La estrategia de seguridad nacional de la Administración Biden, tal y como se ha hecho pública, tiene algunos elementos dignos de elogio, destacando, por ejemplo, la “necesidad de liderazgo estadounidense”. Sin embargo, no toma suficientemente en serio sus propias palabras. Su debate sobre el “liderazgo” es confuso, y la administración no prevé el tipo de fuerza militar que haría efectivo el liderazgo estadounidense.
Palabras preliminares sobre precisión
Una estrategia no debe utilizar un lenguaje vago y ambiguo (y mucho menos una repetición extenuante). Después de decir que ninguna nación está mejor situada que Estados Unidos para competir en la configuración del mundo, siempre que trabajemos con otras que compartan nuestra visión, la estrategia declara (la cursiva es mía): “Esto significa que deben respetarse los principios fundacionales de autodeterminación, integridad territorial e independencia política, que deben reforzarse las instituciones internacionales, que los países deben ser libres para determinar sus propias opciones de política exterior, que debe permitirse que la información fluya libremente, que deben defenderse los derechos humanos universales y que la economía mundial debe funcionar en igualdad de condiciones y ofrecer oportunidades a todos”. La confusión -incoherencia- de utilizar la palabra “debe” debería ser obvia.
Por ejemplo: “Estados Unidos debe… aumentar la cooperación internacional en los retos compartidos, incluso en una época de mayor competencia interestatal”. Pero “algunos en Pekín” insisten en que un requisito previo para la cooperación es un conjunto de “concesiones en cuestiones no relacionadas” que el gobierno estadounidense ha dicho que son inaceptables. Así que la estrategia declara efectivamente que la cooperación con China es un “deber” incluso cuando China dice que no podemos tenerla. En otras palabras, la palabra “debe” no significa realmente “debe”. En este caso, no expresa más que la impotente preferencia de la administración.
Esta estrategia tiene 48 páginas. Utiliza la palabra “debe” 39 veces. Para dejar claro que el presidente Biden no es su predecesor, la estrategia enfatiza constantemente a aliados y socios. Utiliza la palabra “aliados” 38 veces y “socio” o “asociación” un total increíble de 167 veces. Mientras tanto, no utiliza “enemigo” ni una sola vez. Dos de las tres veces que utiliza la palabra “adversario” se refiere a adversarios “potenciales” y no reales. La tercera vez solo dice que la red de aliados y socios de Estados Unidos es “la envidia de nuestros adversarios”.
Enemigos e ideología hostil
La estrategia identifica, correctamente en mi opinión, los “retos más apremiantes” de Estados Unidos como China y Rusia. China se describe como el único “competidor” con la intención y el poder de “remodelar el orden internacional”. A Rusia se la califica de “amenaza inmediata para el sistema internacional libre y abierto”, mientras que a la guerra de Ucrania, con razón, de “brutal y no provocada”. La discusión sobre los enemigos, sin embargo, es eufemística y engañosa y no da orientaciones explícitas para enfrentarse a ellos. Aludiendo a China y Rusia, habla de “competir con grandes potencias autocráticas” como si todos en la “competición” estuvieran jugando un juego caballeroso con reglas acordadas. Esto crea una falsa imagen del problema.
La estrategia afirma que China “mantiene intereses comunes” con Estados Unidos “debido a diversas interdependencias en materia climática, económica y de salud pública”. Al hablar de “retos compartidos”, como el cambio climático o el COVID-19, se da a entender que los dirigentes chinos ven estos retos del mismo modo que la administración, pero la conocida historia reciente de secretismo chino sobre el COVID-19, por ejemplo, refuta esa suposición.
Hay referencias a la resolución pragmática de problemas “basada en intereses compartidos” con países como China e Irán. Sin embargo, la estrategia no explica qué deben hacer los funcionarios estadounidenses si esa cooperación es incompatible con otros intereses de Estados Unidos. ¿Deberían trabajar con China a expensas de la oposición al genocidio contra los uigures? ¿Deben colaborar con Irán a expensas del movimiento de resistencia prodemocrático de ese país?
A Irán y Corea del Norte se les llama “potencias autocráticas”, pero ser autocrático no es la clave de su hostilidad y peligro. Más bien, que sean ideológicamente hostiles a Estados Unidos y Occidente.
Hay dos referencias al “extremismo violento”, pero no se habla en absoluto de ideologías antioccidentales. A los funcionarios estadounidenses no se les da ninguna instrucción para que actúen contra esas ideologías. La estrategia es de guardar silencio sobre el yihadismo y el islam extremista.
Liderazgo y compañerismo: vínculos con aliados y socios
Aunque destaca adecuadamente el valor de la “incomparable red de alianzas y asociaciones” de Estados Unidos, la estrategia no aborda adecuadamente la cuestión de cuándo Estados Unidos debe liderar en vez de simplemente unirse a sus aliados. No reconoce que puede haber casos en los que Estados Unidos deba actuar en solitario. El Presidente Biden declaró ante las Naciones Unidas: “Lideraremos… Pero no lo haremos solos. Lideraremos junto con nuestros aliados y socios”. Pero, ¿y si los funcionarios estadounidenses y aliados no están de acuerdo? A veces la única forma de liderar es demostrar que uno está dispuesto a hacerlo solo.
