Es probable que los Estados candidatos prefieran la integración uniforme, ya que la adhesión plena se asocia con el conjunto completo de derechos. Sea cual sea el modelo de ID que prevalezca en la UE, los Estados candidatos tendrán menos incentivos para adoptar el ‘acquis communautaire’, pues quedarán excluidos de varios bienes sociales. La Europa a varias velocidades conlleva la promesa de incorporarse a estos en un futuro, mientras que la Europa ‘à la carte’ no. En cualquier caso, el modelo de ID que promueva la UE impactará de manera decisiva en su propia forma constitucional.
Notas
Referencias