No distinguir entre liderazgo y seguidismo es un gran error. Mientras que se afirma que Estados Unidos aspira a lo primero, la estrategia declara que “trabajaremos codo con codo con nuestros aliados”. Esta sintonía garantizaría que Estados Unidos se viera limitado por la política de menor denominador común de nuestros aliados. Si el Presidente Biden realmente cree lo que está diciendo, le está diciendo a su equipo que se abstenga de iniciativas que alguno o todos nuestros aliados podrían rechazar. En lugar de solicitar ideas a los funcionarios de la administración que sirvan a los intereses de EE.UU. aunque requieran campañas para intentar (quizá sin éxito) persuadir a nuestros aliados de que acepten, su estrategia desalienta la iniciativa y los esfuerzos de persuasión. Eso es contrario al liderazgo.
La estrategia dice que “nuestras alianzas y asociaciones en todo el mundo son nuestro activo estratégico más importante”. Pero eso no es correcto; lo es nuestro poder militar. Se trata de un error peligroso. Nuestras alianzas pueden ser muy valiosas, pero sugerir que son más importantes que nuestras capacidades militares es erróneo e irresponsable.
El documento dice: “Nuestra estrategia está enraizada en nuestros intereses nacionales”. Esta afirmación se contradice con la insistencia en que Estados Unidos no actuará en el exterior si no es de forma concertada con nuestros aliados y socios. La estrategia afirma que “la mayoría de las naciones del mundo definen sus intereses de forma compatible con los nuestros”. Esto, sin embargo, o es banal o es falso. Nuestros aliados europeos tienen importantes diferencias con nosotros respecto a China, Irán, Israel, el comercio y otras cuestiones. Antes de la guerra de Ucrania, tenían importantes diferencias con nosotros respecto a Rusia.
La estrategia dice: “Mientras modernizamos nuestro ejército y trabajamos para fortalecer nuestra democracia en casa, pediremos a nuestros aliados que hagan lo mismo”. Pero, ¿y si no hacen caso? Durante décadas los responsables norteamericanos se quejaron en vano de que los aliados de la OTAN invertían poco en defensa, confiando en que Estados Unidos cubriría cualquier déficit, lo que los economistas denominan un problema de parasitismo. En una línea similar, la estrategia declara que las alianzas de EE.UU. “deben profundizarse y modernizarse”. Pero, ¿cómo deberían tratar los funcionarios estadounidenses a los aliados que actúan de forma adversa a los intereses de Estados Unidos, como ha hecho a menudo Turquía bajo el mandato de Erdogan (comprando sistemas de defensa aérea rusos, por ejemplo) y como hicieron los alemanes, antes de la guerra de Ucrania, al aumentar su dependencia del gas natural ruso?
Curiosamente, sobre el fortalecimiento del ejército estadounidense, la estrategia no dice que los aliados de Estados Unidos tengan que estar de acuerdo o cooperar. Dice “Estados Unidos no dudará en usar la fuerza cuando sea necesario para defender nuestros intereses nacionales”. Esta parte del documento se lee como si tuviera autores diferentes del resto.
Disuasión nuclear
La estrategia señala que la disuasión nuclear es “una prioridad absoluta” y subraya que Estados Unidos se enfrenta a un reto sin precedentes al tener que disuadir ahora a dos grandes potencias nucleares. Se compromete a “modernizar la Tríada nuclear, el mando, control, comunicaciones nucleares y nuestra infraestructura de armas nucleares, así como a reforzar nuestros compromisos de disuasión ampliada con nuestros Aliados”. Pero la administración no ha asignado recursos para cumplir sus palabras sobre disuasión y modernización de la Tríada.
Promover la democracia y los derechos humanos
“Los autócratas trabajan sin descanso para socavar la democracia y exportar un modelo de gobierno marcado por la represión en el interior y la coerción en el exterior”, señala con precisión la estrategia, añadiendo que, en todo el mundo, Estados Unidos trabajará para fortalecer la democracia y promover los derechos humanos. Sería útil que explicara también por qué el respeto de otros países por la democracia tiende a servir a los intereses nacionales de Estados Unidos. Esto no es obvio y muchos norteamericanos, incluidos miembros del Congreso, no muestran comprensión alguna sobre cómo la promoción de la democracia en el exterior puede ayudar a Estados Unidos a reforzar la seguridad, la libertad y la prosperidad en el interior.
La estrategia no explica cómo su defensa de la democracia y la promoción de los derechos humanos puede cuadrar con su énfasis en respetar la cultura y soberanía de otros países y no interferir en sus asuntos internos. Tampoco explica cómo los funcionarios deben conciliar el apoyo a los derechos de los extranjeros con los intereses prácticos de tratar con países no democráticos. Los funcionarios necesitan orientación sobre estas cuestiones. El público también se beneficiaría de las explicaciones.
La administración acaba de anunciar que el príncipe heredero de Arabia Saudí, quien también es primer ministro, goza de inmunidad de responsabilidad civil por el asesinato de Jamal Khashoggi, periodista saudí que trabajaba para el Washington Post. La estrategia no aclara cómo se sopesaron las consideraciones pertinentes. Dice que Estados Unidos hará uso de asociaciones con países no democráticos que apoyen nuestros intereses, “mientras seguimos presionando a todos los socios para que respeten y hagan avanzar la democracia y los derechos humanos.” Eso está bien hasta donde llega, pero no reconoce, por ejemplo, que a veces tenemos que subordinar las preocupaciones por los derechos humanos a fines de seguridad nacional, como cuando el Presidente Franklin Roosevelt se alió con Stalin contra Hitler. Un documento de estrategia debe ser una ayuda para resolver complejidades, no una lista simplista de todas las cosas nobles que deseamos o con las que queremos que se nos asocie.
Refugiados
En cuanto a los refugiados, es sensato que la estrategia reafirme el interés de Estados Unidos en colaborar con otros países “para lograr soluciones sostenibles y de largo plazo a la crisis de refugiados más grave desde la Segunda Guerra Mundial, incluso mediante el reasentamiento”. Pero no se menciona por qué los funcionarios estadounidenses deberían presionar a los Estados del Golfo Pérsico para que acepten más refugiados de Oriente Medio, dado que esos Estados comparten idioma, cultura y religión con esos refugiados.
Querer un fin sin proporcionar los medios
La estrategia tiende a querer el fin sin especificar ni proporcionar los medios. Como se ha señalado, la administración no está financiando la defensa como debería para lograr sus objetivos declarados. Sobre Irán, la estrategia dice: “Hemos trabajado para mejorar la disuasión”, pero los funcionarios estadounidenses han estado tratando de revivir el acuerdo nuclear que daría a Irán enormes recursos financieros a cambio de promesas limitadas y poco fiables.
La estrategia dice: “Apoyaremos las aspiraciones europeas de Georgia y Moldavia… Ayudaremos a los socios a reforzar las instituciones democráticas, el Estado de derecho y el desarrollo económico en los Balcanes Occidentales. Respaldaremos los esfuerzos diplomáticos para resolver el conflicto en el Cáucaso Meridional. Seguiremos colaborando con Turquía para reforzar sus vínculos estratégicos, políticos, económicos e institucionales con Occidente. Trabajaremos con aliados y socios para gestionar la crisis de refugiados creada por la guerra de Rusia en Ucrania. Y trabajaremos para prevenir las amenazas terroristas a Europa”. Pero estos puntos se presentan simplemente como una lista de deseos, sin explicación de los medios que utilizaremos, los costes implicados o la forma en que manejaremos los obstáculos que obviamente surgirán en el camino.
Establecer prioridades
Un documento de estrategia debe establecer prioridades, pero este se limita a decir que tenemos que hacer esto y aquello, cuando las acciones son incoherentes entre sí. Está en línea con la ocurrencia atribuida a Yogi Berra: Cuando llegues a una bifurcación, tómala. Dice que debemos actuar en interés nacional de EE.UU, pero también debemos actuar siempre con aliados y socios. Debemos oponernos a las amenazas chinas, pero cooperar siempre con China en cuestiones climáticas. Debemos perseguir el acuerdo nuclear con Irán incluso cuando Irán está amenazando a sus vecinos y ayudando a Rusia en Ucrania (y, como se ha señalado, aplastando a sus críticos internos). Debemos insistir en una solución de dos Estados para el conflicto palestino-israelí mientras la Autoridad Palestina sigue siendo irrazonable, corrupta, inflexible y hostil.
Una estrategia no debe plantear opciones que impliquen compromisos y luego no dar ninguna orientación sobre cómo resolverlos. Si promueve el control de armamentos y otros tipos de cooperación (en COVID-19, por ejemplo) con Rusia y China, debe abordar con franqueza los problemas de las violaciones de los tratados y especificar las formas de obtener cooperación cuando esta se niega.
Tal documento no puede identificar específicamente todas las posibles compensaciones y resolverlas, pero puede establecer prioridades y hacer un mejor trabajo del que esta estrategia está haciendo a la hora de informar a los funcionarios sobre cómo manejar dilemas fácilmente previsibles.
Orientación estratégica o folleto de campaña
La estrategia de la administración combina puntos válidos e irrealidad. No está claro si se trata de un esfuerzo serio para orientar, dirigido a funcionarios, o de un presuntuoso documento de campaña, dirigido al público. Mezclar los géneros no es útil.